由居民阶梯电价引发的政府定价法律制度的反垄断思考【摘要】由于我国电力行业不仅是自然垄断行业同时还是行政垄断行业，在电力价格上实施政府定价难以摆脱行政性垄断的嫌疑，据此，更要分析目前制度中的薄弱环节，更加严格地规范政府定价行为。
【关键词】阶梯电价；政府定价；行政垄断
一、引言
日前，随着居民阶梯电价的决定和实施进程的推进，社会各界的各种议论之声不绝于耳，笔者除了作为百姓关心自己切身利益，作为一名法律人，更为关注此间的法律问题。
“阶梯电价”全名为“阶梯式累进电价”，是指把户均用电量设置为若干个阶梯，第一阶梯为基数电电力设施量，此阶梯内电量较少，每千瓦时电价也较低；第二阶梯电量较高，电价也较高一些，第三阶梯电量更多，电价也更高。随着户均消费电量的增长，每千瓦时电价逐级递增。因为这种电价照顾到低收入人群维持最低生活水平的用电要求，又被俗称为“穷人电价”。
2009年11月19日，国家发改委价格司司长曹长庆说：“中国资源产品价格严重偏低，是造成加工业经营粗放、浪费严重的重要原因之一。因此，资源产品价格充分地反映资源的稀缺程度、供求关系和环境成本，是转变发展方式，实现经济健康可持续发展的必然途径。”
2012年2月28日，国家发改委国家发改委价格司副司长周望军表示：居民阶梯电价在2012年内全面推行，各地正制订阶梯电价实施方案，在经过听证程序后试点实行，条件成熟后全面推广。
发改委有关负责人表示，在中国全面实行居民阶梯电价，主要是考虑建立三个方面的机制：一是合理的电价机制。一般而言，电压等级越高的用户，供电成本越低；电压等级越低的用户，供电成本越高。居民用电位于电网供电最终端，电压等级最低，因而其供电成本是最高的。国外居民电价一般是工业电价的1.5-2倍。而中国居民用电价格低于工业电价，导致各类用户之间交叉补贴。实行阶梯电价，有利于改善中国电价结构，促进其逐步趋于合理。二是公平负担的用电机制。居民电价低于供电成本，造成用电越多的居民用户，享受的补贴越多，用电量越少的居民用户，享受的补贴越少。通过实行居民阶梯电价政策，可以考虑不同居民承受能力，既保证大多数居民电价保持基本稳定，又能促使用电量多的居民用户多负担电费，建立合理的公平负担机制。三是促进节能减排的机制。通过实行居民阶梯电价政策，可以充分发挥价格杠杆的作用，引导用户特别是用电量多的居民用户调整用电行为，促进合理、节约用电，从而有利于建设资源节约型和环境友好型社会。
并且，居民阶梯电价政策是在研究总结国内外居民阶梯电价制度成功经验基础上提出来的。国际上，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及、伊朗、菲律宾以及中国的香港和台湾地区均对居
民用电执行阶梯电价。近年来，中国浙江、福建、四川等省份也已经开始试行阶梯电价政策
然而，市民的普遍想法都是实行阶梯电价是“变相涨价”，认为听证会“走过场”，充其量只是一场“听涨会”。价格上涨增加的利润最终受益者是电力部门。民众关注的涨价原因中并不包括前述官方说法，反而是电监会报告称发电企业亏损严重，吸引人们的眼球，电力部门高福利高待遇并未受到影响有目共睹，须提供令人信服的成本构成数据，让群众看看那些“哭穷”的企业究竟“亏”在哪里，从而明白价格上涨及其幅度是否合理。在信息不对称情形下上调价格，即便定价合理，也难逃“利益部门化”嫌疑。
二、阶梯电价涉及的政府定价法律制度
《中华人民共和国价格法》第十八条下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价；第十九条政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。而根据中央定价目录，电力是13种政府定价的品种之一。电力价格政府定价是具有其法律理论基础的。电力行业是兼具自然垄断性质和公共物品性质的行业，为防止垄断者肆意定价扰乱经济秩序和保证人民的基本生活需求，政府就有必要对其价格进行管制。政府定价也是国家宏观调控的手段之一。
三、电力价格政府定价实践存在的问题
（一）政府监管者身份的尴尬
前述理论未提及的现实情况是，电力行业在我国不仅是自然垄断的行业，同时也是行政垄断的行业（行政垄断与行政性垄断不同，行政性垄断是利用公共权力垄断的行为，而行政垄断包括合法的行政垄断），有资料显示，电力、煤气及水的生产和供应业的国有控股企业资本占全部实收资本的比重为81.74%。这与发改委提到的别国的情况不尽相同，其中美国和日本的电力行业都由民营企业构成行业垄断。
在这种情况下，政府的定价行为受到民间的不信任实属合理怀疑，人们不禁发问，政府在实施定价行为时到底是垄断利益的规制者还是维护者？
值得我们期待的是，电力的政府定价将随着电力体制改革的进行而逐步萎缩
2002年，国务院就已经正式批准了《电力体制改革方案》，确定了“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”的宗旨，明确了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”的四大改革任务，在改革完成后，电价将会市场化，受到政府监管不在出现裁判员同时是运动员的局面。
（二）听证程序未发挥应有作用
听证制度的建立是政府定价制度在程序上进步的一大里程碑，然而，现实是，群众质疑听证会走过场，以北京市为例，11日举行的听证会，听证代表全票通过了阶梯电价，听证会上本应有的激辩
场面，并没有在这场听证会上出现。
我们不禁就此思考听证会制度设计和实际操作是否存在问题。
1.听证会参加人的人选问题
价格法第二十三条规定：制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
发改委发布的《政府制定价格听证办法》第九条听证会参加人由下列人员构成：（一）消费者；（二）经营者；（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；（四）相关领域的专家、学者；（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。
听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。
第十条听证会参加人由下列方式产生：（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。政府价格主
