《企业国有资产法》的实施绩效分析——以国有资产出资人制度为中心

第ｌ６卷第５期　２０１４年ｌ０月　遵义师范学院学报　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｚｕｎｙｉ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　Ｖｏ１．１６，Ｎｏ．５　

Ｏｃｔ．２０ｌ４　

《企业国有资产法》的实施绩效分析　——以国有资产出资人制度为中心　宋词　（华中师范大学法学院，湖北武汉４３００７９）　摘要：为了防止企业国有资产的流失，国家于２００９年颁布了　企业国有资产法》。从此，有关国有资产的问题有了新的法律依　据，但是国有资产暴露的许多问题并没有完全解决。文章从国有资产出资人制度的角度，对　企业国有资产法》实施后的效果进　行分析，总结该法在实施中存在的立法问题，并提出新的改进建议，以完善我国国有资产的法律体系和国有资产出资人制度。　关键词：企业国有资产法；出资人制度；绩效分析；国有资产　中图分类号：Ｄ９２２．２９１　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９．３５８３（２０１４）．００２８．０５　

Ａｎ　Ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ｏｆ¨Ｌａｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｒｅｐｕｂ－　ｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ　Ａｓｓｅｔｓ　ｏｆ　Ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ¨　

一一Ｔａｌ【ｉｎｇ　Ｉｎｖｅｓｔｏｒ　Ｓｙｓｔｅｍ　ａｓ　ｔｈｅ　Ｃｅｎｔｅｒ　ＳＯＮＧ　Ｃｉ　（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｌａｗ，Ｃｅｎｔｒａｌ　Ｃｈｉｎａ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｗｕｈａｎ　４３００７９，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ａｖｏｉｄ　ｔｈｅ　ｌｏｓｓ　ｏｆｓｍｔｅ　ａｓｓｅｔｓ，ＰＣＲ　ｐｒｏｍｕｌｇａｔｅｄ‘‘Ｌａｗ　ｏｆｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆＣｈｉｎａ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｓｔａｔｅ－ｏｗｎｅｄ　Ａｓｓｅｔｓ　ｏｆＥｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ”ｉｎ　２００９．Ｔｈｅｒｅａｆｔｅｒ，ｎｅｗ　ｌｅｇａｌ　ｅｘｈｉｂｉｔ　ｃａｎ　ｂｅ　ｕｓｅｄ　ｔｏ　ｔａｃｋｌｅ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ａｒｉｓｉｎｇ　ｏｕｔ　ｏｆｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ　ａｓｓｅｔｓ，ｂｕｔ　ｉｔ　ｃａｎ　ｎｏｔ　ｓｏｌｖｅ　ａｌｌ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｔｈｏｒｏｕｇｈｌｙ．Ｔｈｅ　ａｕｔｈｏｒ　ｏｆｔｈｉｓ　ｐａｐｅｒ　ｍａｋｅｓ　ａｎ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｆｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ｏｆｔｈｉｓ　ｌａｗ，ｓｕｍｍａｒｉｚｅｓ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄｓ　ｓｏｍｅ　ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ　ｆｏｒ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｉｔ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｈｏｐｅ　ｏｆ　ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ　ｔｈｅ　ｌａｗ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｓｔａｔｅ　ａｓｓｅｔｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｉｎｖｅｓｔｏｒ　ｓｙｓｔｅｍ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｌａｗ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｒｅｐｕｂｌｉｃ　ｏｆ　Ｃｈｉｎａ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｓｔａｔｅ—ｏｗｎｅｄ　Ａｓｓｅｔｓ　ｏｆ　Ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅｓ；ｉｎｖｅｓｔｏｒ　ｓｙｓｔｅｍ；ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ　ａｎａｌｙｓｉｓ；　

ｓｔａｔｅ．ｏｗｎｅｄ　ａｓｓｅｔｓ　

一、

国有资产出资人制度的建立　

建国初期，基于我国国情的考虑，国家选择计划　经济，国有资产及其管理制度逐步形成，对于国家经　济复苏有着非常重要的意义。但随着经济的发展，　这种体制不断显现出弊病：国有资产产权不清，企业　主管部门多，对国有资产都有一定程度的管理，但是　出了问题又找不到明确的负责人；按行政划分的国　有资产管理方法，往往导致分配失衡，各国有企业按　照有利于自己的发展去建设，容易造成国有资产的　冲突与重复。在这样的情况下，企业的管理效率降　低，国有资产损失严重，国有经济与资产管理难以协　调发展。　国有资产的所有人是国家。长期以来，我国一　直是由政府官员任企业的管理者。１９８４年ｌ０月，国　家实行经济体制改革，推行“两权分离”（国家的所　有权与企业的经营权分离），转换国有资产的经营机　

