浅析我国公民参与公共政策过程的困境及对策

1 论我国公共政策制定过程中的公民参与

摘要：公民参与公共政策制定是我国目前正在逐步推广的公民参与社会政治生活的有效途径, 甚至称为是公共政策的基石。为此, 本文首先分析我国公民参与公共政策的必要性，接着分析当前我国公共政策制定过程中公民参与存在的问题，基于这样的认识，本文认为应从制度、技术、思想三个层面拓宽公民参与途径、重塑公共精神，从而推动我国政治文明的发展，以进一步因应我国和谐社会的建设。

关键词：公民参与 公共政策 途径

我国今日要构建和谐社会，和谐社会的主题是社会的公平、公正。这牵涉到利益的合理分配，即个人权利的实现。其实，利益分配的过程就是公共政策的制定的过程，只有合理、公正的公共政策才能使资源共享，那怎样才能制定有效的公共政策，个人的参与非常重要。约翰.斯图尔特.密尔写道：“每一个人，或任一个人，当他有能力并且习惯于维护自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽略。”这是公民参与的力量，为了早日完成我国构建和谐社会的目标，我们需要对我国公共政策制定中公民的力量进行考察，找到一条公民实现自己权利的途径。

1 我国公民参与公共政策的必要性

1．1政府失败要求公民参与公共决策

作为公共政策核心制定与执行主体的政府，并不是神造物，并不具有无所不在和正确无误的天赋。“公共选择理论的中心命题和全部的理论意义也就是‘政府的失败’，即国家或政府的活动并不总是像应该的那样‘有效’或像理论上所说的能够做到的那样‘有效'”公共选择学派认为，政治家和官员不是政治上的“阉人”，他们在参与公共政策时有自私的动机，政府不可能自动代表公共利益。这一观点虽然有点偏激，但却从另一层面反映了一个事实：人都是复杂人，作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面，也要追求自身利益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织。由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位使其在制定与实施公共政策时，往往会借社会利益之名行机构私利之实，这当然就难以制定并执行正确而有效的公共政策，必然导致政府失败。退一步讲，即使政府官员能完全代表公共利益，也由于其知识可能是不完备的，所获信息可能是不充分的，理性能力是有限的等，而导致其行为的结果与目 2 标背道而驰。于是，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）政府的失败。而治理理论的理想境界善治，实际上就是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，通过合作、协商、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络。 也就是说对社会资本的积累，社会资本就是最重要是信任，信任为公共生活提供了润滑剂 ，为集体行动提供强大的凝聚力，也就是善治的过程，即“表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与。”

我国公共政策制定过程中公民参与存在的问题及路径探析　

刘春环　

（武汉科技大学　湖北　武汉４３００６５）　

摘　要：目前我国却存在着政府信息公开制度不完善、公民参与制度化水平低、参与机制不　健全等问题。为了解决这些问题，政府应当采取转变执政理念、健全和完善公民参与的制度和机　

制、为公民参政问政提供更多的渠道等措施。　关键词：公民参与；多渠道；信息完备　中图分类号：Ｄ６３０　文献标识码：Ａ　ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５—２２７２．２０１３．１２．０７９　

