安全管理体系及措施

安全管理体系及措施安全管理体系的缺欠是导致事故的根本原因,但在我国生产实践中安全管理体系是“舶来品”,对事故预防并未起到应有的作用。

为了识别管理体系在我国生产实践中不适用的原因,采用文献综述的方法梳理英国200 a以来有关职业安全与健康的立法,分析安全管理体系的起源与产生背景;并论述管理体系标准在国际上的发展历程以及它们在我国的应用情况。

研究表明,与一些国家相比,自主管理机制不充分、实践基础薄弱以及全员参与程度不足是安全管理体系在我国生产实践中不适用的根本原因。

尽管国际上事故致因理论早在上世纪80年代已从安全技术原因转向安全管理体系因素分析[1 - 5],但我国事故调查更多关注的仍是技术因素, 对于事故致因的分析尚停留在Bird骨牌理论上,即管理缺陷是导致事故的根本原因。

Bird骨牌理论较Heinrich骨牌理论重大的进步在于导致事故的根本原因是( 管理上) 控制的缺失( 即管理缺陷) 而不是社会( 遗传) 环境因素。

但管理缺陷究竟是什么,尽管Bird之后,Adams,Weaver等曾提出不同的见解[6],再之后Reason[2 - 3],Shappel[7 - 9]和Wigmann[10]也分别在瑞士奶酪模型和人的因素分析与分类系统( human factors analysis classification system,HFACS) 理论中细化了管理因素, 但至今仍未形成一致的结论。

傅贵[11]结合前人研究及我国安全管理现状基于个人行为( 人因分析) 和组织行为( 组织分析) 提出了“2 - 4”模型,该模型将管理因素具体化,即事故的根本原因为事故引发者所在组织安全管理体系的缺欠,而安全管理体系指的是安全管理方案,可以按照职业健康与安全管理体系标准建立,也可以不按照管理体系标准建立而自然形成。

“2 - 4”模型通过管理体系建立了个人行为与组织行为的桥梁, 为我国事故预防提出了新见解,管理体系缺欠是导致事故根本原因则为事故致因分析建立了框架和清晰思路。

建立适宜的健康安全管理体系是企业事故预防的根本手段。

然而,管理体系和体系标准源于英国,在我国生产实践中属于“舶来品”。

我国原国家经济贸易委员会于1999年曾发出《关于开展职业安全卫生管理体系认证工作的通知》,一些企业由此主动建立了职业健康与安全管理体系,并试图通过认证使企业持续改进。

但管理体系在我国的应用并不普遍,管理体系对于企业安全绩效的提升效果也不尽人意。

有学者认为,我国所建立的体系中,有相当大的一部分是用处不大的[12]。

为什么国际上应用良好的管理体系和标准在我国却不能收到应有的较好的效果,是体系和标准本身的问题还是所谓的“水土不服”? 笔者将采用文献综述的方法从管理体系的产生背景与发展历程进行梳理分析,确定安全管理体系的产生条件和存在特点,查找其在我国生产实践中不适用的原因,以其为企业建立合理可行的安全管理体系提供指导建议。

1安全管理体系的起源与背景为了应对工业革命带来的种种社会问题以及弥补当时《贫穷法》( poor law) 的不足,英国早在200多年前就开始了有关健康和安全方面的立法[13]。

英国下议院在1802年通过了虽然未能执行但却是世界上最早的安全健康法律—《学徒工的健康与道德法》( health and morals of apprentices) ,该法也被称为第1部《工厂法》[13],针对棉花纺织厂的恶劣环境,这项法律提出了雇主必须改善工作条件的要求及相应违法罚款的规定。

虽然为加强法律效力,该法律后来曾进行过3次修订,但仍不能达到应有的效果。

1832年,《重大改革法》( great reform act) 出台后,皇家专业调查委员会促使议会通过了著名的1833年《工厂法》( factory act of 1833 ) 。

与1802年《工厂法》不同的是,1833年《工厂法》第17款特别提出了需要指定适当的人员或官员来推进法律条款的执行以保证该法的实施效果。

基于此款,国王William四世任命了4名工厂监察员,作为最初的安全监察人员,他们负责近3 000个纺织厂的安全监察工作,他们有权利进入工厂,向工人提问以行使司法和行政权利; 他们也被授权起草新的规章制度以确保《工厂法》的适宜实施。

自此,英国工厂监察员和工厂健康安全法律的发展、工业发展的历程紧紧地缠绕在一起[13],工厂安全通过监察员的监察得以保证。

自1840年蒸汽机出现后,工业化进程不断加快,英国的健康安全法律法规越来越多,越来越细。

1833年之后的100多年间,英国每隔一段时间就会制定一项法律法规,从设备防护到粉尘控制,从矿业到铁路运输,每一项法律法规只保障一个特定领域或特定集团的利益,内容和适用范围并不相同。

安全监察员队伍也随着法律法规的增多而逐渐壮大, 他们所监察的内容随着法律法规要求的细化而趋向于专业化,这对安全监察人员的专业技术要求也越来越高,他们不仅是法律法规的执行者、教育者,也是企业进行安全咨询的技术专家。

