011.“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨

夯实国土根基，筑就理想城市谈上海以国土资源管理创新促进城市转型发展的实践探索孙继伟，吴　燕，牛超群（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.0012017年即将召开党的十九大和上海市第十一次党代会，2017年也是供给侧结构性改革的深化之年。

在这个关键时期，在国土资源部和上海市委、市政府的坚强领导下，上海市规土局牢固树立和贯彻落实新发展理念，紧密结合上海超大城市的突出特点和资源紧约束的现实条件，始终坚持“以人民为中心”，坚持“保护资源、保障发展、维护利益”，积极探索城市发展由“要素驱动”向“创新驱动”的转变路径，深入挖掘“规划实施与城市治理相结合”的实施策略，不断优化国土资源开发利用格局，不断完善土地管理制度，努力以土地利用和管理方式转型促进城市转型发展。

1 以土地利用总体规划为引领，为上海空间发展谋篇布局习近平总书记反复强调，“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。

”上海已经进入城市转型发展的关键时期，面临着新的发展机遇，也面临着城市功能转型、人口持续增长和资源环境紧约束等多重挑战。

面对这样的新形势，上海按照姜大明部长关于“结合上海城市总体规划编制工作，同步修订土地利用总体规划”、“以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量和强度双控及三条控制线为基本约束”的要求，充分发挥上海市规划和土地管理机构合一的体制优势，牢牢把握土地、人口、环境、安全“四个底线”，全面推进《上海市土地利用总体规划（2016~2040年）》编制。

新一轮土地利用总体规划将成为指导本市城市发展和土地利用的纲领性文件。

目前该规划成果已上报国务院。

一是充分发挥土地利用总体规划“定底数、定底盘、定底线”作用，全面锁定城市未来发展格局。

在完成现行土地利用总体规划实施评估基础上，进一步从国土资源承载力、国家战略、城市安全和功能定位出发，率先将2040年规划建设用地锁定在3200平方公里，对全市空间格局进行总量锁定、结构调整、布局优化，保证生态用地只增不减，市域生态用地（含绿化广场用地）占市域陆域面积比例达到60%以上，森林覆盖率达到25%以上，河湖水面率不低于10.5%；加强公共服务设施供给，公共设施用地占全市规划建设用地比例不低于15%。

历史地看待“城市开发边界”的定位与内涵——上海的相关历史实践评述琚立宁摘要：2013年以来中央要求划定城市开发边界。

历史上，许多政策边界一直在有意无意间起到类似于城市开发边界的作用。

本文以上海为例讨论“城市开发边界”的演化历程——从计划经济时期的“市辖区”，到市场经济转轨过程中的“中心城区”，再到市场经济时期的“集中建设区”。

研究指出，伴随着我国城乡二元结构的松动与变革，这些作为城乡界限的“政策边界”的影响逐渐减弱，政策内涵也逐渐削减：从人、地、钱等要素的综合管控，到仅有土地的空间限定。

研究认为，应突破土地管理的范畴，在国家空间治理体系构建、城乡统筹发展的视角下，审视城市开发边界的定位；应协同财税、户籍、土地等制度改革，赋予城市开发边界更加全面、综合的政策内涵。

关键词：开发边界，上海，区划2013年中央城镇化工作会议提出：“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别市特大城市开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”。

虽然已经出现在了中央文件中，但是关于“城市开发边界”到底是什么，很长时间内一直没有官方解释。

直到前些时间，住建部颁布了《城市总体规划编制办法（征求意见稿）》，才对“城镇开发边界”出现了官方解释：“本办法所称的城镇开发边界，是指集中城镇建设不得突破的空间边界”。

如果以此概念来定义“城市开发边界”，那么，它并不是一个新生事物。

以上海市为例，至少在60年以前就有类似的政策边界存在了。

本文将以上海市的历史为例，回顾这一政策工具的演变历程。

1 计划经济体制下，市辖区边界是中心城的“城市开发边界”图1 计划经济时期上海市“市区-郊县”二元结构的行政区划示意图行政区划研究领域，对上海市的行政区划演变历程有这样一个共识：上海市从1958年开始建立了“市区-郊县”二元的行政区划结构，由此开始了中心城拓展、市区切块调整相同步的历程。

