公共行政的发展历程

公共行政的发展历程——从传统公共行政到新公共管理

一、国内关于行政学演进的划分方法

自威尔逊提出建立行政学的主张之后，行政学经历了若干发展阶段，迄今为止，已经形成为一门日渐成熟的学科。关于行政学的发展阶段，国内外的行政学者认识不近相同，因而他们的划分方法也有所差异。归纳起来，大致有以下几种划分方法：

1.西方一般管理（经济管理和企业管理）思想的演变

美国著名管理学家雷恩把管理思想史的演变分为三个时代：（1）科学管理时代（19世纪末——20世纪初），（2）社会人时代（20世纪20年代开始），（3）当前时代（第二次世界大战以后）。

2.国内学者对行政学的划分法

2.1二阶段划分法。

王沪宁把行政学的演变分为二个时代：二次世界大战前的前期阶段（科学管理阶段），二次世界大战后的后期阶段（行为科学阶段）。（《行政生态分析》）。第二次世界大战之后，行政发展和行政改革已经成为一种席卷全球的历史潮流。

2.2三阶段划分法。

台湾学者张润书把行政学的演变分为三个时代：（1）传统理论时期（X理论时期，1900-1930，1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1932霍桑实验第二回合结束），（2）行为科学时期（Y理论时期，1930-1960，1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（3）系统理论时期（权变理论时期，1960至今）。

《哈佛行政管理全集》（上册）（中国社会科学出版社，1985年版）把行政学的演变分为三个时代：传统的行政管理阶段（1900-1930），人性的行政管理阶段（1930-1960），系统权变的行政管理阶段（1960年以后）。

小结：上述两种划分方法完全安一致，仅称呼不同而异。

中山大学夏书章教授把行政学的演变分为三个时代：（1）形成阶段——传统管理时期[19世纪末(1887/1900）—20世纪20年代， 1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成]，（2）成长阶段——科学管理时期（20世纪20年代以后，1924－1927第一回合霍桑实验；1927－1932年第二回合霍桑实验），（3）科学化阶段——现代化管理时期（始于本世纪40年代，1945年现代管理理论丛林, 961年孔兹发表《管理理论丛林》）。（书目推荐）

张润书与夏书章的划分方法，主要是参照西方经济管理思想和企业管理思想的演变过程进行划分的。

2.3张国庆对行政学的划分法。

北京大学张国庆教授依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，把行政学的演变分为五个时代：（1）早期行政研究时期（1887：威尔逊—1911：泰勒），（2）传统行政研究时期（1911—1933：霍桑实验），（3）修正行政研究时期（1933—1960：1961年孔兹发表《管理理论丛林》），（4）整合行政研究时期（1960年以来：1961年孔兹发表《管理理论丛林》）【重建或革新行政研究时期（20世纪80年代—90年代以来）。（书目推荐）】

2.4五阶段划分法。

为了便于较为系统地了解公共行政学产生和发展地全貌，体会公共行政学思想中的连续性并从历史联系的方面加以考察，人民大学校长助理彭和平将西方公共行政学的产生和发展分为①早期研究时期（19世纪末－20世纪初：19世纪末：1887/1900；1898年泰勒开始在贝瑟利恩钢铁公司进行时间研究，20世纪初：1911年泰勒发表《科学管理原理》，1915年科学管理理论形成，1915年－1925年古典组织理论形成），实际上就是1887年－1915年；②两次世界大战期间（1917年－1945年），③第二次世界大战战后时期(（1946年：1945年现代管理理论丛林－1959年），以1946年西蒙的《行政管理格言》开始；④20世纪60年代至70年代（1961年孔兹发表《管理理论丛林》——1968：新公共行政）和⑤20世纪80年代以来（1978：新公共管理：政府再造）。（书目推荐）

2.5六阶段划分法。

武汉大学丁煌教授根据美国学者杰伊·M·沙夫利兹和阿尔伯特·C·海德以及德怀特·沃尔多等人划分行政学的标准，将行政学的演变分为六个时代：（1）西方行政学的提出与创立（1887—1918：1919马克斯.韦伯的“官僚制”理论提出为止），（2）西方行政学的正统时期（1919—1941：马克斯.韦伯的“官僚制”理论——巴纳德的系统行政组织理论），（3）西方行政学的批评与转变时期（1941—1959：巴纳德的系统行政组织理论——德罗尔的政策科学思想），（4）西方行政学的应用与发展时期（20世纪60年代：德罗尔的政策科学——弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（5）西方行政学的挑战与创立时期（20世纪70年代：弗雷德里克森为代表的新公共行政开始），（6）西方行政学的总结与探索时期（20世纪80年代：布坎南，奥斯本，登哈特）。（书目推荐）

