农业经济管理

我国是发展中的农业大国，耕地仅占世界10%，而人口却占世界的22%，十几亿人的粮食问题始终是头等大事。

2001年我国政府发表的《中国粮食问题》白皮书，明确表示中国能够依靠自己的力量实现粮食基本自给，这是我国政府解决粮食安全问题的基本方针。

基于这一基本方针，高度重视保护和提高粮食综合生产能力，建立稳定的商品粮生产基地，建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡，这既是我国政府解决粮食安全问题的基本方针，也是实现粮食安全的总的目标。

一、粮食安全目标从广义上讲，它包括粮食总量供求平衡；在一定时期内粮食生产量、储备量、进口量（净进口量）、国际粮食援助量减去备战备荒储备量后粮食获取量与需要量的平衡关系；地区间粮食及粮食品种结构的产销平衡问题。

结合我国实际，我国粮食安全目标主要表现在以下六个方面。

一是粮食种植面积的稳定目标；二是粮食流通目标；三是粮食远期消费目标；四是粮食生产与生态环境及自然资源协调发展目标；五是优化粮食品种品质结构目标；六是粮食生产者增收及收入安全目标。

但目前实施我国粮食安全目标还存在一些不容忽视的问题，必须引起各级政府及职能部门的高度重视。

主要表现在，一是确保粮食种植面积，农民粮食生产积极性有待于进一步保护与提高。

近几年来，由于调整农业种植及粮食收购价格，加上自然灾害的影响，农民的生产积极性受到一定的挫伤，粮食种植面积有所下降。

以2002年为例，全国粮食种植面积为156000万亩，比2001年减少3139万亩，下降%，使粮食充足供给的基础不牢。

二是粮食流通市场受阻，特别是国有粮食购销企业粮食推陈储新能力弱化，致使部分库存粮食陈化严重，影响粮食不安全因素没有完全消除。

三是我国粮食储备量及质量问题需要加快解决。

一方面我国储备粮从储备量方面还没有完全达到一年全国粮食消费量的储备标准，另一方面储藏时间普通超长，一般不低于3—5年，有的长达8年以上，超过欧美等发达国家的3—4倍。

导致粮食品质产量降低。

四是粮食生产与生态环境及自然资源的协调问题需要改善。

国家近几年虽然加大了对西部退耕还林、还草工程建设力度，但由于刚起步，效果还不十分明显，特别是粮食生产还存在着掠夺性耕种问题及长期使用化肥等，土地退化及荒漠化比较严重，影响了生态环境及自然资源的协调发展。

五是粮食品种品质还不够优化。

我国目前粮食过剩除阶段性过剩外，主要是结构性过剩，品种品质结构不优，单位面积产量不高。

如2002年全国平均粮食产量只有293公斤/亩，特别是倍受国际市场青睐的小杂粮不仅品种不足，而且产量也十分低下。

六是生产者粮食增收及收入安全保障有欠缺。

一方面是农民生产粮食成本高，在市场收购价格逐年下降的情况下，农药、种子、化肥等农资价格不仅没有下跌，有些品种还再上涨，种粮比较效益较低。

另一方面国家弱化了对农民种粮的保护措施，如在粮食主销区及产销平衡地区基本上放开了粮食市场，即使粮食主产区的部分地区及部分品种也放开了市场，减少了对粮食生产的补贴。

再一方面，大部分粮食主产区保护价粮食补贴仍然补给了流通环节，没有直接补给种粮农民，存在挫伤农民种粮积极性问题。

二、解决我国粮食安全问题，实现中国能够依靠自己力量实现粮食基本自给的基本与方针及粮食安全目标，必须依靠政府重视，政策扶持及职能部门通力合作等方面的保障措施。

（一）认真解决农民粮食生产积极性问题，实现确保粮食种植面积目标。

一是要真正实行粮食行政首长负责制，特别是粮食主产区各级政府要加大对粮食生产的领导，研究制定保护价粮食收购的地区、品种及补贴方式，解决好农民粮食生产积极性问题，实现确保粮食种植面积目标。