该现象背后的含义是，国务院通过对上海市辖区行政边界的审批权，控制了上海市中心城的规模和范围。

“规土合一”背景下城市开发边界的上海实践探讨何文桥摘要：“多规合一”背景下，城市开发边界作为建设用地空间管制方法，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

上海以2008年“规土合一”机构改革为基础，以“两规合一”划定集中建设区为标志，探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法，实际上已然发挥着城市开发边界的作用。

本文通过访谈、文献调研与数据分析，总结上海“规土合一”以来围绕集中建设区的探索，并探讨集中建设区的本质，为上海及我国特大城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

研究认为，集中建设区政策设计的核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控，是对空间增长边界与扩展边界的刚性深化，其实质是以土地指标为核心的，具有强烈计划性的一种土地管理的手段，并非规划管理的手段。

新时期，基于“规土合一”背景下的城市开发边界，应注重加强其政策内涵与管制机制的创新，充分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具，完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。

关键词：集中建设区，城市开发边界，建设用地空间管制，规土合一1引言我国城市发展已经进入新的时期，国家层面愈加重视严控特大城市规模，并提出尽快划定特大城市开发边界，同时强调基于“多规合一”划定城市开发边界、生态保护红线和永久基本农田红线等空间边界进行建设用地空间管制。

城市开发边界作为建设用地空间管制手段，已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。

事实上，上海以2008年“规土合一”机构改革①为基础，已率先开展城市开发边界的相关探索。

上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区（以下简称“集建区”）相比，其政策内涵与管控机制基本一致，仅规划建设用地面积略有缩减。

本文以上海“规土合一”背景下划定的集中建设区为研究对象，总结上海经验，剖析集建区的实质，有助于审视当前城市开发边界的地位、作用及政策内涵，为“多规合一”背景下城市开发边界的划定、管理实施提供参考。

城市规划与土地利用规划衔接问题探讨1. 引言1.1 城市规划与土地利用规划衔接问题探讨城市规划与土地利用规划是城市建设和发展中至关重要的两个方面，二者密切相关、相互影响。

城市规划是对城市发展进行长期、系统、综合的规划与设计，目的在于实现城市的可持续发展和优化空间布局。

而土地利用规划是根据城市规划的要求，对土地资源进行科学合理的利用和规划，以确保土地利用的高效和可持续性。

在实际操作中，城市规划与土地利用规划之间往往存在一些问题和挑战。

城市规划的目标与土地利用现状之间可能存在矛盾，规划方案的执行效果不理想等。

深入探讨城市规划与土地利用规划的衔接问题，寻找解决途径，对于城市的可持续发展至关重要。

2. 正文2.1 城市规划与土地利用规划的概念和目标城市规划和土地利用规划是城市发展的重要组成部分，两者密切相关但又各有侧重。

城市规划是指根据城市发展的需要规划城市内部空间结构、功能布局、用地分区等，以实现城市可持续发展的总体目标。

其目标是通过优化城市空间布局、提高城市生活质量，促进城市经济、环境和社会的协调发展。

土地利用规划则是指规划土地的开发和利用方式，包括土地利用结构、用地性质、用地强度等内容，以实现城市土地资源的合理配置和有效利用。

其目标是通过科学规划和合理利用土地资源，实现土地资源的最大化效益，提高土地利用的经济效益和社会效益。

城市规划和土地利用规划的概念和目标密切相关，都是为了实现城市的可持续发展和资源的合理利用。

城市规划强调城市空间结构和功能布局，土地利用规划则侧重于土地资源的利用方式和效益。

两者需要密切配合，共同推动城市的健康发展和资源的可持续利用。

通过综合考虑城市规划和土地利用规划的需求和目标，可以实现城市空间和土地资源的优化配置，促进城市的可持续发展。

2.2 城市规划与土地利用规划的相关性分析城市规划与土地利用规划是密不可分的两个领域，二者相互关联、相互影响。

城市规划指导城市的总体布局和建设发展，土地利用规划则是用来指导土地资源的合理配置和利用，保证城市发展的可持续性。

“多规合一”下城市开发边界划定的若干问题探讨包永鹏摘要：近年来，“多规合一”下城市开发边界划定问题得到了业内的广泛关注，研究其相关课题有着重要意义。

本文首先多规合一对相关内容做了概述，分析了多规合一下城市开发边界划定的过程，并结合相关实践经验，分别从多个角度与方面就城市开发边界划定应注意的问题展开了研究，阐述了个人对此的几点看法与认识，望有助于相关工作的实践。

