论我国自然保护区的管理体制

论我国自然保护区的管理体制发布日期：2010-08-30 文章来源：北大法律信息网【摘要】自然保护区是人类为保护野生动植物、自然资源和生态系统最有效的措施之一。

本文介绍了我国自然保护区的概念、发展状况以及管理体制的特点，及其在机构设置、分类型管理、分级管理、分部门管理方面存在的问题，针对这些问题，通过借鉴国外成功的经验，从法学的角度提出完善自然保护区独立的管理机构的设置，缓解业务指导与实际管理权分离的矛盾，明确管理职责，实行主管部门直接管理，加强行政首长负责制，以及将“保护区”的概念与其他类型的概念区别开来，明确保护区性质等几点对策与建议。

【英文摘要】The nature protection area is the humanity for the protection wild animals and plants, the natural resource and one of ecosystem most effective measures. This article introduced our the concept of country nature protection area, the development condition as well as the characteristic of management system, and its the question which in the organization establishment, the classification management, the level-to-level administration, the branch gate management aspect exists, in view of these questions, through the model success experience of overseas, from the legal science angle proposed the consummation nature protection area independent management structure establishment, alleviates the contradiction which the service instruction and the actual authority separates, to explicit about the management responsibility, implements the department responsible for the work direct management, strengthens the administrative officer responsibility system, as well as 'protectorate' the concept distinguishes with other types concepts, to explicit about the protectorate nature and so on.【关键词】环境保护；自然保护区；管理体制【写作年份】2007年【正文】中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。

中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。

丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。

中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。

我国自50年代开始建立自然保护区至今已有几十年历史，而针对自然保护区的立法也已形成一定的基础，建立了一些比较有效的制度和措施。

按照立法规划的要求，全国人大环资委于2004年初成立了起草领导小组和工作小组，并于2004年2月19日召开了国务院有关部门参加的立法启动会议。

此次会议后，全国人大环资委正式委托国务院有关部门起草与本部门职责相关的立法草案和建议，并委托有关科研机构进行立法的前期调研。

此外，起草领导小组成员还赴福建、江西、广东、吉林等省进行调研，并到美国、巴西等国家考察了该国自然保护地的立法情况。

2005年9月，全国人大环资委召开了专题座谈会，专门就分类管理制度的有关问题听取国务院有关部门和专家学者的意见和建议。

2005年10月和2006年1月份别就立法中一些重大问题和国家林业局、国家环保总局的相关负责同志交换了意见。

在上述工作的基础上，经过反复研究论证，并经全国人大环资委全体委员会议审议，形成了该自然保护地法草案征求意见稿，即《中华人民共和国自然保护地法》（草案征求意见稿）（以下简称征求意见稿）。

但由于我国的特殊的社会历史现实和环境，自然保护区的法制建设从整体上来说还没有得到充分的发展，还处于不成熟状态。

一、自然保护区的概况（一）概念世界自然保护联盟（IUCN）将保护区定义为：致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维护，并通过立法或其它有效手段进行有效管理的陆地或海洋。

我国《自然保护区管理条例》第二条所下的定义是：自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

马骧聪将其定义为:国家根据一定的程序对有生态意义的,对有特殊保护价值的物种划定一定区域来进行保护,这个区域就是自然保护区。

[1]在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。

自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。

（二）我国自然保护区的发展概况自1956年我国第一个自然保护区――广东鼎湖山自然保护区建立以来。

全国自然保护区事业呈现迅速发展的良好势头。

截至2004年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2194个。

其中国家级226个(面积为8 871.3万hm2)，省级733个，地市级396个，县级839个。

自然保护区总面积为14 822. 6万hm2，占陆地国上面积的14.8％。

其中有14个自然保护区列入世界自然遗产，26个自然保护区加入联合国教科文组织“国际人与生物圈保护区网络”。

27个自然保护区列入“国际重要湿地名录”。

目前，中国85%的陆地生态系统种类、85%的野生动物和65％的高等植物，特别是国家重点保护的珍稀濒危动植物绝大多数都在自然保护区里得到较好的保护[2]。

（三）我国自然保护区管理体制的特点我国独特的行政体制，加上我国自然保护区的建设一直遵循“抢救式保护，先划后建，逐步完善”的原则，形成了我国自然保护区独特的分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制。

其主要特点包括以下几方面。

1. 自然保护区分类型管理根据《中华人民共和国自然保护区条例》第2条：“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

”根据保护对象的特点，自然保护区分为生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类3大类别9个类型。

生态系统类型自然保护区指以具有代表性、典型性与完整性的生物群落和非生物环境共同组成的生态系统为保护对象，包括森林生态系统、草原和草甸生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、海洋和海岸生态系统。

野生生物类指珍稀濒危物种的分布集中地区。

包括野生动物和野生植物2种类型。

自然遗迹类包括地质遗迹类和古生物遗迹类。

在我国，森林生态系统保护区类型数量最多，达419个；而荒漠生态系统类型自然保护区面积最大，占自然保护区总面积的39.1%；海洋和海岸生态系统、自然遗迹类自然保护区面积较小，占自然保护区总面积的比例不到1%。

自然保护区的类型与分部门管理往往有密切的关系，如林业部门多是建设森林、湿地与野生动物保护的自然保护区，海洋部门多是建设海洋保护区，农业部门多与草地鱼类保护区相关，国土资源部门多与自然遗迹自然保护区相关。

2. 自然保护区的分级管理根据自然保护区保护对象的代表性与重要性，我国自然保护区划分为国家、省、市和县4级。

其中有长白山、鼎湖山、卧龙、武夷山等15个自然保护区被联合国教科文组织列入“国际生物圈自然保护区网”，飞扎龙、向海、都阳湖、东洞庭湖、东寨港、青海湖、米浦等7个自然保护区被列入国际重要湿地名录。

在管理上，《中华人民共和国自然保护区条例》第21条第一款规定:“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。

地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”。

但实际上，国家级自然保护区，除卧龙、白水江及佛坪3个自然保护区由国家林业局直接管理外，其他保护区均是由保护区所在地的省、自治区、直辖市人民政府的林业、环保、资源、农业等行政部门管理，或市、县林业、环保、资源、农业行政主管部门管理，有的国家级保护区由乡镇政府管理。

地方级自然保护区，由其所在地的省、市、县人民政府有关自然保护区行政主管部门，或乡镇政府管理。

3. 自然保护区分部门管理根据《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。

国家环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

林业、农业、国土资源、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。

目前所建立的自然保护区由国家环保总局、国家林业局、国家海洋局、农业部、建设部、国土资源部、水利部、中国科学院等部门分别管理。

各主管部门自然保护区的建立往往与其行政业务范围、保护区类型以及历史渊源相联系。

二、我国自然保护区管理体制存在的问题（一）管理机构的设置方面存在的问题1.无统一的监督协调机构《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定:“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。

”环保局并非凌驾于农、林、海洋、地矿之上的部门，只是综合职能部门，其没有专门的行政执法队伍，对于发生在各部门之间或上下级政府之间的推馁或争夺无法进行协调，也无法对各执法部门进行有效的监督管理，很难承担起保护区的执法管理任务。