收稿日期：２０１４．０６．０３　基金项目：教育部人文社科重点研究基地项目Ｄ０２一本科科研项目（文）（Ｂ００７７８）　作者简介：宋词，男（苗族），贵州遵义人，华中师范大学法学院２０１　１级学生。　指导老师：常健教授。　

・２８・　宋词・《企业国有资产法》的实施绩效分析　制。２００３年，《企业国有资产监督管理暂行条例》出　台，明确规定了国有资产的管理办法。现今，我国的　国有资产归国家所有，但地方也可作为企业的出资　人，这样减轻了中央的负担，也调动了地方的积极　性。政府只是国有资产出资人，不负责国有资产的　运营与管理，将国有资产投放到市场经济的浪潮中，　让其自由发展壮大，对所有企业一视同仁。同时，国　家采取分级实施产权，使国有资产管理的责任、义务　和权利，分级管理变为国家所有。所有权并没有改　变，但是国有资产经营的模式以及意义却有很大的　不同，这样使得中央和地方都可以成为国有资产的　受益者。我国国有资产规模在世界上已属罕见，涉　及各行各业，国家将国有资产进行分类管理，对于特　殊行业有特殊的要求，构建不同的管理方案与评价　指标。　国有资产管理委员会的成立说明我国国有资产　管理已经不再是虚框架，国家成为国有资产的大股　东，但让人担心的是国资委不甘心只作为国有企业　出资人的身份，会以主管部门自居【　。从某种程度上　说，国家是否能成为合格的国有企业出资人，决定了　我国国有企业管理制度改革成功与否的关键，这方　面还需要建立起一种可靠的监察机制。　二、《企业国有资产法》的主要作用　１．确立了国有资产的基本分类　针对我国丰富的国有资产，《企业国有资产法》　确立了广泛的立法范围，该法将国有资产分为经营　性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资　产。这三类包含了我国绝大部分的国有资产，而且　之间有很明显的不同，易于区分，和过去相比，有很　大的改进。　２．建立了国有企业出资人制度　我国的国有资产一直由政府管理，却没有一个　合格的“出资人”。当出现问题的时候，政府并不对　国有资产负有法律责任，这就造成了我国国有资产　责任人的缺失，长期下去，导致了国有资产严重流　失。《企业国有资产法》中明确提出国资委或者经批　准的政府部门可以代替国家充当出资人的角色，这　使得国有资产得以保障。　３．确立了产权市场的法律地位　《企业国有资产法》规定，国有资产的转让必须　在公开情况下进行，甚至调整的范围扩大到了金融　企业。国有金融资产这一概念的提出，扩大了我国　产权市场的空间。现今社会竞争激烈，许多投机取　巧者总是不择手段破坏市场经济原则与固有秩序，　以达到自己的目的。为了避免这种情况发生，面对　不一样的竞争背景和不同的竞争行业，《企业国有　资产法》规定“公开竞价的交易方式”，给了当事人　更多选择的空　。另外，财政部下达了《金融企业　国有资产转让管理办法》，与《企业国有资产法》相　呼应，体现了我国法律、法规相互联系、紧密结合的　时代精神。《企业国有资产法》第五十四条规定：“国　有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正　的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以　外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所　公开进行。”这是我国首次用立法的方式规定国有　资产如何转让，并规定国有资产在产权交易市场中　的法律地位ｂ】。　４．国有资产预算制度有了保障和依据　我国的《预算法》曾经有近似的提法，但是没指　明法律的界限。《企业国有资产法》规定要对国有资　产实施预算管理，国有资产盈利后要上交。国有资　本经营预算的主要部分应该如何划分，哪些红利应　该被设置到国有资本预算当中等问题有了法律依　据。这为下一步做好国有资本经营预算打下了基　础。国有资产的预算问题，实际上是如何做好国有　企业，以及怎样做好国有企业的问题。《企业国有资　产法》对这一方面作了规定，并在法律上实现这一制　度。　《企业国有资产法》以《公司法》为基础，对国有　资产出资人有了明确界定。《企业国有资产法》建立　的国有企业出资人制度其实是想使用相似于公司的　理论来管理国有资产，用成熟的公司管理模式来替　代国有资产的运营。通过《企业国有资产法》，用权　责明确、层级分明、政企分开的公司制度才能管理好　经营性国有资产。　三、《企业国有资产法》中国有资产出资人制度　规定的缺陷　《企业国有资产法》在出台后的几年里，也有许　多不尽人意的地方。由于立法本身的不足，有些漏　洞在实际操作中被利用，对法律的实施造成了很大　的障碍，成为国有资产出资人制度出现“脱节”的原　因。　１．《企业国有资产法》的立法范围偏窄　《企业国有资产法》以“粗犷”的形式立法，有其　

