浅议英格兰银行金融监管的经验

英国金融监管改革的借鉴与启示摘要：全球性金融危机的蔓延虽暴露了英国“三方监管(tripartite model of financial regulation①)”的弊端，但一国监管体系是不可能脱离自身金融市场结构基础而建立或完善的。

危机前，宏观审慎监管理念的欠缺是多国普遍的问题，英国金融监管的巨大变革，实际上是对原有监管体系的“扬弃”。

本报告梳理英国金融监管体系持续革新及举措中，得出几点启示：第一，对造成危机的固有缺陷的持续反思，是重构英国金融监管新体系的关键因素。

第二，英国的“双峰监管”模式，强化了对金融机构的行为监管，特别是对系统重要性机构而言。

第三，任何金融监管规则的改变都是基于英国金融市场特性为基础的，从未偏离。

英国金融市场的特性表现为货币市场和债券市场全球化程度高，而股票市场相对滞后。

脱离此基础来理解或照搬英国“双峰监管”的先进经验，很可能是有害的。

关键词：金融监管，英国，FPC，PRA，FCA一、危机对英国金融监管体系的冲击与反思以美国次贷危机为发端，逐渐演变成全球性的经济危机，凸显出发达经济体对本国系统性金融风险监管的不足。

再向前溯源，缺乏宏观审慎监管理念是多国金融监管存在的普遍问题，也是金融监管体制失效的重要原因。

2007年9月，北岩银行(Northern Rock，英国五大抵押借贷机构之一)受到美国次级房贷的波及，发生挤兑濒临破产，尽管北岩银行资本充足率完全符合巴塞尔Ⅱ的标准。

次贷危机使这家住房抵押贷款占总贷款90%、具高成长性的明星银行陷入困境，并引发连锁效应，使得英国陷入系统性金融危机。

危机爆发前，英国一直由金融服务局(FSA，Financial Service Authority)作为单一监管机构同英格兰银行、财政部共同承担英国金融体系保护的职责。

但危机表明，原有的监管体系并未保护英国免受系统性风险的侵害。

问题突出表现在，原有的监管框架下，没有一个能承担整体金融市场风险评估的监管机构，特别在紧急情况下，各有关部门缺少高效的协调机制，导致难以应对危机。

摘要从1694年成立英格兰银行起，在历次经济危机中，英格兰银行都充当着最后贷款人的角色，《1946年英格兰银行法》，将英格兰银行国有化，使得英格兰银行正式成为了英国的中央银行。

在此之前历次危机中，英格兰银行除了充当最后贷款人角色外，主要对其他银行通过“道德劝诫”方式或者达成“绅士之间的协议”来稳定英国金融市场。

正是因为这种银行相互间的信任，使得这种非正式的监管得以存续到英国单一法定监管体系的建立。

在此之前的《1979年银行法》和《1987年银行法》虽然都强调英格兰银行法定监管的职责，且这一职责不断地强化，但实际上还是自律与法定监管相结合，直到《1998年英格兰银行法》颁布，剥离英格兰银行的监管权，所有监管都集中于金融服务管理局（FSA），这种自律监管与法定监管相结合的监管方式才宣告结束。

从《1979年银行法》颁布到《2016年英格兰银行和金融服务法》的实施，英国金融监管体系历经多次改革，这些改革与金融创新、国际金融合作密不可分。

特别是在全球金融危机下，任何一个国家都不可能不受到影响，这些都在考验着一个国家金融监管体系是否能够抵御这些未知的风险。

如果将金融监管比作一种技艺，那在危机面前，则只能不断提高技能。

英国金融监管体系从英国开展法定监管开始，便一直在危机的治乱循环中前行，并不断进行变革。

在1979年到2016年的37年间，英国历经多次立法与金融监管体系改革。

英格兰银行监管职能也经历了从非正式监管——法定监管——监管职能的分离——监管职能的回归，英国监管体系亦从分业监管体系改为三方混业监管体系，再到现在的双峰监管体系。

