论英国废弃物管理中的注意义务规则及其对中国的启示

论英国废弃物管理中的注意义务规则及其对中国的启示作者：乔刚王婷婷来源：《中国人口·资源与环境》2013年第01期摘要英国是世界上最早、也是为数不多的将注意义务规则引入废弃物管理立法的国家。

该规则的引入，不仅为英国废弃物的安全管理及循环利用起到了指引作用，同时也深刻影响了废弃物管理制度在该国的发展趋势。

通过对英国废弃物管理中注意义务规则的历史沿革、基本内容及主要价值的考察可以发现，注意义务规则的发展因应了英国废弃物管理理念从安全管理到循环利用的转变路径，且在其主体、客体、内容以及责任机制方面具有鲜明的制度特点，注意义务规则的合理运用不仅促使英国的废弃物处置走向有序、规范化发展的道路，也为英国废弃物管理中其他制度的建构和实施奠定了良好的实施基础。

与英国的废弃物管理制度相比较，我国现行的废弃物管理制度还存在着义务分担不尽合理，责任机制不明晰等问题，而这正是制约我国废弃物管理走上可持续发展道路的关键因素。

因此，借鉴英国废弃物管理中注意义务规则的相关立法能为我国废弃物管理的理论研究和实践路径提供可资借鉴的宝贵经验，我国可从善用许可证制度、强化废弃物管理的级次申报、合理划分责任和加强废弃物的信息化管理等几个方面完善废弃物管理制度。

关键词废弃物管理；注意义务；循环利用；延伸生产者责任中图分类号 D912.6文献标识码 A文章编号 1002-2104（2013）01-0033-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.01.005伴随着经济社会的发展，人们在享受方便、快捷现代生活的同时，也为在此过程中产生的诸多负面因素而苦恼，其中就包括越来越多的城市废弃物所带来的威胁。

城市废弃物的增多不仅对城市的市容市貌造成影响，更严重的是，如果未对其进行妥善管理、回收和合理处置，它将对环境和人体健康构成巨大的威胁。

为确保废弃物得以正确管理、回收和安全处置，作为废弃物生产大国之一的英国将源自侵权责任法领域的“注意义务”原理引入环保法领域，并将注意义务规则作为废弃物管理的法定条款确定在该国1990年颁布的《环境保护法》（Environmental Protection Act of 1990，以下简称1990《环保法》）中，成为用注意义务规范废弃物处置的先行者。

英国1990《环保法》规定：凡是进口，制造，运输，保管，处理或处置“被控制”废弃物（controlled waste）的当事人具有妥善管理废弃物的注意义务。

此后，该项注意义务规则又在1991年《环境保护注意义务实施条例》（The Environmental Protection （Duty of Care） Regulations 1991，以下简称1991《实施条例》）、1996年《废弃物管理注意义务的行为守则》（The Duty of Care： A Code of Practice，以下简称1996《行为守则》）以及2009年《协商修订废弃物管理注意义务行为守则立法指引》（Consultation on the Revised Waste Duty of Care Code of Practice： Statutory Guidance，以下简称2009《立法指引》）中得以丰富和更新。

1 英国废弃物管理中注意义务规则的历史沿革虽然英国废弃物管理注意义务规则确立于1990年的《环保法》，但该规则的相关思想已在之前的相关立法中得以体现。

伴随着英国环保法价值取向的转变以及长期的废弃物处理实践，注意义务规则的内容在不同的历史阶段有所不相同。

1.1 “废弃物安全管理”理念下的注意义务规则在废弃物的管理中，英国长期坚持“末端控制”为特征的废弃物管理策略，即：在废弃物的排放和处理环节，应当注重尽量做到“无害化”，以降低废弃物对生态环境以及对人们生命健康可能造成的损害。

以该理念为指导，英国先后颁布了1974年《污染控制法》、1989年《污染控制法（修正案）》、1990年《环保法》、1991年《可控废弃物管理规定》、1994年《废弃物许可证管理规定》等多项立法。

其中，1990年《环保法》率先以法律文本的形式将注意义务的内容确定下来。

根据该法第34条的规定，确立废弃物管理的注意义务规则所要实现的基本目标在于：一是禁止任何人在未获得废弃物管理许可、违反许可条件，或有可能造成环境污染或损害身体健康的情形下实施储存、处理或回收利用“被控制的”废弃物的行为；二是防止废弃物的外溢并采取适当的途径予以隔离；三是确保一旦发生废弃物的转移，受让人只能是经法律授权的或具有法定运输资格的主体；四是废弃物转移应签发附有废弃物明细的书面清单，以确保任何接收废弃物的一方不会行使任何违反法律规定的行为。

为确保1990《环保法》中的注意义务规则能得以实施，英国出台了1991《实施条例》，规定所有负有注意义务的主体都需对废弃物的接受和交付进行记录，以符合环保署的管理要求。

此后，英国又颁布了1996《行为守则》，以法律指引的形式明确了废弃物管理过程中各义务主体应当遵循的具体规则。

需要说明的是，尽管从上述法律文本的内容看，有关注意义务规则包括的范围有所扩展，同时也开始对持有人在回收和循环利用费用中的注意义务加以规定，但就这一阶段的立法理念而言，注意义务规则的内容主要体现于对废弃物的安全管理，其对废弃物循环利用环节并未进行过多的涉及。

1.2 “废弃物循环利用”理念下的注意义务规则伴随着国内废弃物管理理念的发展以及欧盟框架下“循环型社会”理念的提出，废弃物逐步被视为一种“错置的资源”，废弃物的资源化、可持续管理日益被强调。

