政府购买农村公共服务的问题与对策分析
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政府购买农村公共服务的问题与对策分析①
杨成波
摘 要:加快推进政府购买农村公共服务是促进城乡公共服务均等化的重要举措ꎮ当前ꎬ政府购买农村公共服务处于起步
和探索阶段ꎬ存在着财政投入不足、认识误区、社会组织发展不完善以及监督和评价机制不健全等问题ꎮ因此ꎬ要从法律法规体
系建设、政府职能转变、社会组织健康发展、财政投入以及评价和监督机制上完善政府购买农村公共服务ꎮ
关键词:政府ꎻ农村公共服务ꎻ社会组织ꎻ监督机制
中国政府购买公共服务相比西方国家起步较晚ꎬ一些西
方国家早在２０世纪６０年代就已经开始实施了政府购买公共
服务的行为了ꎬ而中国直到２０世纪９０年代末期才开始探索
政府购买公共服务的行为ꎮ但是到了２１世纪初期ꎬ国家非
常重视公共服务的供给ꎬ十八大报告提出“要改进政府提供
公共服务的方式ꎬ加强基层社会管理和服务体系建设”ꎮ２０１３年９月国务院发布了«关于政府向社会力量购买服务的
指导意见»ꎬ进一步规范了政府开展购买公共服务的相关规
定ꎮ十八届三中全会强调“推广政府购买服务ꎬ凡属事务性
管理服务ꎬ原则上都要引入竞争机制ꎬ通过合同、委托等方式
向社会购买”ꎮ２０１５年中央１号文件有针对性地指出“在农
村一些公益性的工程和项目ꎬ可采取购买服务的方式进行ꎬ
引导企业和社会组织参与”ꎮ２０１７年中央１号文件又提出推
行政府购买服务ꎬ支持社会力量广泛参与农村科技推广ꎮ因
此ꎬ加快推进农村公共服务的政府购买ꎬ有利于建设宜居乡
村ꎬ是促进城乡公共服务均等化的重要举措ꎮ
一、政府购买农村公共服务的现状
近年来ꎬ各地农村地区的政府购买公共服务有了积极的
探索ꎬ但是相比于城市的政府购买公共服务还是有一定差距
的ꎬ且主要集中在发达地区的城乡接合部ꎬ例如上海市松江
区叶榭镇政府购买“六小工程”服务ꎻ北京市政府２００８年购
买了“村级基本医疗卫生服务包”ꎻ广东佛山市向马东村购买
服务等ꎮ这些地区虽说进行了有效的尝试ꎬ但是有规模的、
成熟的购买服务在农村中还没有发展起来ꎮ在农村公共服
务的供给上还是政府主导ꎬ农村地区提供公共服务的社会力
量有限且能力不足ꎬ造成农村地区公共服务供给不足ꎬ比如
农村地区的教育、医疗和社会保障存在供给不公的现象ꎮ
二、政府购买农村公共服务存在的问题(一)政府对农村公共服务财政投入不足
１.城乡公共服务投入不平衡
长期以来ꎬ我国是以城市发展为中心的ꎬ加之城市本身
的经济实力和吸引力ꎬ使得城乡发展极度不平衡ꎬ在公共服
务的供给上也是如此ꎮ农村地区本身的经济实力就落后ꎬ又缺乏相应的产业支撑ꎬ消费能力有限ꎬ加之农村税费改革之
后ꎬ农村集体经济空虚ꎬ乡镇财政困难ꎬ导致用于农村购买公
共服务的专项资金缺乏ꎬ难以为农村基本公共服务提供优质
高效的服务ꎬ难以满足农民的需要ꎬ特别是农村教育、农村医
疗和农村养老等关心民生问题的需求得不到满足ꎮ而城市
在公共服务方面的投入较大ꎬ购买领域不断扩大ꎬ购买制度
不断完善ꎬ这种公共服务供给的城乡差异ꎬ不利于实现基本
公共服务均等化ꎬ不利于我国现代化的建设ꎮ２.农村公共服务资金投入主体单一
从理论上讲ꎬ公共服务的供给主体应该是政府ꎬ但是现
实是政府在公共服务上的大包大揽并没有提高公共服务供
