城镇化进程中农地制度问题研究

Ｅ　

城镇化避程中农地制度问题研究　

口王祥伟　

【摘要】党的十六大确定了全面建设小康社会的奋斗目标，并把城镇化进程作为全面建设小康社会的重要　

任务，而城镇化必须以土地作为物质基础，土地在城镇化过程中扮演着极其重要的角色。文章认为在城镇化的过　

程中，必须根据经济社会的发展，适时通过农地制度的改革创新，使更多的剩余劳动力转向城镇，从而提高土地　

的利用效率，达到农民富裕的目的。论文以西安市农地制度为例，在分析农地制度和城镇化相互关系的基础上，　

探讨现行中国农地制度对城镇化积极和消极两方面的影响，指出现行农地制度存在的问题严重制约城镇化的发　

展，并且针对存在的问题，借鉴美国、日本农地制度演进和城镇化进程的一般关系，通过对几种农地制度的比较　

分析得到城镇化进程中农地制度的改革目标——永佃制。　

［关键词１农地制度；城镇化；永佃制　

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ　１６ｔｈ　Ｃｈｉｎｅｓｅ　Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｐｅｏｐｌｅ’Ｓ　Ｃｏｎｇｒｅｓｓ　ｈａｓ　ｃｏｎｆｉｒｍｅｄ　ｔｈｅ　ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｓｔｒｕｇｇｌｅ　ｔｈｅ　ｗｅｌｌ－ｏｆｆ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｒｅｇａｒｄｉｎｇ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ａｓ　ｔｈｅ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｔａｓｋ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｗｅｌｌ－ｏｆｆ　ｓｏｃｉｅｔｙ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｔｈｉｎｋｓ，　

ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ，ｗｅ　ｍｕｓｔ　ｍａｋｅ　ｔｈｅ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ　ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ａｎｄ　ＳＯ＂－　

ｃｉａｌ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｍａｋｉｎｇ　ｍｏｒｅ　ｓｕｒｐｌｕｓ　ｌａｂｏｒｓ　ｔｏ　ｔｒａｎｓｆｅｒ　ｔｏ　ｃｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　ｔｏｗｎｓ，ｔｈｕｓ　ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ　ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ　ｏｆ　

ｔｈｅ　ｌａｎｄ，ａｃｈｉｅｖｉｎｇ　ｔｈｅ　ｇｏａｌ　ｏｆ　ｗｅａｌｔｈｙ　ｐｅａｓａｎｔ．Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｒｅｇａｒｄｓ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　Ｘｉ’ａｎ　ａｓ　ｔｈｅ　ｅｘａｍｐｌｅ，ｄｉｓｃｕｓｓｉｎｇ　

ｂｏｔｈ　ｐｏｓｉｔｉｖｅ　ａｎｄ　ｎｅｇａｔｉｖｅ　ａｓｐｅｃｔｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ　ａｎｄ　ｐｏｉｎｔｉｎｇ　ｏｕｔ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ　ｃｏｎ－　

ｓｔｒａｉｎｔｓ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｏｆ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｓｅｒｉｏｕｓｌｙ．Ａｃｃｏｒｄｉｎｇ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ｏｆ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ，ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｕｓｅ　

ｔｈｅ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ　ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ　ａｎｄ　Ｊａｐａｎ　ｆｏｒ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ，ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｃｏｍ－　

ｐａｒｉｎｇ　ｏｆ　ｓｅｖｅｒａｌ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ，ｇｅｔｔｉｎｇ　ｏｕｔ　ｔｈｅ　ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ　ｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ—ｐｅｒｍａｎｅｎｔ　ｒｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ．　

Ｋｅｙｗｏｒｄ：　ｆａｒｍｌａｎｄ　ｓｙｓｔｅｍ；ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｐｅｒｍａｎｅｎｔ　ｒｅｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　

