城乡建设用地增减挂钩研究

浅谈城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题及解决的措施

摘要：本论文深入研究了城乡建设用地增减挂钩政策存在的问题，并提出了切实可行的解决措施。论文首先介绍了城乡建设用地增减挂钩政策的背景和目的，强调了该政策的重要性。接着，论文分析了政策实施过程中遇到的问题，包括土地供需不平衡和土地购置费用高等。为解决这些问题，论文提出了建立合理的城乡用地增减指标体系和改革土地利用制度等具体措施。

关键词：城乡建设；用地增减挂钩政策；问题；措施

引言

城乡建设用地增减挂钩政策作为城乡一体化发展的重要手段，对于实现土地资源的合理利用和优化配置具有重要意义。建设用地增减挂钩政策是指在城市扩张和农村集体经济组织增减建设用地的过程中，通过建立相应的补偿机制，保障农民的土地权益，同时引导合理利用土地资源，推动城乡一体化发展。

1城乡建设用地增减挂钩工作概述

1.1增减挂钩工作概念

增减挂钩是按照土地利用总体规划方案，提前把复垦耕地的农村建设用地与拟用为城镇建设用地的地块进行组合处理，简称为拆旧地块与建新地块，保持2类地块的面积等同状态。随后，综合采取建新拆旧、土地整理复垦等多项措施，在始终保持项目区内各类土地面积平衡情况下，满足城乡发展需要，持续优化城乡用地布局结构。如此，既可以妥善解决农村建设用地零散分布、城市发展缺乏足够建设用地的问题，同时，也可以实现土地资源集约利用目标，切实改善农牧民生产条件与深挖土地资源潜力。

1.2增减挂钩工作模式 现阶段，城乡建设用地增减挂钩工作模式主要分为政府主导型、市场导向型和自主型3类，各类工作模式的思路方法存在明显差异。第一类，政府主导型模式强调由政府部门来颁布增减挂钩政策、制定工作计划与开展各项工作，利用政府财政资金来回收经营性或非经营性用地，再根据周转指标与调研结果来制定土地整理计划。由政府部门承担全部费用与项目风险，对地方政府的治理能力、财政状况有着严格要求，具有执行效率高、可取得理想社会效益的优点。第二类，市场导向型模式强调引入社会公共资本来运作拆旧建新项目，政府部门在项目运作期间起到协调、指导、监管作用，淡化行政职能，社会公共资本通过项目来获取丰厚经济利益，政府部门获取更多的可置换建设用地指标与社会效益。第三类，自主型模式起源于公共事业民营化理论，强调政府部门负责完成政策颁布、项目组织、项目运营管理等工作，引导计划所涉及集体土地所有者参与到项目当中，自由筹集资金进行整体投资，这有利于发挥农牧民参与积极性、减小项目阻力。

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城乡建设用地增减挂钩相关研究进展　

＿赵国苹　／李萌　／Ｉ莉　／刘涛　

（１沈阳市环境保护局浑南新区分局，辽宁沈阳１　１　ｏｏＩ　５；　

２沈阳市规划和国土资源局东陵分局，辽宁沈阳１　１　ｏＩ　７９）　

摘要：开展城乡建设用地增减挂钩是城乡统筹发展的需要，是土地集约利用的需要，是社会主义新农村建设的　需求。增减挂钩模式主要有小城镇建设模式和社区建设模式两种。增减挂钩运作模式主要有政府主导型、市场主　导型和农村集体自主型三种。增减挂钩的主要阻ｈ来自：土地制度的束缚，整合资金的缺乏，农民意愿的不足，　村镇体系规划的滞后。国内城乡建设用地增减挂钩的主要经验有：将村庄体系规划纳入城镇体系规划进行统一考　

虑、总体布局，形成“中心城市一一般城市一中心镇一一般镇～中心村”的城镇村规划等级；城乡统筹为村庄整　

合的实施提供机遇，宅基地换房、承包地换保、土地作价入股等新创举，为推动增减挂钩、村庄整合提供了新思　路。　

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；研究进展　

中图分类号：Ｆ２９３．２；Ｆ３０１．３　文献标识码：Ｂ　文章编号：１６７２—６９９５（２０１２）０８～００２３—０２　

国正处在全面建设小康社会的关　ｊ　键时期，也已进入城镇化飞速发　

展的时代。随着城镇化进程的不断加　快，城镇建设规模的不断扩张，对耕　

地的占用量也在持续增长，土地供需　

矛盾日益尖锐。在这一背景下，探索　保持耕地总量动态平衡和城镇建设用　

地占用耕地的周转，促进土地可持续　

利用，已成为一项刻不容缓的课题。　

实施城乡建设用地增减挂钩，是落实　国家耕地保护政策的需要，有利于优　

化用地结构，提高土地集约化程度，　

有利于保护土地资源特别是耕地，有　

利于改善农村生态环境，是切合中国　实际国情的创新性、特色性道路。　

１城乡建设用地增减挂钩的概念　

城乡建设用地增减挂钩是指通　

以城乡建设用地增减挂钩推动城乡统筹发展——关于临南镇夏口社区的调研报告

城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护耕地与保障发展“两难”困境的一项重要管理措施。为加快我县城乡统筹发展，调整优化城乡用地布局结构，缓解建设用地供需矛盾，促进土地资源集约、高效和可持续利用，临邑县积极稳妥地开展了城乡建设用地增减挂钩试点工作。近日，县国土资源局组成专题调研组，实地考察了临南镇夏口社区，听取了相关情况介绍，并查看了实施项目，特形成以下报告。