给的效率和质量ꎮ因此ꎬ必须走多元化道路ꎬ通过市场鼓励
个人和社会组织参与农村公共服务的供给ꎬ但是由于受到政
府政策的影响ꎬ个人和社会组织难以大规模地参与农村公共
服务的供给ꎬ导致农村公共服务供给不足ꎮ有调查显示ꎬ在
农村公共服务供给投资主体中ꎬ政府投资份额仍然巨大ꎬ达
到９３.１％(见表１)ꎮ可见ꎬ农村公共服务的投资主体仍然是
政府ꎮ
表１ 农村公共服务投资主体政府村集体私人民间组织其他比例(％)９３.１２７.５７３.０１０.７９０.１４ (二)认识误区
１.政府职能转变认识不到位
当前ꎬ服务型政府还没有完全建立起来ꎬ传统的政府包
管一切的管理模式依然存在ꎬ在农村公共服务的供给上ꎬ“越
位”“缺位”和“错位”现象时有发生ꎬ政府包揽一切的思维方
式仍然存在ꎬ导致农村公共服务供给不足ꎬ难以满足农民对
公共服务的需求ꎬ基层政府由于财政困难存在“等、靠、要”的
思想ꎬ供给效率低下ꎮ当然ꎬ还有另一种现象ꎬ即政府对公共
服务放任不管ꎬ完全交给市场ꎬ缺乏在宏观上的指导与监督ꎬ
导致农村公共服务供给良莠不齐ꎬ重复建设严重ꎬ对于盈利
的有竞争性的领域ꎬ公共服务的供给充足ꎬ且有过剩之嫌ꎬ而
一些纯公共服务却无人问津ꎬ这些公共服务就必须由政府来
—４３２—①课题:２０１９年度辽宁省社会科学规划基金重点项目(Ｌ１９ＡＳＨ００２)ꎮ公共管理◎
提供ꎮ２.对购买农村公共服务不重视
中国政府购买公共服务在２０世纪９０年代开始在大城市
中实施ꎬ城市的购买公共服务的水平较高ꎬ制度相对完善ꎬ政
府也比较重视城市公共服务的购买ꎬ比如城市的政府购买居
家养老服务就相对成熟和完善ꎮ但是对于农村公共服务的
供给不重视ꎬ往往是为了政绩ꎬ搞形象工程建设ꎬ没有充分考
虑到农民自身的实际服务需求ꎬ比如农村的老年活动中心ꎬ
大多数是空壳ꎬ没有实际可运作的内容ꎮ３.对农村社会组织存在认识偏差
政府是公共服务供给的主体ꎬ但并不是唯一的ꎬ其他的
个人和社会组织都可以参与到农村公共服务供给中来ꎬ目
前ꎬ由于对农村社会组织存在认识偏差ꎬ农村的公共服务的
供给不愿意让农村的社会组织来提供ꎬ导致政府购买农村公
共服务的行为缺乏契约性ꎬ竞争性和市场化不足ꎬ农村公共
服务的供给不足ꎬ效率低下ꎮ
三、农村社会组织发展不完善(一)社会组织规模不足
主要表现在两个方面ꎬ第一ꎬ社会组织的数量不足ꎮ经
过多年的发展ꎬ社会组织在绝对数量上增长迅速ꎬ２００９年登
记注册为４３.１万个ꎬ但相对于经济的高速发展ꎬ相对于人民
群众需求而言ꎬ社会组织在数量上仍不足ꎮ２０１２年底时候ꎬ
我国全部依法登记社会组织数量达到４９.２万个ꎬ这就相当于
在我国每万人中拥有社会组织数量只有３.６７个ꎬ而在一些西
方发达国家这一指标都是每万人拥有社会组织数量就达到
了５０个以上ꎬ即使在一般发展中国家每万人拥有社会组织
数量也在１０个以上ꎮ第二ꎬ社会组织的质量不高ꎮ社会组
织大多数具有行政色彩ꎬ独立性不强ꎬ规模较小ꎬ缺乏专业的
人才ꎬ组织结构不合理ꎬ承接公共服务的能力有限ꎮ农村地
区的社会组织在数量和质量上就更是落后于城市社会组织
的发展ꎬ承接力不强是农村政府购买公共服务的障碍ꎮ(二)农村社会组织资金来源不足
社会组织资金的来源主要有四个渠道ꎬ即财政拨款、会
员会费、营业性收入和社会捐赠ꎮ在西方国家ꎬ社会组织运
作所需的资金大多来源政府的制度性安排和财政支出ꎮ据
