公务员职位分类理论述评

公务员职位分类理论述评王 ,汪晓霞(北京交通大学经济管理学院,北京100044)摘　要:本文以美国、英国、日本为例分析比较了国外公务员职位的分类因素,对国内有关职位分类的最新理论进行了述评,指出各国选择什么标准或因素对公务员职位进行横向分类,一般由该国国情决定。

关键词:职位分类;公务员;述评中图分类号:D630.1 文献标识码:A 文章编号:167228106(2007)022*******R eview on Classif ication Theory of Off icial PositionWAN G Zhe ,WAN G Xiao 2xia(School of Economics and Management ,Beijing Jiaotong University ,Beijing 100044,China )Abstract :Taking the United States ,Britain and Japan as example ,the paper comparatively ana 2lyzes the classification factors of abroad official position ,and comments on the latest domestic the 2ory on position classification.Finally it points out that what criteria or factors for horizontal classi 2fication of official position are generally determined by their own national conditions.K ey w ords :position classification ;official ;review 收稿日期:2005204201作者简介:王　(1962—),男,北京市人,北京交通大学经济管理学院博士生。

①职掌是指职务上掌管的事情。

在经济全球化的条件下,人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。

分类是管理的基础,没有科学的分类就没有科学的管理。

人事分类是人事管理的基本方法,是建立科学人事制度的首要条件。

美国行政学家韦洛毕认为,全部人事行政制度的基础和起点都是建筑在分类及标准之上的,有效的人事行政离不开科学的人事分类[1]。

一、国外关于公务员分类因素(标准)的研究 在对公务员进行分类时,分类因素是不可或缺的要件。

分类因素是指对公务员职位的工作性质、工作职责、任职资格等进行评估的因素和标准[2]。

就人事分类而言,其本身并无固定的分类标准,而是要视实际情况而定[3]。

不同的分类目的,决定了不同的分类标准,不同的分类标准产生不同的分类结果[4]。

(一)美国文官委员会的研究美国是职位分类制度的发源地。

20世纪初,泰罗的科学管理思想在美国工商界广泛应用,极大地提高了劳动生产率。

泰罗的管理理论、管理思想适时地被政府引入到行政管理中,成为一种崭新的政府机关人事分类制度———职位分类制度,并引起广泛重视和研究热情。

公务员职位上所应用的分类因素,美加文官协会所编的公务职位分类中有很详细的叙述。

它指出一个职位的任务和职责,事实上可以从若干基本要素加以研究和分析。

这些基本要素,可以涵盖所有公务职位的特质,根据这些要素可以达到不同的分类目的。

因此,他们将这些要素称为终极的分类因素。

这些因素包括:(1)代表性的主要事项、职掌①、业务或职务;(2)职务的难度和繁复度;(3)非监督性的责任;(4)监督性和行政性的责任、资格条件。

第6卷第2期2007年6月北京交通大学学报(社会科学版)Journal of Beijing Jiaotong University (S ocial Sciences Edition )Vol.6　No 12　J un.2007 ①一般职公务员是指除内阁总理大臣、国务大臣、政务次官、大使、法官和法院职员、防卫厅职员、国会职员以外的所有由从事国家事务、由国家任命、国家发工资的人员。

美国文官委员会在此基础上,根据上述因素,研究提出反映职位特点八大职位分类因素范式[4]:(1)工作的性质与变化。

工作性质即工作种类,以所包括的工作课题、职掌、专业或职业等要素为基础。

(2)工作所受监督的性质。

包括职级上所受审慎的、计划的监督管制,工作范围及决策的性质。

(3)工作上所用例规的性质。

指有关管制或影响职级工作执行的各种例规。

(4)所需创造力。

包括职级工作上所需发明,思想及革新创造能力之程度。

(5)与人接触的目的及本质。

系指机关内与监督系统以外的其他人员所保持的关系,包括为何事、何目的。

(6)所作建议、决定、处置及结论的性质与范围。

指可影响作用、计划、方案、方法及政策者之疑难问题或案件及考虑此种判断或行动;指可用指示、授权、及主管人员之审核,或用机关目标、政策、规则、规章、法令或先例来衡量者之最后性的程度。

(7)所予监督的性质及范围。

系指所运用的监督的性质与范围。

(8)资格条件。

包括为完满执行职级工作所需要的知识,能力及其他要求。

赵其文将美国文官委员会研究的分类因素概括为七大因素,将资格条件归并到工作性质与程度之中[2]。

其中,工作的性质与变化因素是职位分类的横向分类因素。

其他因素是纵向的分类因素。

根据工作之性质与变化因素,将公务员职位从横向上分为不同的职组与职系。

1949年,根据工作性质与变化因素,美国又将公务人员的职位分为一般行政职位分类表(简称GS )和技艺保管分类表(简称CPC )。

1952年,在职位调查的基础上,根据职位的工作性质,将上述两类职位从横向上分为27个职组,569个职系;到1958年,减为23个职组,524个职系;1965年,再减为22个职组,439个职系。