到了20世纪60年代,尽管安全监察员已经由最初的4名发展成500多人的队伍,《工厂法》也几经修改、行业安全法规日益增加,但这些都未能遏制住不断恶化的安全形势。

那些描述性的、适用范围狭窄的《工厂法》及工厂安全监察员有限的权利越来越不能为现代工业提供有效的监管[13 - 14]。

鉴于已有安全健康法律各有各的适用范围,且数量繁多、交叉重复,执行困难, 实用效果不佳,不适应新技术发展[14],英国政府于1970年5月29日组成以罗本斯( alfred robens) 为主席的工作场所安全与卫生委员会( committee on safety and health at work) 对已有安全健康法规和条款予以审查。

基于“谁制造了风险,谁就该承担主要责任以采取适当的方法控制风险”的观点,罗本斯委员会在1972年的《罗本斯报告》( Robens Report)[15]提出改变过去职业安全与卫生立法零敲碎打的做法,废除行业部门单项安全与健康立法,由覆盖所有行业和所有工人的框架法案取而代之。

该报告还建议, 为消除企业主对职业安全与健康管理法律要求的反感情绪,应提高雇主和工人参与政策制订和实施的程度。

《罗本斯报告》中最为重要的一条是强调职业安全健康( occupational health and safety,OSH) 管理应该通过雇主的自主管理替代过去依靠安全监察员“严管”与法庭诉讼的管理方式[14]。

要实现OSH自主管理,就必须建立系统化的健康安全管理体系; 要使自主管理能真正实施,则雇主与员工必须积极参与到这个体系中。

自主管理、管理体系的潜在需求及员工参与的思想融入了1974年现代化的《工作安全健康法》( health and safety at work act 1974, HSW ACT 1974 )[16]中。

与自1833年以来有着140 a历史的《工厂法》不同,这部法律第1次引入基于风险和目标设定的概念,企业的安全管理由被动的接受检查转向自主安全管理; 监察方法也得以彻底改变,由审查企业健康安全管理体系代替了之前传统的详细的安全监察[13,15]。

基于HSW ACT 1974要求,为了实现风险控制,企业通过设定安全目标初步建立了各自的安全管理体系。

2安全管理体系的发展2.1第一个健康安全管理体系指南-HSG6组织中安全管理的发展一方面依赖于监管机构的推动,另一方面也在于对事故灾难的反思[17]。

1988年对英国北海Piper Alpha石油钻井平台火灾爆炸事故的调查进一步触发了海油行业建立和保持完善的安全管理体系的要求; 1987年伦敦十字勋章地铁站火灾也激起了铁路行业相似的要求。

为了改善组织职业安全与健康状况,英国健康安全执行局( health and safety executive,HSE) 基于一些企业的优秀做法于1991年出版了《成功的健康安全管理》( HSG65) ,它不仅对组织进行OSH管理实践提供了很好的框架性指导,也被HSE监察员用来作为审核组织安全管理绩效的工具,是最早的系统化职业健康安全管理体系。

HSG65采用方针- 组织- 计划- 测量- 审核检查( policy-organising-planning-measuring performance-auditing and review,POPMAR) 运行模式,其关键要素如图1所示,该指南要求组织的安全管理体系是由清晰的健康安全方针、明确定义的健康安全组织结构、清楚的健康安全计划方案、健康安全绩效的测量、绩效检查以及审核等组成的一整套方案。

自出版以来,HSG65被多次印刷,成为HSE的畅销书,并于1997年再版和修订。

2013年,为平衡管理体系和企业管理实践之间的关系,也为促进企业将健康安全管理融入其整个管理中,HSE推出了第3版HSG65 -《管理健康与安全》( managing for health and safety) 。

尽管该版指南采用计划- 执行- 检查- 审核( plan-do-check-act,PDCA) 运行模式代替了前2版的POPMAR模式,但其核心要素并无改变( 图2) 。

依据HSG65框架,更多的组织结合自身特点逐渐形成了适合组织状况的管理体系以提升其安全管理绩效。

2.2健康安全管理体系标准的产生HSG65是由健康安全执行局推出的; 1994年, 为有助于组织建立管理健康与安全的体系,以及将健康安全管理整合在其他业务管理中,英国标准局( british standard institute,BSI) 于12月拟定了《健康安全管理体系指南( 草案) 》( BS8750) 。

与此同时,由于现代企业管理的进步,特别是全面质量控制及环境领域的进步促进其标准化的发展,在形成及执行质量管理体系ISO9000和环境管理体系ISO14000系列标准时,专业人士认为这种思想与做法也可引入职业健康安全工作中。

国际标准化组织( international organization for standardization, ISO) 自1995年上半年始多次组织会议讨论是否将职业健康安全管理体系纳入ISO的发展标准中,然而始终未达成一致的意见。

尽管如此,英国却从未停止发展这一标准。

BS8750草案后经修改成为《职业健康安全管理体系指南》( BS8800—1996) ,于1996年由BSI 正式出版,成为国际上第1个有关健康安全管理体系的国家标准,其运行模式如图3所示。

该标准为组织提供了2种方式来建立他们的健康安全管理体系,一是基于1991年HSG65中所建议的管理体系构架,如图3a所示; 二是基于《环境管理体系》( BS EN ISO14001) ( environmental management system) 环境体系标准的架构来建立安全体系。