民政救助

三 我国民政救助制度的不足
改革以后 我国的经济体制发生了重大变化 在经历了计划经济 有计划的 商品经济 计划经济与市场调节相结合的发展阶段后 确立了社会主义市场经济 的发展方向 完成了改革目标的选择过程 但是 在经济体制的转轨过程中 我 国在计划经济体制下形成的民政救助制度已经解体 新的救助体系尚未完善 在 新旧体系的转化和交接过程中 出现了很多问题 给民政救助制度的开展形成了 很多障碍
二 调整时期
这一阶段是从 1957 年到 1966 年 这期间由于经济建设指导思想的失误和严 重的自然灾害 人民生活困苦 城乡的民政救助也相应的有所变化 国家对城镇 精简退职职工的救助包括一次性退职补助金 报销医药费 定期或临时的救助 安排参加生产自救等 在农村 由于 共产风 带来的错误认识 几乎取消了民 政救助工作 直到 1963 年内务部颁布 认真贯彻执行农村人民公社条例 进一步 做好农村社会救济工作 强调保证贫民的基本生活 民政救助工作才有所恢复
五 1993 年至今
20 世纪 90 年代 市场经济建立 经济体制改革继续深入 在经济结构调整过
83 特定人员包括 原国民党起义 投诚人员 宽大释放的原国民党党政军特人员 生活困难的摘掉右派帽子 人员 受迫害和错划成分人员 台胞 台属 生活困难的散居归国华侨 老侨 侨生 下乡知识青年因工 致残人员 生活无着 丧失劳动能力的大学毕业生 麻风病人 生活困难的刑事零星的救助规范 大多是未经立法机关通过的 行政性规章 不具有普遍性和经常性 缺乏权威性 强制性和稳定性 1915 年政 府颁布了 游民习艺所章程 初步尝试用法律手段来规范某些济贫行为 北伐战 争胜利后 进入国民政府时期 在这期间 1930 年政府在全国推行救灾准备金制 度 1943 年 社会救济法 公布实施 这是中国历史上第一部救济大法80 其后 政府又颁布了一系列的法规 构成了当时一整套与济贫相关的救助体系 在救助 方法上有急赈 工赈 商赈和农赈等 但是在实践中并没有的得到良好的贯彻实 施81
国家选择灾情最严重的地区 整治堤防 修筑道路 它以结算民工工钱形式发 放贩款 救济灾民 也是典型的古代社会救济形式 垦荒安置 开垦荒地 招抚 安置流民 平调 灾民迁移到丰收的地方或是把谷物运到灾区 除害复业 这 是一种积极主动的救灾措施 消除病虫灾害 减免税收 生产借贷等
古代社会救济措施 除了对灾荒救助外 在贫困救助方面 特别是对鳏寡孤 独残疾者也都有不同形式不同程度的救助 古称 保息 即保民济民 休养生息 79 主要有施粥 居养 贩贷等措施 与赈济构成了古代救济制度体系 对古代社 会保障及后世均产生过较大影响
85 数字来源于国家民政部颁布的历年民政事业发展统计报告 30
第四部分 我国民政救助的历史与现状
底 全国共有 2240.9 万 1028 万户 城市居民享受了城市最低生活保障 中央财
政用于城市低保的补助资金 136 亿元 比上年增加 24 亿元 各地不同程度提高了
城市低保补助水平
表 1 最低生活保障制度开展以来情况
二 新中国建国后的民政救助状况
1949 年建国后 为了医治战争创伤 尽快恢复 发展生产 党和政府很重视 民政救助工作 近 60 年的发展过程中 可以分为以下几个阶段
一 创建时期
这一阶段是从 1949 年到 1956 年 建国初始 政府就面临着两个挑战 一是 洪水灾害 一是农村和城镇中饥民难民 孤老残幼 党和政府提出 生产自救 的方针 1949 年 12 月 政务院发出了 关于生产救灾的指示 内务部发出 关 于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示 1950 年成立了中国人民 救济总会 据不完全统计 在解放后一年多时间里 武汉 广州 长沙 西安 天津等 14 个城市紧急救济了 100 多万人 1952 年 全国 152 个城市常年得到定期 救济的人口达 120 多万 得到冬令救济的约达 150 多万 有的城市享受社会救济 的人口竟达 20 40 82 这些举措迅速稳定了社会 恢复了秩序 社会生活走上了 正常轨道 50 年代中期在农村合作化后 五保 供给制度使农民的生 老 病
中华人民共和国公民在年老疾病或者丧失劳动能力的情况下 有从国家和社会 获得物质帮助的权利 国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险 社会救 助和医疗卫生事业 这一阶段 在城镇中调整了救济的标准 增加了救济投入 由中央财政专款解决了 60 年代初精简退职职工生活困难的救济工作 恢复开展了 对特定人员83的救济补助工作 84在农村实行家庭联产承包责任制 在这种制度的 基础上 扶持农村贫困户制度应运而生 这是一种积极的民政救助模式 同时 对老弱病残和不具备扶持条件的贫困户 由民政部门实行定期定量救济 这一时 期的民政救助制度得到了一定程度的发展完善