・２９・　第ｌ６卷第５期　遵义师范学院学报　２０１４年１０月　覆盖范围广的特点，也提出了很多关于国有资产的　新条例，使人耳目一新，但是泛泛式规定只能解决国　有资产原则上的问题，对于处理国家、国有资产、出　资人以及国有资产出资人制度之间的关系和矛盾，　还是鞭长莫及。　从《企业国有资产法》的分析来看，其调整对象　——企业国有资产所涵盖的国有资产范围仅仅指经　营性国有资产，并不包括非经营性国有资产和资源　性国有资产，使得对非经营性国有资产和资源性国　有资产的监管仍缺乏直接的法律依据，将导致这部　分国有资产监管出现漏洞。最为严重的影响是资源　性国有资产的流失问题。如土地、矿产、海洋、河流、　滩涂、林地等，特别是林地，资产总量巨大无比，其他　如矿产、土地等自然资源则是潜在的国有资产，其并　没有以价值形式直接表现在国有资产总量中，但这　部分资产才是最直接、最紧要、最根本地关系着我国　国有资产的可持续发展目标。　立法范围的缺陷直接影响到我国国有资产真正　的所有者——人民，国家代替人民管理国有资产，国　家又将代理权委托下放到地方政府，并以任命制的　形式管理国有出资企业。层层的委托环节提高了国　有出资企业的运营成本，而大多数实际情况是，委托　人与受理人将权力集于一身。当前，我国国有资产　管理制度采取“国家所有、分级管理、授权经营、分工　监督”的原则。其不足主要表现在国有资产出资人　既“过位”，又“失位”。政府是国有资产出资人和社　会公共管理者，经常越过国有出资人职能对企业过　多干涉，使自己的出资人职能“过位”。“失位”指的　是政府机关使用国有资产拥有者的权力，但是没有　一个部门真正可以为国有出资企业负责，使我国的　国有产权主体形同虚设，人格化管理的国有产权主　体不足。再有，企业经营者通常是由政府选派，以行　政的方式来经营国有出资企业是我国国有资产企业　任选机制的弊病Ｈ　。“政企分开，政资分开”是我国国　有资产改革的重点，也是管理国有资产流失的关键　环节，用行政化的手段经营国有资产充分表明我国　国有资产体制还不成熟。　２．《企业国有资产法》中某些立法过于原则化　《企业国有资产法》一些法律法规自相矛盾，这　不仅不利于企业国有资产出资人制度的完善，而且　还会影响到实施的效果，严重的情况还会使法律的　导向出现偏离。例如，该法的第６条与第１１条２款　・３０・　就有不一致的地方。这些法律不足使部分条款变得　软弱无力，成了摆设，违背了制定法律的初衷。　符合实际的法律程序是制衡权力的基础，也是　实现权利的依据。《企业国有资产法》在实施的过程　中没有完整的配套程序帮助法律辅助实施。《企业　国有资产法》仅仅是与《物权法》、《公司法》在政策上　联系，对于相关的法律制度却不能紧密衔接，进而影　响到国有出资人制度建立的效果，《企业国有资产　法》的施法效果也难以保证。　从《企业国有资产法》近４年颁布的效果来看，　监督机制的问题不断显现出来。现今我国监督体制　在监督主体之间的职能归属不是很明确，缺乏有效　的权力制衡机制，在监督的程序上与措施上都做得　不够完善　。　根据我国现行法律规定，国有资产是全体中国　人民的财产，但现实生活中我们不能保证每一位公　民人人都对国有资产享有权利的行使，导致出现了　“全民拥有，但人人不享有”，“只能看，不能用”的怪　现象。在人民的心中，国有资产的流失并不具有像　个人私有财产流失那样的切肤之痛，这也降低了人　们对国有资产监督的热情，社会监督的效果也因此　大打折扣。最后，想要靠政府监督和人民监督只能　流于形式。所以，现行法律监督体系在监督中的不　力也是企业国有资产出资人制度难以保证的原凶之　—ｏ