随着我国城镇化进程的加快，一些深层次的问题　

逐渐凸现，农民的土地权益受到频繁和严重的侵犯，新　

的问题和矛盾不断出现，农地制度问题日益成为城镇　

化过程中的深层制约因素。如何创新农地制度，推动农　

业非农化、农业现代化，农村剩余劳动力向城镇转移，　

是促进城镇化建设的新的农地制度必须要解决的要点　

之一。　一、农地制度与城镇化　

（一）农地制度与城镇化的概念和内涵　

所谓农地制度，是指在一定社会经济条件下，在农　

业生产中，围绕土地问题所产生的各种社会经济关系　

的总和，是规范人们在农业问题上相互关系的行为规　

范。城镇化，是一种影响极为深广的社会经济变化的过　

程，它既包括非农业活动向城镇的转型、集中、强化和　

★基金项目：此论文为沈阳航空工业学院青年教师项目结题论文，项目编号为２００７２７Ｙ。　

■　维普资讯 http://www.cqvip.com 分异，城镇景观的地域推进等人们看得见的实体的变　

化过程，也包括城市的经济、社会、技术变革在城镇等　

级体系中的扩散并进入乡村地区，还包含城市文化、生　

活方式、价值观念等向乡村地域扩散的较为抽象的精　

神上的变化过程。　

（二）农地制度与城镇化的一般关系　土地是农村最重要的生产要素，是发展农业的物　

质基础，没有土地，就不可能发展农业，而农业的发展　

是城镇化的根本前提，农业的商品化、农业剩余的增　

加、农业资源的开发和集约化经营都是城镇化不可缺　

少的重要条件；城镇化过程是一个农地转化为非农建　

设用地的过程，城镇化的速度和规模影响着农村土地　

的存量和价值。在当代我国城镇化迅猛发展的过程中，　

城镇化对农村土地承包制度、宅基地使用制度、乡镇企　

业用地制度产生着越来越显著的影响。　

二、我国现行农地制度对城镇化的影晌　

我国现行的家庭联产承包责任制，是在党的第十　

一届三中全会上确立的。曾经是我国农村经济体制改　

革的核心。这一改革不仅解放和发展了农村生产力，提　

高了亿万农民的生活水平，而且为整个国民经济的发　

展奠定了基础。因此，被邓小平誉为中国农村改革与发　

展的“第一次飞跃”。然而，随着城镇化的发展，家庭联　

产承包责任制，暴露出越来越多的问题。主要表现在以　

下几方面：　

第一，产权主体二重化导致土地关系混乱。按照　

《土地管理法》规定，农村土地属于“集体所有”。但事实　

上是国家集体双重所有。土地关系混乱，不仅表现在土　

地产权主体的二重化上，而且表现在“集体”作为土地　

产权主体，在概念上的模糊性和虚置性。“集体”究竟是　

指村民小组、村委会还是乡镇，并没有明确的规定。从　

实践看，三方都在扮演“集体”的角色，都在行使集体土　

地所有权，农村集体土地所有权代表也就模糊不清了。　

第二，土地按户平均分配不利于农业机械化的实　

现。我国农村土地基本上是按人或人劳比例平均承包　

的，好、坏、远、近地平均搭配，导致土地的细碎化、“井　

田”化和零散化，不利于农户对土地的整体安排和统一　

使用，特别是增加了耕作难度，不利于农业机械的充分　

使用。　

第三，土地流转困难不利于土地资源在全社会的　城镇建设　

合理利用。发展市场经济，要求土地作为商品参与市场　

交换，并通过货币形式实现自由流转，这样才能充分发　

挥市场机制在土地资源配置中的基础性作用，实现土　

地的节约化使用和规模化经营。但在家庭联产承包责　

任制下，土地不是商品，一方面，集体土地的所有权不　

能在不同集体（乡镇和村）之间进行转移；另一方面，本　

集体以外的成员不能直接承包该集体的土地。我国大　

部分地区的农地流转主要是通过集体组织动用行政力　

量进行调整，或者农民之间自发的无偿、低偿转包两种　

机制实现的。　

第四，农户的生产经营自主权难以得到尊重。农户　

是独立的市场主体，也是自主创业和增收的主体。他们　

在追求和实现自身经济利益的过程中，享有同其他利　

益主体同样的平等权利。但在家庭联产承包责任制下，　