从英格兰银行监管职能的分离与回归及监管体系演进的路径中可以看出，英国金融监管法制的变革一直处于开放性的动态变化之中，而这种变化的原因在于：金融安全与金融效率一直处于一个博弈之中，如果二者平衡状态不断被打破，就会使得金融市场陷入治乱循环之中，从而影响金融秩序之稳定。

加之金融自由化与全球经济一体化，使得各种金融创新及金融衍生产品层出不穷，让金融监管更为复杂，监管难度更大。

英国金融监管制度改革伦敦作为世界第二大市场，它近年来进行的金融监管改革引起了全球广泛的注意。

2000年，英国议会通过了新的金融法，2001年11月，又通过了新金融法的细则，并从12月1日起执行。

英国成为世界上第一个实行统一金融监管的国家，这场金融监管改革被西方舆论称为“金融大爆炸”，并被一些全球性的投资机构称为“革命性”的改革。

一、英国金融监管的传统框架及改革建议的提出伦敦金融市场有世界金融市场上一应俱全的金融交易产品，金融直接从业人员有60－80万人，加上各种师及审计师，伦敦从事金融业的人员达百万之众。

在伦敦开业的外国银行约有500至600家，金融交易量以万亿美元计。

在金融全球化迅速的今天，发达的金融业给英国带来了巨大的利润，使英国保持了在世界经济中的重要地位。

英国传统的金融监管体系曾是非常复杂的体系，由7、8个构成，有7、8家审批与监管机构。

保险业曾由贸工部与财政部双重监管，商业银行由英格兰银行（中央银行）监管，证券业由一个行业自律组织监管，住房基金由政府下设的住房基金委员会监管，养老基金管理由行业监管，金融衍生产品交易由贸工部监管，等等。

这些监管机构相互交错，职能复杂，在金融机构分业经营的情况下虽起到了监管机构应有的作用，但随着金融业的发展和经营方式的改变，银行开始经营证券、保险；住房基金扩大业务，变成投资银行；保险公司发展理财业，抢了银行的传统生意；这些经营业务范围的变化使传统的监管框架显得越来越不适应了。

英国金融机构经营业务的变化起源于20世纪70年代后期。

由于受到内部因素与外部因素的双重，英国金融业开始“混业经营”。

80年代，外国的金融机构开始大举进军英国金融市场，英国的金融也走出国门，向海外开拓业务，金融市场竞争日趋激烈。

在这种情况下，英国原有的金融监管体系对金融经营构成的障碍越来越突出。

外国企业认为审批程序头绪太多，影响了它们开业；英国企业认为审批与监管政出多头，影响了它们与外国企业竞争的效率。

金融监管体制改革英国的实践与评价一、英国金融监管体制的实践1.创立金融行为监管局（FCA）：英国金融监管体制的核心是2024年金融危机后于2024年成立的金融行为监管局（FCA）。