2.6 总结：六阶段——基于不同划分法的结论

综合上述几种归类方法的基础上，依据新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，可以将公共行政的发展历程归纳为以下六个阶段：1.早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段），2. “科学管理Scientific Management”（1911—1933）（X理论时期，传统行政研究时期），3.修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期），4.整合行政研究时期（1960-1978）（现代管理理论丛林时期），5.重建或革新行政研究时期（20世纪70年代末—80年代初）。公共行政理论的新发展——新公共管理，6.20世纪90年代以来，公共行政的再发展——重新定义公共行政、重塑政府、治道变革、重视制高点。

二、从传统公共行政到新公共管理

如果以这门学科追求的目标和研究方法为依据，我们可以进一步将其简化为三个阶段：传统公共行政时期，新公共行政时期，新公共管理时期。

（一）传统公共行政时期（1887－1968）

1.形成时间:19世纪末20世纪初

早期行政研究时期（1887—1911）（产生、形成阶段）

传统行政研究时期（1911—1933）（X理论时期，“科学管理Scientific Management”）

修正行政研究时期（1933—1960）（行为科学时期、Y理论时期）

2.理论基础：

1）威尔逊与古德诺的政治与行政二分说；

①威尔逊

1887年，威尔逊发表《行政学之研究》一文，标志着行政管理学概念上的行政学正式产生。（行政学一词是由德国学者斯坦因首次提出的，他于1865年——1868年发表七卷本的《行政学》著作，但他当时主要是从行政法的意义上使用“行政学”一词的）其观点：（1）批判了当时美国的民主政治体制问题(清谈、迟缓、彼此牵制以及行为无力等现象)；（2）主张重新认识权力和授权（认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权利能更好地为国民造福，这种权力越大越好）；（3）应把重点放到行政管理之上（事实上，执行一部法律往往比制定一部法律要困难得多）；（4）要恢弘政治的功能，必须提高行政效率；（5）从结构上否定三权分立，提出政治行政二分法（认为国家权力主要掌握在一会与行政部门手里）。（6）良好政府的两大支柱：政务官和文官。 资料：威尔逊美国著名政治学家、行政学家、历史学家、教育家、改革家和政治家。曾任美国普林斯顿大学校长，美国28届总统（1913年）。

②古德诺

1900年，古德诺发表《政治与行政：对政府的研究》一书。其观点：（1）三权分立不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治与行政两种。（2）政治是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政是国家意志的执行，是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。（3）行政学不研究政治问题，而研究行政效率、使用方法或技术标准。（4）为了提高行政效率，最好政治排除在行政之外，政府官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上保持中立。

资料：古德诺美国著名政治学家、行政学家，曾任美国哥伦比亚大学教授，美国政治学会第一任主任，1913—1914年曾在北京担任袁世凯的宪法顾问、政治顾问，旋因撰写《共和与君主论》（1914年），鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此身负骂名。

2）马克斯·韦伯的官僚制理论；

马克斯.韦伯的官僚制组织理论：（1）三种组织中的三种权力基础。（2）官僚制的含义。官僚制是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施的合法、合理组织（丁煌）。官僚制是一种制度严格、层级分明、权责清晰的组织（彭和平）。目前，许多人改用“科层制”一词取代了官僚制。（3）官僚制组织的特征：1.合理分工，2.层级节制的权力体系，3.依照规程办事的运作机制，4.形成正规的决策文书，5.组织管理的非人格化，6.适应工作需要的专业培训机制，7.合理合法的人事行政制度。（4）官僚制的优点：严密性、合理性、稳定性、普适性。缺点：压抑人的积极性和创造精神，丧失自我，管理变成了目的本身。

3）行为科学（新社会科学）：

1949 年，美国芝加哥大学在美国福特基金会资助下，进行“个人行为与人群关系”的研究计划。这个计划简称行为科学（新社会科学）。

①霍桑实验。

1927.11－1927.5；1927—1932年，美国哈佛大学教授梅奥等人在美国西方电气公司连续五年进行新的实验，通过对组织中的人的行为的实证性研究，他们认为，对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、非正式群体是组织管理过程中的决定因素。霍桑实验包括四个阶段：1）车间照明实验（照明实验）——员工被尊重。2）继电器装配实验（福利实验）。——人际关系比福利更重要。3）访谈计划（访谈实验）——士气与劳动生产率有密切的关系。4）继电器绕线机组实验（群体实验）——非正式组织。

②马斯洛的人类需求层次理论

A.H.马斯洛（Abraham H.Maslow,1908-1970），需要层次理论；《人类动机理论》（ A Theory

of Human Motivation Psychological Review）,1943年。

1.3赫兹伯格的激励——保健因素

1.4麦格雷戈的X-Y理论

3.特点：

强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面而忽视了政策制定中人的社会性及环境因素。

4.对传统公共行政的批判：①采取了一种形式主义或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对行政行为及行政管理过程的研究；②它将政治与行政（即政策的制定与政策的执行）绝然分开，忽视了政策制定以及政治因素的地位与作用；③它将丰富多彩的行政管理现象及过程仅仅抽象为若干原理或原则；④效率的标准则被不恰当地过