由于土地产权事实上归集体和国家双重所有，所以，农　

户虽然在法律上拥有生产经营自主权，但由于经营权　

最终要受制于所有权，所以村集体和县、乡两级政府每　

每以收回所有权相“要挟”，迫使农户按照村集体和县、　

乡两级政府制定的计划进行生产经营，由此带来的许　

多不良后果，损害了农民利益，影响了农村经济的发　

展。　第五，一些不完善不规范的农地征用行为，削弱了　

农民的进城能力，制约了城镇化的进程。现行的农地征　

用行为不规范，导致损害了一些农民的利益，削弱了农　

民进城安家落户和进行投资的能力。例如，在２００５年，　

西安市三环建设正式动工。三环工程建设用地３万亩，　

其中在灞桥区占地４０ＯＯ亩，包括灞桥镇、席王乡、香胡　

湾、黄邓、务庄等地，从而使这里的农民完全失去了土　

地，成为失地农民。在２００６年开始施工建设的广运　

潭—灞柳风雪的主要景点之一，占用灞桥区土地６３００　

亩，其中国有土地２６００亩，农民耕地３７００亩。与此同　

时，灞桥区进行道路改进，新建道路占地面积７５．６万　

平方米，竣工面积７８万平方米。而在２００６年，西安市　

开始施工的开发区建设项目达５２个，开工面积８４万　

平方米。这些项目所占土地大部分为农地，其动工就意　

味着农民的失业。对于农地的征用，政府在与开发商的　

交易中，没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上　

诉权的关心和保护，政府部门给集体的补偿是多少，每　

户可以拿到手的是多少，根本说不清楚，事实上，集体　

眦劂９／２　００７■　一　维普资讯 http://www.cqvip.com 城镇建设　

经济组织截流土地补偿金，少报土地补偿金，将农民的　

土地补偿金变相转移的现象一直存在，在这个过程中　

农民的利益严重受损。如图１中，西安市失地农民对土　

地赔偿的看法中，　仅３％的被调查者对土地赔偿比较　

满意，２６％为一般满意，３８％的认为赔偿偏低，３３％的认　

为赔偿太低。　

偏Ｉ氐　３８９６　图１　西安市失地农民对土地赔偿的看法　

三、城镇化过程中农地制度演进的国际经验　

美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家，　

其大部分土地为私人企业和个人所占有。美国农村土　

地基本被家庭农场所占有，它在美国农业生产发展过　

程中占有重要地位。从土地所有权制度来看，美国农地　

是农场主私有的；从土地经营制度来看，美国农村土地　

经营制度的历史基础是家庭私人农场；从美国农业生　

产发展的历程来看，其经历了一个由小规模分散粗放　

型家庭经营，到家庭适度规模经营阶段，最后发展到现　

代化的专业化综合性的家庭大规模经营阶段；从土地　

的国家宏观管理制度来看，一方面，尽管美国家庭农地　

制度是以家庭私有制为基础，但美国家庭农场土地制　

度并没有给所有者带来完全的土地所有权。在美国，联　

邦和州政府对土地终保有三项权利：一是土地征用权；　

二是土地管理的规划权；三是政府必须征收足额的土　

地税。另一方面，美国的土地宏观管理制度是法制化和　

规范化的宏观管理。　

与美国长期、稳定的农地制度相比较，日本现今的　

以私有制为主、小规模家庭占有、合作化经营、社会化　

服务、法制化和规范化管理的农地制度是经过近年来　

的多次改革才最终确立的。从土地所有权制度来看，日　

本的农地是以小规模家庭私有制为基础的；从土地经　

营权的制度来看，日本的农地经营是小规模家庭协作　

式经营为特征的农业经营方式；从土地的国家宏观管　

理制度来看，日本的农地管理是法制化和规范化的管　

■　理。一方面，日本的农地制度体系是由《农地法》、《农业　

经营基盘强化促进法》、《农业振兴区域整备法》和《土　

地改良法》等４项基本法组成的。另一方面，政府管理　

机构的作用。对农业生产较大程度的干预至今仍是日　

本在农业管理上的一个特点。　

四、我国城镇化进程中农地制度改革目标