1 在救灾救助方面 我国目前已经建立救灾应急资金和物资拨付制度 逐步完善各级救灾物资储 备系统 颁布了 春荒 冬令灾民生活救助工作规程 灾害应急救助工作规程 和 灾区民房恢复重建管理工作规程 全面规范各级救灾工作 在全国设立 10 个中央救灾物资储备库 国家自然灾害救助应急预案 已经国务院批准 全国救 灾应急预案体系和紧急救援响应机制基本形成 中央和地方各级政府每年都投入 大笔的救灾资金 2003 年共计 52.9 亿元 2004 年共计 51.1 亿元 2005 年 62.6 亿 元 以 2006 年为例 这一年是 1998 年以来灾情最严重的一年 民政部共启动灾 害救助应急响应 40 次 向灾区派出工作组 60 个 妥善安排受灾群众的生活和灾 后重建工作 各级共投入救灾资金 59.3 亿元 救济灾民 1.2 亿人次 恢复重建民 房 167.9 万间85 2 低收入人口最低生活保障方面 农村五保 1994 年出台 农村五保供养工作条例 实行 五保 供养制 该 条例于 2006 年修订 1997 年在部分农村地区建立的最低生活保障模式取得重大 一定进展 目前已有 25 个省(自治区 直辖市) 2133 个县(市 区)初步建立了农 村最低生活保障制度 到 2006 年底 1509 万农民享受了农村最低生活保障 729.2 万 307.7 万户 农村人口享受了农村特困户救济 484.5 万 455.1 万户 农村五 保老人享受到了农村五保救济 以上三种救助合计 共有 2722.8 人得到了定期救 助 此外 还有 642.9 万人次得到了农村临时救济 实现了农村"五保"从农民集体 互助共济向财政供养为主的转变 1993 年 6 月 1 日 上海市率先建立了城市居民最低生活保障线制度 1999 年 国务院颁布了 城市居民最低生活保障条例 我国城镇的最低生活保障制度正式 确立 该制度正在逐步发展完善 保障户型结构向小户型转变 使城市居民中的 孤寡老人 三无 对象进一步得到了保障 保障人数在稳步增长 中央和地方各级财政支出逐年在增加 2003 年 151 亿元 2004 年 172.7 亿元 2005 年 191.9 亿元 2006 年是 222.1 亿元 城市居民最低生活保障平均标准也在 逐年提高 2004 年是 152 元 2005 年是 156 元 2006 年达到 169 元 到 2006 年
80 唐钧 中国社会救助制度的变迁与评估 /Article/Policy/Reading/200505/178_2.html, 2007 年 3 月 5 日上网查阅
81 社会救济法施行细则 1944 年 各省市县市地方救济事业基金管理办法 1942 年 社会部奖助社 会福利事业暂行办法 1944 年 救济院规程 1944 年 管理私立救济设施规则 1945 年 赈灾 查放办法 1947 年
二 中国近现代民政救助状况
1840 年鸦片战争以后 中国沦为半封建半殖民地社会 在北洋政府统治时期
78 许广彬著 中国社会保障法制史论 中国优秀硕士博士论文网 2000 年登录 第 45 页 79 曹明睿著 社会救助法律制度研究 厦门大学出版社 2005 年版 第 59 页
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中国政法大学硕士学位论文
年份
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
保障人数 万 265.9 402.6 1170.7 2064.7 2246.8 2205 2234.2 2240.9
年增长率 % 44.4 51.4 190.8 76.4 8.8 -1.9 1.3 0.3
3 对其他人员的救助方面 2003 年国务院颁布 城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 对城市生 活无着的流浪乞讨人员变强制收容遣送为关爱型自愿救助 同年 10 月颁布了 家 庭寄养管理暂行办法 截止 2006 年底 全国收养老年人 残疾人 孤儿等各类 民政对象 135.6 万人 比去年增长了 9.7%
一 指导思想存在偏差
在民政救助的建设过程中 混淆了市场制度与民政救助的区别 把应当由政 府承担的救助责任过多的推向了市场 试图用市场化机制减轻政府负担 而其结 果是个人承担了较重的负担 同时混淆了民政救助与社会救助的区别 把更多的 政府职责推向了社会 其次是忽视了救助体制改革的成本 忽视了救助制度与相 关制度协调配合问题
新民主主义革命时期 中国共产党在革命根据地 进行了许多社会保障立法 活动 党多次在全国劳动大会上 将救灾救济作为重要政策提出 1945 年 7 月成 立了以周恩来 董必武为首的中国解放区临时救济委员会 为建国后的救灾救济 工作打下了基础 这一时期的救助实践为我国社会主义社会保障法律制度的建立 和发展奠定了基础
82 唐钧 中国社会救助制度的变迁与评估 /Article/Policy/Reading/200505/178_2.html, 2007 年 3 月 5 日上网查阅
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第四部分 我国民政救助的历史与现状
死就基本上依靠集体经济力量来给予保障 50 年代后期时 和计划经济相适应的 救助机制已经基本确立
84 曹明睿著 社会救助法律制度研究 厦门大学出版社 2005 年版 第 65 页
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中国政法大学硕士学位论文
民政救助制度研究
程中 出现了大批的下岗失业人员 同时在科学技术迅猛发展和市场经济大发展 的情况 我国贫富差距增加 不管是城镇还是农村 很多人都陷入困境 难以维 持基本生活 原有的民政救助体制远远满足不了需求 一种全新的城乡二元分制 的民政救助体制 即城镇的最低生活保障制度和农村 五保 供养制度逐步形成 并完善