瑞士的立法体制

以瑞士联邦宪法、联邦制和直接民主为基础建构的瑞士立法体制，既有一般联邦制国家立法体制的内容，又有某些独具瑞士特色的特点。这些“内容”和“特点”的组合，使瑞士立法体制的参考和研究价值大增。一、瑞士的议会及其法律体系（一）议会体制瑞士联邦议会实行两院制体制，上院为联邦院，由各州不分大小平等选出的2名成员组成半州选1名代表），共计46名参议员；下院为国民院，按人口比例选出组成人员，共计200名众议员，平均每名众议员代表 3.4万人口。在下院议席分配上，最大的州是苏黎世，拥有35个席位，最小的州尽管只有3万多人，仍然拥有1个席位。议会每4年改选一次，两院同时进行，最近一次改选是1995年。两院议员均为兼职。联邦议会两院设有同样的12个委员会，它们的主要职权包括：财政委员会，审议预算案；管理委员会，管理联邦议会内部事务；外交委员会，负责中立、外交、国际关系、国际组织、发展援助、人道援助、人权、对外经济政策、欧洲一体化、世界银行、国际货币基金组织等事务；科学教育文化委员会，负责科学、教育、研究、语言、文化、博物馆、基金会、图书馆、电影、运动、家庭、青年问题、妇女问题等事务；社会保障和健康委员会，负责社会保险、养老保险、医药、毒品、有毒材料、食品、疾病和事故预防、劳动保护、住房问题等事务；环境规划和能源委员会，负责安全政策委员会，国防、民防、和平与安全政策、民役、战争物资出口等事务；交通和通讯委员会，负责运输和交通、邮政和电信、媒体等事务；经济和税收委员会，负责国民经济、劳动、社会保障、银行、货币、贷款、竞争和垄断、关税、物价、消费、工业和手工业、商业和服务业、私人保险、出口风险担保、地区发展、税费、农业等事务；国家政策委员会，负责联邦机构、联邦同州的关系、州宪法的保证、政治权利、公民权利、外籍人、避难、教会同国家的关系等事务；法律问题委员会，负责民法、知识产权、不正当竞争、数据保护、土地法、刑法、法院事务、破产法、国际私法、豁免、大赦等事务；公共建筑委员会，负责联邦建筑物、建筑技术等事务。[01] 瑞士联邦议会两院还有3个共同委员会，它们是：管理委员会：负责监督议会服务的财政开支和其他管理；赦免委员会：负责审查提交议会的赦免请求；起草委员会：在法律被议会作较大修改时，负责重新起草法律。此外，还可以根据需要设立若干临时委员会。瑞士联邦议会每年有四次会期，通常是每年的三、六、九、十二月举行。每次会期为三个星期，一年总计：联邦院约160小时，国民院约340小时[02]. 瑞士联邦议会的主要立法权限是：制定法律、修改宪法、起草年度预算、对联邦的行政与司法权进行监督、确认各州的边界和宪法、批准国际条约、规定公务员的工资制度、决定大赦和赦免等。联邦议会还拥有下列权力：决定保证瑞士对外安全，维持瑞士独立与中立的措施；宣战及媾和；保障各州宪法与领土及为此而进行干预；维持瑞士国内安宁与秩序；宣布大赦与特赦；保障联邦宪法与各州宪法的执行；调动联邦军队；对联邦委员会就行政纠纷的裁决提出异议；处理联邦各机关之间有关职权的争议。各州有其议会，行使联邦宪法和州宪法规定的立法权限。绝大多数州实行两院制，议员人数因州而异。大州的议员可达200人，小州或者半州则只有40多人。各州议员均为兼职，任期1——5年不等，但多数州为4年。（二）法律体系瑞士的法律体系有两大特点。就法系而言，瑞士总体上可归类为大陆法系，但由于瑞士特殊的地理位置、历史条件和人文环境，其法律体系中又兼容了普通法系的因素，表现为联邦最高法院对案件的判决具有判例法的性质，下级法院在审理同类案件时可作为判案的依据。成文法与判例法兼收并用，是瑞士法律体系的一个突出特点。瑞士的法律部门大致是按大陆法系的方法划分的，分为：宪法、行政法、刑法、民商法、劳动法、社会保障法、经济法、诉讼法等。与其他联邦制国家相似的是，瑞士各州拥有制定州宪法的权力和依据联邦以及州宪法制定州法律的立法权。根据联邦宪法对联邦与州的立法权限的划分，全国的刑法、民商法等实体法由联邦议会制定，而刑事诉讼法、民事诉讼法之类的程序法却由各州自行制定。因此，各州有各州的诉讼法，诉讼程序很不统一。由此导致法学院教授的诉讼法课程的多样化；学生毕业后通常也只能在相应的州里担任法官、检察官、律师等