一、我县土地利用现状

一是建设用地空间布局不合理，集约利用程度低。城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，建筑密度与容积率低，存在浪费土地现象；独立工矿用地中部分企业规模较小，分布过散，容积率低，土地产出效益不高。

二是农村居民点分布零散，缺乏统一规划。我县农村居民点用地数量大，规模大小不一，且布局分散，居住环境差，造成大量的土地闲置和浪费，现在全县人均农村居民点用地252.26平方米，和上级用地标准相比严重超标。另外大部分村庄缺乏统一规划，无法合理布局村内公共设施，建设用地结构极不合理，严重影响了农村居住环境的改善和居住条件的提高。

二、我县实施增减挂钩的基本情况

近几年来，县委、县政府按照国土资源部统筹城乡土地管理制度改革会议和省政府《关于推进农村住房建设与危房改造的意见》（鲁政发﹝2009﹞17号）精神，按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发﹝2008﹞138号）、《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施管理暂行办法（试行）》（鲁国土资发﹝2012﹞8号），积极开展农村建设用地增减挂钩工作，促进城乡统筹和社会主义新农村建设，取得了显著成效。

2009-2013年，临邑县共申报实施城乡建设用地增减挂钩项目14个（含1个土地综合整治项目），项目区拆旧总规模8524.4亩，农村安置区总面积2951.2亩，可实现节余指标5733.0亩。截至目前，全县14个项目区已全部开工建设，安置区建新面积2026.8亩，建设住宅楼369幢，住户5830户。恒源街道大孙社区、临南镇夏口社区、兴隆镇兴隆社区、林子镇项目区、德平镇龙泉片区、孟寺镇沙窝社区等6个项目区已全部竣工，并通过了省级竣工验收，理合务镇沙于社区项目区已完成阶段性复垦任务。共拆迁复耕土地1747余亩。

城乡建设用地增减挂钩工作专题调研报告

调研背景

随着我国城市化进程的不断推进，城乡建设用地的需求不断增加，同时也引起了土地资源的短缺和浪费问题。为了保护耕地和生态环境，我国推出了城乡建设用地增减挂钩工作制度，即在城市建设过程中，要求在同步或者先于城市建设规划同步开展耕地占用减少和集约利用。

为了了解近年来城乡建设用地增减挂钩工作的实施情况，我们进行了专题调研。

调研目的

本次调研旨在深入了解城乡建设用地增减挂钩工作的实施情况，包括政策制定、工作推进等方面，为进一步推进该工作提供参考。

调研方法

本次调研采用了问卷调查、实地访谈、数据分析等方法，结合现场实地考察和资料调研，对城乡建设用地增减挂钩工作进行了全面的了解和分析。

调研结果

政策制定

在政策制定方面，各地积极响应中央政策，实施城乡建设用地增减挂钩工作，成立了相关部门，制定了相关政策文件，包括耕地保护规划、城市总体规划、土地管理规定等。同时，也出台了相关的考核评价办法，促进城乡建设用地增减挂钩工作的细化、标准化和规范化。

工作推进

在工作推进方面，各地进一步加强了对城乡建设用地增减挂钩工作的组织领导和宣传推广。通过制定工作计划和年度目标，完善工作制度和评估机制，推动耕地占用减少、集约利用、保护退耕还林还草等一系列工作的开展。此外，各地还注重加强社会共治，通过引导和监督、严肃查处等措施，维护工作的公平公正和公正监管。

工作成效

经过多年的努力，城乡建设用地增减挂钩工作已经取得了显著的成果。各地均在一定程度上实现了耕地保护和生态环境治理的目标，同时推进了城市建设的高效利用。据调查数据显示，截至目前，全国共退耕还林2000多万亩，新增耕地超过500万亩，耕地质量明显提高，城市用地利用率也得到了有效提高。

调研心得

通过本次调研，我们深刻认识到城乡建设用地增减挂钩工作的重要性，同时也认识到工作实施过程中的困难和挑战。因此，我们建议各地在制定相关政策时，要充分考虑当地的实际情况和土地资源特点，实事求是，因地制宜；在工作实施时，要注重因地制宜、分类施策，加强组织领导、配套措施和数据统计等工作，使城乡建设用地增减挂钩工作取得更好的成效。