二是要利用我国加入WTO后的“绿箱”政策中粮食援助补贴及对生产者直接支付等措施，扶持粮食生产。

国家要继续实行粮食补贴政策，要把补贴给流通领域变为直接补给生产者。

同时，各级政府、财政、粮食、农发行要加强补贴资金管理，防止挤占挪用。

三是农发行要按照国家信贷政策，积极支持国有粮食购销企业，国有商业银行、农村信用社要支持各类粮食经营企业收购农民粮食，避免挫伤农民粮食生产积极性，诱发粮食面积减少，出现粮食供求平衡问题。

（二）认真解决粮食销售障碍问题，实现粮食流通目标。

一是加大我国粮食流通网络提档升级。

一方面要继续加强我国粮食流通市场建设，要巩固和加强郑州、吉林、南方（江西）及华中（武汉）等粮食交易市场建设，要提档升级，使之真正成为连接全国粮食产销的桥梁和纽带。

另一方面要规范我国粮食期货交割，对目前我国粮食批发市场期货交易要进一步规范，确保资金安全，并为客户中远期合约交割、期货套现交割提供便利和服务。

二是各级政府要从政策上扶持除国有粮食购销企业以外的各类粮食购销及加工企业，参与粮食市场大流通，撑起粮食流通的另一半边天。

国有商业银行，农村信用社要在信贷扶持上给予大力支持。

三是国家要实施财政倾斜政策，加快国有粮食购销企业陈化粮的处理，2002年3月31日前收购的粮食已陈化粮的部分，采取中央及省级财政按一定比例分摊的办法，拿出一定的资金补贴陈化粮销售，消除粮食销售功能障碍及粮食不安全隐患。

陈化粮销售要严格按照国家有关部委规定，只能用于饲料及酿造行业，严禁流入消费市场。

（三）认真解决粮食储备量与质量的问题，实现远期消费目标。

近几年来，中央政府，计委，中储粮食公司，农发行及省级政府加强中央及省级储备粮储备，确保了粮食远期消费需要，但还必须解决好储备量与质的问题，一是中央及各省级政府在粮食市场放开后，要研究制定确保粮食储备达到我国一个粮食年度的消费量，保证我国粮食安全的粮食中长期储备计划。

当粮价过低、对农民造成经济损失，或粮价过高、对群众消费构成威胁时，起到平抑物价、稳定社会的重要作用。

二是农发行、中储粮食总公司要加强配合，根据国家确定的粮食储备计划，积极供应信贷资金，并积极组织粮源，保证储备粮优质，按时顺利入库。

三是要监督粮食企业特别是代储企业保证粮食质量的前提下，做好储备粮轮换，切实解决好储备粮品质低下的问题，农发行要确保储备轮换的资金需要。

（四）认真解决生态环境及自然资源利用发展不协调问题，实际环境，自然资源协调发展目标。

一是继续搞好国家西部大开发生态工程建设，财政、农发行及粮食部门要积极参与做好退耕还林，还草工程中以粮代赈工作，包括财政补贴，粮食调销的信贷支持及粮食供应等环节。

二是要实行土地休耕制度，要在各级政府的统一领导下，有计划、有步骤将部分土地闲置起来，把粮食生产的部分潜力积蓄在土地上，解决好部分地方掠夺式耕种问题，同时，研究推广免耕操作技术，防止土地沙化及退化等。

三是农发行要充分发挥农业政策性银行政策导向作用，大力支持农业综合开发、农业生态建设、农业结构调整、农业基础设施建设、农业科研和科技成果推广等，从而实现我国大农业、大生态的持续协调发展，为粮食生产与生态环境及自然资源协调发展做出积极贡献。

（五）认真解决粮食品种品质不平衡问题，实现优化粮食品种品质目标。

一是坚持以市场为导向，建立我国优质粮食生产基地。

要根据不同的地理、气候、土壤及水资源等生态环境，研究推广优质、高产节水及市场适销的粮食品种，建立我国以东北三省及内蒙古、河北、山西以及黄河流域的优质小麦、玉米、大豆生产基地，建立长江流域及江南各省市优质水稻生产基地。