(二)英国公务员分类1853年英国政府文官区分为高级和低级两大类,前一类指行政管理和政策性职务,由通过大学课程为基础的考试来进行择优录用,一般以牛津、剑桥等一流大学毕业生水平为录用标准;低级文官一般以中学文化程度为录取标准,大量办公室工作由这类人员承担。

1860年左右,英国全体文官又被分别纳入三种职类[3]。

(1)一般公务职类,适用于整个文官系统,其成员遍布于政府的各个行政部门,由中央的文官管理机构统一管理;(2)跨部门的职类,适用于一个以上的政府行政部门,其成员在一个以上的政府行政部门中工作,一般由单个行政部门管理,跨部门职类的数量相对较少;(3)各部门的职类,各部门的职类只适用于一个单一的政府行政部门,由这个部门自行管理,事实上,这是一种根据管辖范围进行的分类。

1968～1981年间,又将公务员分为一般行政职类和专业职类[5]。

一般行政职类依其等级高低和所负职责程度的不同,又分为行政级、执行级、文书级、助理文书级;专业职类包括法律类人员、统计类人员、科学类人员、工程专业类人员、医务类人员、会计类人员、邮务类人员七大类。

至此,英国文官的分类标准和分类结构都已发生了很大的变化。

由最初的纯粹以个人资历为标准的分类结构演变为含有职务性质与职责程度的分类结构。

目前的英国文官,依其工作职务和职责性质区分为若干职类,其中有些职类再按照性质细分为若干职组。

英国公务员分为产业类公务员和非产业公务员。

非产业类公务员又分为10个职类26个职组。

其中,职类与职组都属于种类划分。

职组类似于美国职位分类的职组和职系。

职类是比职组外延宽广的种类划分,相当于美国的职门。

(三)日本公务员分类[6]日本的公务员(此处指一般职公务员①)分类既不是职位分类,也不是品位分类。

其特点是按公务员的工资表进行分类。

明治时期,政府职员按其身份分为官吏与雇员。

雇员是简单劳务的提供者,按照私法进行管理。

官吏分为高等官与委任官。

高等官又分为敕任官与奏任官。

敕任官又分为亲任官与一般的敕任官。

这一时期的分类是典型的品位分类。

二战后,日本旧的行政体制崩溃。

以美国、加拿大公务员协会会长博廉・福博为团长的美国人事行政顾问团到达日本,协助日本建立公务员制度。

顾问团研究了日本的法律、政策和官吏制度,提出了“按公务员的职责制定工资制度”,“公务员47北京交通大学学报(社会科学版) 2007年的工资要与其担任官职的职务和责任相适应”,因此,首先要确定公务员的职务,职务的确定必须先进行职位调查、职位分析和评价。

并开始起草制订《职阶制法》。

为实施《职阶制法》,日本人事院做了大量的准备。

人事院专门设置职阶部,组织300多名专家对职阶制进行全面研究。

包括设置职位调查表,对上万个职位进行了调查。

将国家公务员职位按工作性质划分为26个职组,271个职系(后调整为275个),并起草了各职系的职位说明书。

同时按九个职位因素,采用因素比较法进行职位评价,划分1073个职等。

至此,建立起职组和职系、职级和职等的分类结构。

《职阶制法》确定的分类制度并没有真正付诸实施。

在推行公务员制度时,《职阶制法》还没有制定出来,但必须有与新的公务员制度相配套的工资制度,因此,《一般职员工资津贴法》临时替代新的工资制度。

该法第六条对俸给表(工资表)的种类做了规定(见表1)。

表1　日本俸给表(工资表)的种类1行政职俸给表(1)行政职俸给表(一)(2)行政职俸给表(二) 2专门行政职工资表3税务职俸给表4公安职俸给表(1)公安职俸给表(一)(2)公安职俸给表(二)5海事职俸给表(1)海事职俸给表(一)(2)海事职俸给表(二)6教育职俸给表(1)教育职俸给表(一)(2)教育职俸给表(二)(3)教育职俸给表(三)(4)教育职俸给表(四)7研究职俸给表8医疗职俸给表(1)医疗职俸给表(一)(2)医疗职俸给表(二)(3)医疗职俸给表(三)9指定职俸给表 表1即常说的日本工资上的9种17表。

根据本表,日本公务员分为行政、专门行政、税务、公安、海事、教育、研究、医疗和指定职等9类。

二、国内有关职位分类的最新理论研究 国内的研究大多集中于宏观经济的“效率优先,兼顾公平”这一主题展开论述。

(一)王雷保等人的研究[3]1987年时任人事部职位职称司司长的王雷保等组织有关专家开始着手设计职位分类结构。

他们所称的职位分类结构是从我国目前实际状况出发,提出适合于我国特点的职位分类的公务员(仅指业务类公务员)职门、职组、职系划分方案。

方案提出,横向划分主要依据工作性质,即所用学识和技能是否相似或相同。

对工作性质充分相似的职位归为同一职系;工作性质相近似的职系归为同一职组;工作性质大致相似的职组归为同一职门。

该方案提出将国家公务员划分为行政执行类和专门技术类,33个职组(其中,行政执行类职门有25个职组,专门技术类职门有8个职组)、138个职系。