FCA的设立旨在加强金融市场的监管，提高金融行业的透明度和合规性。

FCA的职责主要包括制定金融行业的规章制度、监管金融产品和服务的销售宣传和销售行为，以及提供投资者保护和消费者教育。

2.重组金融市场监管体系：英国金融监管体制还包括重塑金融市场监管体系。

在金融危机后，英国政府将金融市场监管从金融服务权威（FSA）分离出来，并设立了两个独立的监管机构，分别是金融行为监管局（FCA）和英国公共机构监管局（PRA）。

这种分离监管体制的措施旨在解决以往金融监管体系中的利益冲突和监管缺失问题。

3.引入更加严格的监管政策：英国金融监管体制还包括引入更严格的监管政策。

例如，FCA推出了更为严格的风险管理要求，要求金融机构建立更加有效的风险管理体系，防范和控制金融风险。

此外，FCA还加强了对金融机构内控和合规性的监管力度，提高了对金融机构违规行为的处罚力度。

二、英国金融监管体制的评价1.优化监管架构：英国金融监管体制通过分离监管机构，优化监管架构，减少了监管冲突和监管缺失的问题。

新的监管机构职责清晰，协调性更强，能够更好地应对金融市场的变化和挑战。

2.提高金融稳定性：通过引入更加严格的监管政策，英国金融监管体制提高了金融机构的风险管理水平，增强了金融系统的稳定性，降低了金融风险对经济的冲击。

3.加强投资者保护：英国金融监管体制注重加强对投资者的保护。

通过规范金融产品和服务的销售行为，增强了投资者的知情权和选择权，减少了投资者遭受损失的可能性。

4.领导力和国际影响力：英国金融监管体制提高了英国金融监管机构的领导力和国际影响力。

FCA作为全球金融市场监管的典范，为其他国家和地区提供了经验和借鉴。

然而，英国金融监管体制也面临一些挑战和问题。

首先，监管机构间的协调和合作仍然存在一定难度，例如PRA和FCA之间的协作问题。

英美金融监管制度改革及之借鉴随着全球化进程的加速，金融风险不断增加，金融监管制度也面临重大挑战。

英美金融监管制度的改革历程可以为其他国家的金融监管制度改革提供有益经验和借鉴。

本文将从英美金融监管制度的基本概念、改革前后的主要特点和存在的问题以及值得借鉴的经验等方面进行分析和探讨。

一、英美金融监管制度的基本概念金融监管制度是指国家对金融市场的行为进行规范和管理的一系列制度和政策。

英美金融监管制度主要包括银行监管、证券监管和保险监管等方面。

英国的金融监管机构是金融市场行为监管局(FCA)和英国银行业监管局(BOE)，美国的金融监管机构是美国证券交易委员会(SEC)和美国联邦储备委员会(FED)等。

二、改革前后的主要特点和存在的问题1. 英美金融监管制度改革前英美金融监管制度改革前存在以下问题：(1) 监管机构分散。

英国的监管机构过于分散，监管职责模糊，导致监管效果不佳。

美国的监管机构也存在分散的问题，各个监管机构之间缺乏有效合作。

(2) 监管方式单一。

英国的监管方式主要以法律法规为主，忽略市场自律和激励机制；美国的监管方式则主要以检查为主，忽略风险管理。

(3) 监管手段不完善。

英国的监管手段主要以审查、报告、警示为主，缺乏有效的处罚手段；美国的监管手段则主要以行政处罚为主，缺乏民事诉讼等多样化手段。

2. 英美金融监管制度改革后(1) 监管机构整合。

英国的监管机构已经整合为金融行为市场监管局(FCA)和英国银行业监管局(BOE)，实现了监管职责的清晰化和适度集中。

美国也出台了《多德—弗兰克法案》，整合了各种金融监管机构。

(2) 监管方式多元化。

英国的监管方式除了以法律法规为主外，对市场自律和强化激励机制也进行了探索；美国的监管方式则更加注重风险管理和市场自律。

(3) 监管手段完善。

英国的监管手段增加了处罚手段，如罚款、吊销执照等；美国的监管手段则增加了民事诉讼等多元化手段。

3. 存在的问题(1) 监管机构的独立性有待加强。

国外地方商业银行监管经验与启示一、美国州政府银行监管经验商业银行在美国主要分为两个类型：首先是国民银行，指的是按照美国《国民银行法》在联邦政府登记的商业银行。

总体上讲，这些银行属于规模大、资本实力强的银行机构；其次是州立银行，州立银行根据各州银行业立法设立，需要在所在州政府注册登记，其规模相对较小。

州立银行资产量相对来说较小，客户主要以中小企业和社区居民为主，在地方上州立银行比当地的大银行有更多的优势。

然而，随着信息技术的飞速发展，两者间的优势和差距也渐渐淡化。

州立银行的一部分市场逐渐被大型银行及其他类型金融机构所占据。

同时，美联储等金融监管机构也改进完善了州立银行的监管内容。

美国各监管机构减少了繁复的监管措施，进一步进行程序简化，使相关监管政策和制度更能推动州立银行的发展。

比如，美联储对小型银行控股公司的政策报告条例进行了修订，把1.5亿美元标准提升至5亿美元。

联邦银行监管机构同时在思考对现有的资本调整原则进行一些修改，以便对不宜用巴塞尔新资本协议监管的银行机构进行监管，这将有益于减少监管所产生的不公平竞争行为。

此外，为体现出州立银行的特殊性，美国各社区也根据其特征在投资法案中进行了相应的修订。

经过立法改革，州立银行向监管机构进行提供的数据与报告频率降低，而美联储在监控与维持银行安全稳健的基础上，简化并规范了银行监管，节约了银行监管的成本，并大幅度提升了银行经营效率，促进了美国州立银行的健康发展。