关键词：多规合一；城市开发；边界划定；问题1前言作为“多规合一”实施中的一项重要方面，城市开发边界划定的特殊性不言而喻。

该项课题的研究，将会更好地提升对“多规合一”理念的分析与掌控力度，从而通过合理化的措施与途径，进一步优化城市开发边界划定工作的最终整体效果。

2“多规合一”概述2.1“多规合一”的内涵新常态下的“多规合一”是指以经济社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划、生态环境保护规划为主要内容，结合国家和地方各级政府制定的各领域各方面中长期规划，顶层设计、统筹协调，把各项规划的具体内容合理有效的融合到一起，在建立功能完备、设施齐全的空间规划信息平台的基础上，实现各个规划中关键要素的协调统一，形成一本规划、一张图的空间规划体系，最终推动区域空间布局优化和资源有效配置，提高政府治理能力。

2.2“多规合一”的本质首先，“多规合一”是要进行规划体系的改革和优化，强调规划涉及职能部门之间的有效协调，避免规划冲突带来的各项矛盾，形成良好的规划运行环境；第二，“多规合一”注重规划的科学性，它并不是多个规划在形式上的简单整合，而是要科学规划，科学利用，实现对空间的科学、合理、有效管控；第三，“多规合一”最终要落实到一本规划一张图上，要求要确保一本规划一张图干到底，其具有非常强的战略指导意义，是对未来发展做出的科学安排，规范约束并指导着社会经济的持续发展。

3“多规合一”下城市开发边界划定的过程分析3.1划定“刚性城市开发边界”首先，从自然环境和政策法规两个方面，分别选取工程地质、地形、水文气象、永久基本农田、生态敏感区和工程设施控制区作为用地适宜性评价的限制性要素，将用地分为适宜作为城镇建设的用地和不适宜作为城镇建设的用地两大类，其中不适宜作为城镇建设的用地包括：滑坡崩塌危险区、矿产资源开发限采区、活动断裂带、坡度大于25%的区域、河道及两侧50m范围、水库管理范围边界线外50m范围、永久基本农田保护区、林地生态保护区和各类重大基础设施保护区等。

从“集中建设区”走向“城市开发边界”--试论上海的土地规划空间管制何京【摘要】中央城镇化工作会议提出“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，要求“尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”。

国土部、住建部和环保部积极响应，下达了划示“城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线”的相关要求。

主要从土地规划的角度分析在第三轮土地利用总体规划的背景下土地空间管制对城市建设用地总规模的控制及作用，同时以上海为例分析上海市“两规合一”后土地利用空间管制主要方法及效果，为城市开发边界的划定提供参考。

%The Central Work Conference on Urbanization recommended that urban planning should be turned gradually into the planning of restricting urban development boundary and optimizing the spatial structure. Determining the urban development boundary of every city especially large cities is imperative. As positive responses, the Ministry of Land and Resource, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development and the Ministry of Environmental Protection issued the relevant requirements of the designation of the urban development boundary and the red line of permanent basic farmland and ecological protection. This paper analyzed the restriction and effect of administration of space on the total scale of urban construction land under the background of the third edition of comprehensive plan of land use from the perspective of land planning. In addition, the reference for the designation of the urban development boundary has been given by theanalysis of the main measures and consequence of spatial administration of land use after the coordination of Urban Plan and Land Use Plan.【期刊名称】《上海城市规划》【年(卷),期】2015(000)005【总页数】7页(P81-86,109)【关键词】城市开发边界;三界四区;建设用地总规模;集中建设区;空间管制【作者】何京【作者单位】上海市城市规划设计研究院【正文语种】中文【中图分类】TU981城市开发边界的划定是空间规划与管制的延续及深化，我国目前空间规划及主管部门较多，主要有城乡规划、土地规划、主体功能区规划、生态功能区规划等，管理部门分别为住建部、国土资源部、发改委、环保部等。