在此背景下，英国废弃物管理和处置的理念逐步由“末端治理”向“源头控制”转变。

1998年、1999年和2003年，英国陆续颁布了《废弃物减量法》、《污染防治法》以及《家庭生活垃圾再循环法》等法律，注意义务规则的内容在立法中不断得以调整和丰富。

英国在对待废弃物处置的态度上，已逐渐从单纯地强调“无害化”向“减量化、再利用”的方向转变。

2005年，英国和威尔士在《家庭废弃物管理的注意义务规定》中，首次在家庭废弃物处理领域确认了“废弃物循环利用”理念。

它规定，家庭应采取一切合理的措施以确保基于家庭财产所产生的废弃物得到合理回收和循环利用，家庭废弃物应授予经法律许可的人来处理，如果因随意倾倒垃圾而被追溯至最初的产生者，家庭将被处以5000英镑的罚款[1]。

随着欧洲一体化的推进，欧洲议会于2007年2月13日通过了一项废弃物减量框架指令法案，明确规定了欧盟各成员国实现垃圾减量和资源回收的目标，即在2012年之前，垃圾产生量要实现零增长，从2020年后开始减少产生量。

该法案同时要求，欧盟27个成员国需在这项指令法案生效后的一年半内，制订相应的本国法令来执行这个框架指令，以促进与实现欧盟各成员国的垃圾减量化[2]。

受此影响，作为欧盟成员国的英国出台了2009《立法指引》，对废弃物管理中的注意义务规则进行了扩大解释和补充。

2011年始，英国又在《英国和威尔士2011废弃物管理规定》（The Waste （England and Wales） Regulations 2011）以及《威尔士和苏格兰关于2011废弃物零排放管理的咨询意见》（Regulations to Deliver Zero Waste： A Consultation on the Proposed Zero Waste （Scotland） Regulations 2011）中规定了废弃物持有人在废弃物减量化、循环利用中的注意义务，明确为了实现废弃物零排放、资源化利用的目标，即在废弃物处理前，应优先保障可回收利用废弃物的源头分离，尽采取一切可行的措施保障废弃物的循环利用。

至此，英国改变了废弃物管理的传统模式，废弃物管理的注意义务开始沿着以综合治理、循环利用为主导的线路发展和延伸，废弃物管理和综合治理的水平逐渐提高。

2 英国废弃物管理中注意义务规则的基本框架在民法领域，废弃物引起的损害多适用特殊侵权责任中的严格责任原则对受害人予以救济。

然而，仅环境侵权责任无法对行为人因废弃物未尽到适当的处置或管理义务所造成的废弃物危机、外部性等环境损害问题予以处理。

为此，英国将注意义务规则引入环保法领域以弥补环境侵权责任仅对受害人赔偿的不足。

该规则要求，在废弃物管理的整个过程中，无论是废弃物的最初生产者或是后续维持者或保有者，都应当尽到“善良家父”的注意义务，采取一切妥善的措施对废弃物进行处置和管理，以避免和防治自己控制范围内的废弃物对环境造成损害；若有违反，则将受到行政或刑事处罚。

具体言之，废弃物处置中的注意义务规则主要包括以下几个方面的内涵。

2.1 注意义务的基本意涵关于注意义务的涵义，《牛津法律大辞典》将其解释为：“一种为了避免造成损害而加以合理注意的法定责任。

”[3]在普通法法系中，注意义务通常被作为一种认定过失的判断标准而存在，而在英国，注意义务则最早被表述为一种“理性人的标准”于1837年的VaughanV.Menlove中得以确立。

[4]1932年，英国在DonoghueV.Stevenson案之后正式形成了过失的概念并确立了“注意义务”原则，该案中，法官Lord Atkin明确指出：“过失是一种被告违反其对原告所应给予的注意的义务。

”[5]而作为认定“过失侵权”的一项基本规则，注意义务的核心要义是指：“行为人具有谨慎地作为或不作为而不使自己的行为给他人造成损害的义务。

”[6]根据英国传统侵权法中对注意义务的一般界定以及1990年《环保法》第34条及相关条例的规定，可以将英国废弃物处理中的注意义务界定为：任何与处理“被控制的”废弃物有关的当事人所具有的，必须谨慎地作为或不作为以确保废弃物能够得到安全地管理、合理地回收和循环利用而不对给环境造成污染或损害他人人体健康的法定义务。

2.2 注意义务的主体范畴根据英国1990年《环保法》第34条以及英国1994年《废物管理许可条例》的相关规定（The Waste Management Licensing Regulations 1994），注意义务涉及废弃物产生至最终处置各个环节，而相应的适用主体既包括废弃物收集、贮存、回收、运输、处置各环节的实施者，也包括废弃物经营管理的经纪人。

具体而言，注意义务的适用主体包括：①废弃物生产者，包括产生废弃物、进口废弃物以及运输废弃物的当事人；②废弃物管理者，包括保管废弃物、回收利用或处置废弃物的当事人；③废弃物管理经纪人，是指代理其他当事人进行废弃物处理和回收利用的主体，废弃物处理经纪人本身并不参与废弃物管理或并不实质占有废弃物但却能够全面控制废弃物的处理活动。

此外，在雇佣关系中，雇主还应为雇员提供适当的设备、训练和监督以确保他们履行废弃物处理的注意义务，并对雇员的行为和疏忽负责。