在监管手段创新方面。

现美联储主席多次表示，“监管要跟得上创新的步伐”，在监管实际中我们也可以看到美联储也是这么做的。

在历次的金融危机中，美联储不断进行监管工具创新。

比如，创新了TAF定期拍卖便利来约束存款性金融机构、创造了货币市场投资者融资工具MMIFF和商业票据融资便利CPFF，分别来针对票据市场和货币市场金融投资者进行创新。

同时，美联储还通过集合大数据分析，运用现代化科学技术开发有效的监管工具，与金融创新同步，及时防范可能发生的金融风险。

基于英国金融监管模式的我国金融监管研究我国金融监管一直是社会关注的焦点。

为了保障金融市场的健康和稳定，我国政府多年来一直在推进金融监管和改革。

而英国金融监管模式作为一种经过时间检验的金融监管制度，具有很高的参考价值。

本文将从英国金融监管模式出发，探讨我国金融监管的现状及未来发展。

一、英国金融监管模式的特点英国金融监管模式主要分为两种：金融服务监管局（Financial Services Authority，FSA）时期和后来的金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）和银行监管局（Prudential Regulation Authority，PRA）时期。

其中，FSA时期的特点是强制监管、强制合规，注重监管行为和监管效果。

而FCA和PRA时期的特点是强化行为监管、强化市场自律，注重市场竞争和市场规范。

从英国金融监管模式的经验中，可以看出其主要特点：一是强调尽职调查和风险评估。

银行、证券等金融机构在开展业务之前，必须对客户进行全面的尽职调查和风险评估，以保障业务的安全性和可靠性，防范风险的出现。

二是鼓励市场创新和产品创新。

英国金融监管局鼓励金融机构通过创新产品和服务，拓展市场，推动经济发展。

三是强化市场自律。

英国金融监管局高度重视市场自律和规范性，鼓励金融机构树立诚信意识，维护市场公平和稳定。

二、我国金融监管现状及问题我国金融监管制度还有一定的欠缺。

一是监管法律制度还不健全。

虽然我国有《中华人民共和国金融监督管理法》等相关法律，但在监管建设上还存在一些不足。

比如，我国金融监管法律体系还没有完全形成，法律法规繁琐，体系不完善，法律层次不够清晰。

二是金融机构诚信意识较弱。

我国金融市场存在一定程度的不规范现象，银行、保险、证券等金融机构违反诚信原则问题较为突出。

三是部门分立，监管死角明显。

我国金融监管由多个部门分别管理，各自为政，难以及时有效地发现和解决问题。

四是风险防控不到位。

英国金融市场基础设施监管机制及对我国的启示编者按：为减少和化解中央对手方、证券清算体系等金融市场基础设施的运营风险，维护金融体系稳定，按照英国金融服务法规定，英格兰银行于2013年4月1日起从英国金融服务管理局接手对中央对手方1和证券清算体系的监管职责。

目前，英国金融市场基础设施监管体系已运行逾1年并日臻完善。

2013年4月，在原有对支付系统监管基础上，英格兰银行新增加了对中央对手方（CCP）和证券结算系统的监管职责。

至此，英格兰银行完整承担对英国金融市场基础设施（FMI）的监管职责，并与欧盟、国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）、国际证监会（IOSCO）等国际组织合作，实施包括金融市场基础设施原则（PFMI）在内的一系列国际监管规则。