二是要大力发展我国小杂粮生产。

我国小杂粮，不仅品种繁多，生产量在世界产量名列前茅，而且属无污染绿色食品，倍受国际国内市场青睐，我们要抓住加入WTO的有利时机，加大小杂粮的品种改良，提高单位产量，增加小杂粮出口，满足国际消费需要，提升我国粮食出口份额。

三是要加大科技及资金投入，提高我国粮食单产。

当前，我国粮食单产很低，粮食生产潜力很大，在耕地十分紧缺的情况下，提高粮食综合生产能力的唯一途径，就是要通过加大科技投入，提高粮食单位面积产量，确保粮食安全。

（六）认真解决粮食生产者收入增长减缓的问题，实现农民收入安全目标。

一是要确保农民生产的粮食得到市场交换。

农发行要按照国家信贷政策规定，支持国有粮食购销企业收购政府保护价粮食及非保护价粮食，切实解决好农民“卖粮难”的问题，真正保护农民利益。

国有商业银行和农村信用社要支持各类粮食加工企业及经营企业开展粮食经营。

二是各级政府要继续对农民粮食生产给予财政补贴，保证农民生产粮食增收，不出现亏损，实现农民粮食收入安全。

三是要确保农民粮食市场交换收入实现。

各级政府要通过加强领导及协调，确保农民无论出售保护价还是非保护价粮食，不论是出售给国有粮食购销企业，还是其他各类粮食经营企业的粮食收入及时兑付，不给农民打白条，实现农民收入安全目标纵观国内外的研究结果，保护性耕作与作物产量的关系主要表现为以下三个方面：在降水量较少的地区或降水量较少的年份，保护性耕作的作物产量较高，增产率可达20％；短期实行保护性耕作，作物增产幅度较小，有的甚至不增产；长期实行保护性耕作，其培肥效果逐渐累加，作物表现出稳产和增产的趋势。

国内外大量研究结果证明，农田采用保护性耕作技术，通过作物残茬覆盖农田，减轻和防止水蚀与风蚀，土壤得到保护，同时抑制土壤水分蒸发。

采用免耕作物残茬覆盖耕作，当残茬覆盖度达到30％以上时，可减轻土壤侵蚀50％，增加土壤蓄水50mm，防风蚀能力增加20％以上。

长期实行保护性耕作，随着土壤有机质库容增大，土壤结构的稳定性提高，大孔隙数量增多，空隙稳定性和传导性改善，生物数量与活性提高，土壤养分的矿化和供应得到改善。

我们在山西临汾测试的结果表明，连续实行秸秆覆盖免耕15年后（2006年），除表层（0-10cm）土壤的有机质、全氮和全磷含量明显高于传统翻耕外，其中层（10-20cm）和深层（20-40cm）土壤的有机质及养分状况含量也得到不同程度的改善。

连续15年实行秸秆覆盖免耕，还显著提高了0-10cm和10-20cm土壤的微生物量碳和量氮，在一定程度上也提高了20-40cm土壤中微生物量碳。

连续实行保护性耕作10年后，2001-2005年5年产量结果平均，免耕小麦产量为3.97吨/公顷，比传统翻耕的3.16吨/公顷增产20%。

我国耕地面积为18.26亿亩，人均耕地面积只有1.39亩。

用这有限的耕地来保障国家粮食安全，压力十分巨大。

大力发展保护性耕作技术，通过保护土壤、提升耕地质量，实现作物稳产、高产，是保障国家粮食安全的重要途径。

（问芙）保障粮食安全的主要政策和措施（一）强化粮食安全责任。

保障粮食安全始终是治国安邦的头等大事。

地方各级人民政府和各有关部门要统一思想，提高认识，高度重视粮食安全工作。

要建立健全中央和地方粮食安全分级责任制，全面落实粮食省长负责制。

省级人民政府全面负责本地区耕地和水资源保护、粮食生产、流通、储备和市场调控工作。

主产区要进一步提高粮食生产能力，为全国提供主要商品粮源；主销区要稳定现有粮食自给率；产销平衡区要继续确保本地区粮食产需基本平衡，有条件的地方应逐步恢复和提高粮食生产能力。