由于现代公共事务具有公共　

性、多样性、复杂性等特征，政府已　经无法独立提供高质量、高覆盖、　多元化的公共产品和服务　进入２０　

世纪７０、８０年代，随着“新公共管　理”运动的兴起．国内学者开始重　

视公民参与在公共管理中的作用　及功能．并研究公民参与公共政策　

制定过程的渠道、路径、方式和制　度建设．追求政治的民主化　公民　

参与的概念和理念．从２０世纪９０　

年代开始广泛传人我国．对我国的　民主政治发展造成了重大影响．尤　其是２００３年以后发生的诸如“乌　

坎事件”、“周口地区的平坟事件”　等公民强烈要求参与公共政策制　

定过程的事件．使得公民参与越来　

越成为中国社会的热点和焦点问　题。１０年的时间过去了．公民参与　

公共政策制定的程度依然很低．不　利于科学性民主性公共政策的形　

成　因此．如何提高公共政策的质　量以及公共政策在执行过程中的　

效率也就成了政界和学术界普遍　关注的重大课题　我国公民参与的　

质量和效能与发达国家相比还都　

很低．这不仅制约着我国公民有效　参与的程度．也影响着我国政治民　

主化的进程　这些问题如果得不到　切实有效的解决．那么公民参与也　

收稿日期：２０１３－０６—２５　

２００科技创业月刊２０１３年第ｌ２期　还只能是纸上谈兵　

１　公民参与的理论背景及意义　

１．１公民参与　公民参与．通常又可称为公众　

参与或公共参与．是一个国家的公　民个体或者由普通公民所组成的　

公众参与行政过程的困境及对策　

口　马明茹　

一、公众参与行政过程的发展历程　伴随着中国的改革，公众参与已成为现代国家　

治理中非常重要的一种方式。而作为改革关键的　

行政体制改革，对这一过程的公众参与，则成为依　

法行政的不二路径。由此，公众参与获得党和政府　的高度肯定，成为回应公众维权诉求、化解社会转　

型风险的最佳途径。　政治过程的公众参与在中国的民主体系中由　

来已久，主要表现为人民代表大会制度的根本政治　制度以及三大基本政治制度的确立及民主法治化　

战略的实施。“公众参与”这一话语的提出最早始于　２０世纪９０年代，２００４年《全面推进依法行政实施纲　

要》提出“建立健全公众参与、专家论证和政府决定　

相结合的行政决策机制。”党的十八大报告中明确　

要以扩大有序参与等为重点，保障人民享有更多更　切实的民主权利。十九大报告则要求“加强协商民　

主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保　

证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的　

权利”“扩大人民有序政治参与”等。作为国家根本　

法的宪法对公众参与明确了基本要求：人民可依法　

通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文　化事业，管理社会事务（第２条）。此外，宪法第２７　

条、３５条、４１条对公众参与的进一步规定，为其实现　

提供了依据和保障。就其下位法而言，则主要体现　

为三个层面：一是实体法，如《立法法》《环境保护　

法》《价格法》等法律或原则或具体的规定。二是程　

序法。体现为《行政法规制定程序条例》、《政府制　

定价格听证办法》等对公众参与程序的制度设计和　细化。三是实践层面。在公共社会实践中，公众参　

与不断拓展。比如立法过程的征求意见、各种类型　

的听证会制度。从利益表达的形式看，座谈会、听　证会、投票等传统参与形式与借助现代手段的意见　

收集、公益诉讼有序发展，提升了公众参与品质。　二、公众参与行政过程的现状及困境　

（一）现状分析　１．参与时间：重事后而轻事前　现阶段的公众参与多为事后维权，就维权成　