一、英国金融市场基础设施监管框架（一）监管依据。

英格兰银行对金融市场基础设施（FMI）的监管职责主要来源于3部国内法律法规：（1）2009年银行法案中银行间支付系统的监管原则；（2）2000年金融服务与市场法案中对重要清算机构的监管责任和权力；（3）2001年非凭证式证券管理条例（Uncertificated Securities Regulations 2001）中关于证券结算系统的规定。

（二）监管对象。

英格兰银行金融市场基础设施监管的主要对象包括支付系统、证券结算系统、中央对手方三类（见表1）。

表1：英格兰银行金融市场基础设施监管的主要对象简称CCP），是指在证券交割过程中，以原始市场参与人的法定对手方身1中央对手方（central counterparty,份介入交易结算，充当原买方的卖方和原卖方的买方，并保证交易执行的实体，其核心内容是合约更替和担保交收。

在英国监管体系内，中央对手方主要包括LCH.Clearnet、ICE欧洲清算公司、CME欧洲清算所和欧洲中央对手方公司（EuroCCP）。

监管对象 支付系统 证券结算系统 中央对手方主要内容 大额支付系统CHAPS，提供实时全额清算服务）、快速支付服务FPS（提供电子零售交易服务）、BACS（提供大批量和小额支付服务）、CLS（包括英镑在内的17种货币的清算服务）非凭证式证券结算系统、EUI（提供英国国债和货币市场结算和本地证券交易）LCH.Clearnet（提供一系列外汇和OTC产品清算）、ICE欧洲清算公司（外汇交易衍生品和OTC的CDS清算）、CME欧洲清算所（利率和大宗商品衍生品的OTC交易清算，可能拓展至其他外汇交易产品）、欧洲中央对手方公司（EuroCCP，提供股票清算服务但计划近期终止服务）（三）监管框架。

【金融监管大变局】系列：英国金融监管体系大起底——干货！西方古典经济学眼中有只著名的“无形之手”——这是经济学家亚当斯密在《国富论》中提出的，它强调经济运行中有一只看不见的手在自动调节，那就是市场运行规律。

事实上，全球经济和金融发展的轨迹，常常是宏观调控的“有形之手”不断尝试勒紧“无形之手”有可能脱缰的脚步。

这一点在全球金融危机后更加明显，经历了金融自由化的飞速发展，市场对“有形之手”的需求再度增强。

而在古典经济学的发源地，英国政府对金融监管体系和架构“刮骨疗伤”，一度被认为是全球主要国家金融监管改革力度最大的。

今天我们放眼英国金融监管改革走过的曲折之路，看看英国到底可以为我们提供哪些经验——英国在金融领域长期奉行自律管理为主、监管为辅的自由主义政策，直到20世纪70年代，金融监管都通过非法定形式进行，主要依靠市场约束和行业自律。

1946年首部《英格兰银行法》规定，经财政部批准，英格兰银行可对银行的经营行为进行指导，但并未付诸实践。

20世纪50年代至60年代，英国经济向好，批发货币市场、银行间拆借市场等各类金融市场迅速发展，金融机构开始大量吸收批发性存款，资产负债表迅速扩张。

分业监管格局20世纪70-80年代1973-1975年，英国金融体系首次出现证券公司和大量中小银行的流动性危机，使英国政府意识到加强金融监管的重要性。

1979年，英国首部《银行法》颁布，正式赋予英格兰银行金融监管权。

同年，首部《存款人保护法》发布，金融监管逐步走上正轨，建立起分业监管格局（见图一）。

其中，英格兰银行负责监管银行业；贸易工业部下设的保险业董事会负责监管保险业；建筑协会委员会负责监管建筑协会；证券与投资管理局（SIB）及其下设的三家行业自律组织分别监管证券公司、投资与基金公司和养老金。

图一：英国分业监管框架注：SFA（证券与期货管理局）、IMRO（投资管理监管组织）、PIA(私人投资监管局)为证券与投资管理局下设的三家行业自律组织统一监管格局20 世纪80年代末-2008年金融危机1986年，撒切尔政府进行了波澜壮阔的私有化改革，同时也推动了大规模的金融自由化，大幅度减少金融监管，随之带来了英国的“金融大爆炸”和席卷全球的金融自由化浪潮。