统计ꎬ来自政府购买服务的收入一般占社会组织总收入的４０％以上ꎬ这构成了社会组织运转的主要资金来源ꎮ由于我
国乡镇政府财政困难ꎬ用于购买公共服务的专项资金缺乏ꎬ
农村的社会组织获取财政资金的支持较弱ꎬ加之社会捐赠和
会员收入有限ꎬ导致农村社会组织资金不足ꎮ
四、监督和评价机制不健全(一)监督机制不健全
政府购买农村公共服务前ꎬ要对承接公共服务供给的社
会力量进行监督ꎬ考察其是否具备生产公共服务的能力ꎻ购
买服务中要对社会力量所提供的公共服务的数量和质量进
行动态监督ꎬ在公共服务的提供过程中是否存在问题ꎬ要及时听取收益群体的意见ꎬ采纳合理意见并及时修正ꎻ购买公
共服务完成后ꎬ考核其是否按照合同约定的标准提供公共服
务ꎮ而政府部门往往由于缺乏专业的人才ꎬ对专业的公共服
务供给难以有效监督ꎬ而第三方的监督也会因其与政府的某
些关联性而效果大打折扣ꎮ而在农村公共服务的购买中ꎬ政
府更是缺乏相关的专业人才对农村社会组织提供的公共服
务进行监督ꎮ同时ꎬ许多农村社会组织本身就是政府部门的
延伸ꎬ政府在农村公共服务的购买中处于强势地位ꎬ很少受
到限制ꎬ缺乏透明度ꎬ易产生寻租行为ꎬ导致腐败ꎮ(二)评价机制不健全ꎮ
当前对政府购买农村公共服务在评价上存在两方面的
问题ꎮ第一ꎬ评价体系没有建立起来ꎮ农村地区政府购买公
共服务处于起步阶段ꎬ由购买主体、受益对象以及独立的第
三方所组成的评价体系没有建立起来ꎬ对政府购买农村公共
服务的数量、质量和绩效等方面没有完善的评价机制和体
系ꎬ造成评价质量下降ꎬ导致农村公共服务的供给与农民的
实际需求不符ꎬ得不到广大农民的支持ꎻ第二ꎬ第三方评价主
体缺乏独立性、专业性和权威性ꎮ当前ꎬ政府购买农村公共
服务的评价形式仍然是以政府部门的内部评价为主ꎬ这难免
会产生不公正的现象ꎮ近年来ꎬ第三方评价呼声强烈ꎬ很多
领域已经开始采取第三方评价的形式了ꎬ但是ꎬ第三方评价
仍然存在独立性、专业性和权威性不足的问题ꎬ所谓的第三
方ꎬ在现实中多数是政府部门的延伸ꎬ或是与政府部门有着
千丝万缕的联系ꎬ比如高校和科研院所ꎬ他们仍然带有政府
行政的色彩ꎬ缺乏独立性ꎬ再有第三方评价主体的专业人才
有限ꎬ由于独立性和专业性的缺乏导致评价结果权威性不
足ꎬ很多受益群体对评价结果并不认可ꎬ或是根本就不知评
价结果ꎮ
五、完善政府购买农村公共服务的对策分析(一)完善法规体系建设
党的十八届四中全会提出了建设社会主义法治国家的
战略总目标ꎬ标志着中国法治建设迈向新台阶ꎮ当前中国在
公共服务方面的相关法律法规体系不完善ꎬ而农村公共服务
供给的法律法规更是缺乏ꎬ因此要结合中国农村的实际ꎬ完
善农村公共服务供给方面的法律法规体系建设ꎮ第一ꎬ完善
政府购买农村公共服务的立法ꎮ当前政府购买公共服务的
法律很少ꎬ只有«政府采购法»一部法律可以参考ꎬ不但从数
量上看很少ꎬ而且在内容上并没有明确的政府购买服务的规
定ꎬ因此ꎬ要对«政府采购法»进行修订ꎬ把政府购买服务的相
关内容补充进去ꎬ同时ꎬ明确政府购买的范围、程序、标准、购
买资质和评价标准等方面的内容ꎮ第二ꎬ完善公共财政政
策ꎮ在公共财政制度方面ꎬ应该把政府购买服务的财政预算
纳入到政府总的财政预算中ꎬ在法律法规范围内合理地运用
财政资金ꎬ并向群众及时公开财政支出ꎮ在税法方面ꎬ对于
公益性非营利的社会组织ꎬ在税收上给予一定的政策倾斜ꎮ
第三ꎬ完善社会组织的法律法规体系ꎮ目前ꎬ社会组织的发—５３２—