职；州际法律冲突明显存在；公民诉讼多有不便。在瑞士全国范围内，实体法的统一和程序法的不统一是其法律体系的另一个突出特点。二、立法权限的划分（一）联邦与州的立法权限划分1848年制定、经过近200次修改的瑞士联邦宪法，对联邦与各州的立法权限的许多方面做了比较明确的划分，甚至有的学者认为，这部宪法实质上是一份分权的契约。瑞士宪法对于立法权限的划分，体现了既非联邦的中央集权化也非各州的地方分权化的思想，是一种“适度地分权”。瑞士联邦与州的立法权限划分的内容即联邦和州各拥有哪些权限，是一种历史发展过程中州与联邦以及各民族、各种语言文化、各种宗教等因素相互妥协的结果，是历史使然。瑞士宪法对联邦与州的立法分权是按以下方式进行的：其一，规定联邦行使立法权的事项。包括对外关系，国防，关税法、金融与流通制度，邮政、通讯和大众传媒，铁路、航空和核能，民事和刑事的实体法，社会保障和社会保险。其二，由联邦制定法律并由州负责实施的事项。包括农业，民法，刑法，社会保障与社会保险，环境保护。其三，由联邦和州共同行使立法权限的事项。包括水利事业，道路，贸易，工业和劳动立法，公立学校和教育，税收。其四，由州行使立法权的事项。包括警察和教会。此外，隶属于州的各社区也享有一定的立法权限。包括：地方道路的修建和管理在农村的社区对地方公共交通系统行使全部权力），煤气、电和水的供给以及搬迁服务，地方规划，选任教师和修建学校，征收社区税和制定社区预算，公共福利等。[03] 在瑞士的联邦制中，联邦、州和社区的权限应当有严格的规定，当联邦的权限过大时，地方的权限就不能适应经济发展和财政管理的需要，享有的立法权限就不能恰当地行使，公民的权利会受到侵害。但是，哪些权力属于联邦，哪些权力属于地方，并没有一个明确和完整的标准可遵循。要公正地分配立法权限，联邦、州和社区被赋予的权力，应能够得到真正的行使，能够适应财政的需要。（二）联邦议会和政府在立法事项上的权限划分瑞士属于实行“三权分立”制度的国家，议会代表人民通过民主程序行使立法权，政府由7人组成的联邦委员会集体行使执行法律的行政权。在政治体制设计的时候，政府是没有立法权的。但19世纪末以来，随着政府对经济干预的加强以及依法行政的需要，政府获得了授权也称委任或者行政立法）立法的权力。到本世纪以来，这种权力呈现出膨胀趋势。目前，联邦委员会的主要职权包括：1、依照联邦法律和命令管理联邦行政事务；2、保证执行联邦宪法、法律、命令和各种条例；

3、保障各州的宪法；向联邦议会提交法律和命令草案；

4、对联邦议会和各州提出的议案主要是法案）发表意见；

5、审查并批准各州间或者各州与外国缔结的协定；

6、监督并保证国家的安全；

7、维护国内的和平与秩序；

8、联邦的军事事务；

9、审查各州要求它批准的法律和命令，监督各州受其监督的行政部门；10、管理联邦的财政，草拟预算并提出决算；11、监督联邦行政官员和其他公务员的职务活动。据有关材料介绍，政府主要是以两种方式来行使立法职权的。一是通过向联邦议会提出法案参与议会立法。在议会每年接受的法案中，政府的提案达70——80%.二是联邦委员会自行制定行政法规、发布行政命令、规章等。由于政府的委任立法具有专业化和针对性强、效率高、应变能力灵活、便于操作实施等特点，特别是在直接民主的体制下，议会制定一部法律往往是旷日持久，有的需耗时达20年以上，因此委任立法倍受青睐。这就造成了有的学者所说的政府权力过大的局面。与此同时，依照宪法，联邦议会有权对联邦委员会实行监督。监督形式主要包括：联邦委员会定期向每届议会作施政纲领的报告；联邦委员会每年年终向议会作行政管理报告；3、议会向联邦委员会提出要求。所谓要求（POSTULATE），是议员、政治团体或者议会委员会可以提出动议，要求联邦委员会说明提出的法案、做出的决定或者采取的特别措施是否适当。如果国民院或者联邦院赞同这一要求，则联邦委员会必须提交其审查上述“法案、决定和特别措施”的结果的报告；4、议会向联邦委员会提出质询。在质询（QUESTION）方面，任何议员有权以口头或者书面形式向联邦委员会提出质询。提出质询的时间为每次会期的第二和第三个星期，质询内容涉及重大事项、政治性质的事务