LegalSystemAndSociety圈圈避圈蟹筮i竺堡!!墅!f苎型查塾金论移代中国公民参鸟公鲁改策决策的制度路径吴云霞靳洪波摘要公共政策过程中的公民参与是推进公共决策科学化、民主化和建设社会主义政治文明的必然要求。为保证公共政策的公共性、公平性、合法性和稳定性，有必要让公民参与到公共政策中来，建立政府与公民的互动关系。虽然当前我国公民参与公共政策的实践取得了一定的成就，但仍存在诸多困境。本丈从经济制度、行政制度、社会制度三个方面入手，剖析了我国公民参与失效问题的原因，并提出了改善公民参与状况的制度路径。关键词公民参与公共政策决策政治体制中图分类号：D08文献标识码：A文章编号：1009．0592(2010)11144-02公共政策的基轴是公共权力与公民的关系。在实行代议民主政治体制的今天，公民同时作为政策主体与政策客体双重角色的矛盾只有在公民充分参与公共政策过程且政策结果体现和维护公民利益时才能真正获得解决。但我国公共政策决策存在着民意基础薄弱的现象，公民事实上只是政策的执行者、服从者。政治现代化促进公民主体意识的觉醒，经济市场化导致利益多元化格局的形成，公共政策过程向利益平衡方向发展以及信息网络技术的发展，都使得公民参与问题成为一个越来越突出的问题。一、存在的问题林德布洛姆的渐进决策理论认为，政策决策不可能是一个纯粹理性的过程，而是党派之间利益调适、不同利益集团相互博弈的结果。公民为了自身利益必然要求参与到公共政策过程中去，但由于各种现实的因素，我国公民参与还存在很多问题。(一)参与能力的制约作为公民个人来讲，普通公民“常常不能理解政策质量标准中包含的知识，所以，他们可能会对专业领域或科学界认定的政策质量标准提出质疑”。这样就对公民参与公共政策过程形成了一定的限制。公民作为～个群体来讲，由于我国许多社团对政府的依赖性大，业务活动受主管行政部门的指导，履行职责不到位，受到政府的控制，这就使得公民集体参与也受到了影响。(二)参与共识的困境虽然公民有权利与义务参与公共政策过程，但并非每一个公民都会善用其权利、善尽其义务。因此，便有了积极、搭便车、守门员等三种不同类型的公民。在这三种类型公民中，“搭便车者”和“守门员”更多地是从经济角度来认识社区，只是将社区视为一种提供服务套餐的地方，而不是当作个人认同的归属或一个家。“如果具有相同利益的其他人正在为此而进行战斗，他则很可能会合乎情理地置身事外”。由此我们可以说明，公民要达到参与的共识常常是比较困难的，常常会导致一种集体行动的困境。(三)民主与效率的矛盾在公共政策过程中，参与的角色越多，期望发挥作用的人越多。公共决策的公民参与者增加势必迫使相关的项目运作成本攀升。同时公民参与也会在无形中增加许多公共政策制定的时作者简介：昊云霞、靳洪波，电子科技大学政治与公共管理学院。144问成本，导致行政效率的降低。“公众确实想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速地采取行动。参与会不会成为造成行动迟缓的繁文缛节的另一种形式呢?”公众复杂的政策要求，政策过程的流动性和不确定性，使政府组织不可能按照“效率最大化”和“最优化原则”理性的行动。(四)制度化缺失政府有关公民参与的制度化建设与公民的利益表达需求之间存在着矛盾。从目前来看，参JJu投票选举、听证、信访等是公民参与的主要方式，这离程序化、组织化、标准化的要求还有不少差距。投票选举是一种精英决策模式，弱势利益群体参与意识与参与能力都较差，公共政策就失去了应有的公正和公平。就我国听证制度而言，听证事项及相关信息透明度还不够，信息不对称，影响听证代表表达意见以及政府对听证意见很难作出正确的反馈。公民参与的制度化缺失，使得公民即使有参与的愿望也无法实现；即使能参与，参与的效果也要大打折扣。二、原因分析(一)尚待完善的市场经济，妨碍了公民参与的实现我国市场经济尚未完全建立，不完全或发育未成熟的市场经济，容易导致市场失灵，这就在客观上需要政府的管制。政府与市场发生了千丝万缕的联系，不可避免的就会存在一些权力寻租的现象。市场失灵会导致资源配置的低效率，有必要进行政府干预。然而政府也有可能出现公共失灵，政府进行的再分配可能会导致不公平，而且还会产生不经济的寻租活动。公众是权力寻租无法突破的障碍，因此需要将公共决策过程打开，让各个利益群体都获得知情参与的机会，让公众在维护自身权利的过程中寻找减少权力寻租现象的途径。(二)科层制的不足与过剩科层制的严密性、合理性、稳定性保证了政府行政的程序性、透明性，但是科层制在我国更多的表现为一种权责不明的情况。科层制对各种行政事务有严密的分工，具体明确的规定了位于层级结构中的每个成员的义务责任和职权限制，但由于职能的动态性和开放性，可能出现某种事务安排的空白和组织成员职责权限