财政预算编制和预算执行审计中存在的问题及建议

财政预算编制和预算执行审计中存在的问题及建议詹红梅（吉林省审计厅）【时间:2008年12月25日】【来源:】【字号：大中小】目前，在财政预算执行审计工作中发现，一些部门在财政预算编制、预算批复和预算执行中仍存在一些问题，不容忽视。

笔者认为应从规范财政资金分配行为、完善预算编制方法等方面进一步加强财政资金的管理。

一、存在的主要问题（一）预算编制方面：一是预算编制内容过粗，分配随意性大。

上报人大批准的预算草案过于笼统, 执行中难以操作，预算安排没有细化到预算部门、单位和具体项目上。

二是预算编制范围不完整。

例如，在编制预算时将地方财政收入主要来源之一的中央转移支付补助资金的很大部分，应该纳入地方预算而没有纳入。

三是部门预算编制不公开透明。

四是上报上级财政部门的预算与本级人大报批的预算不一致，财政预算因上报对象不同而数据不同。

此外还存在超范围安排专项资金预算支出指标等问题。

（二）预算批复方面：一是部分预算支出指标批复不完全，形成的待分配资金不适度、不合理。

这虽然是多年习惯作法，并有一定客观原因，但不符合预算法有关规定，降低了人大对预算分配的约束力。

二是向各部门批复预算不及时，批复预算时间过晚，失去了财政预算的意义。

三是基本建设资金、城市维护费、科技三项费用等批复的部分预算支出指标未细化到具体项目或单位，影响了财政资金使用效果。

（三）预算执行方面：一是无预算、超预算安排支出，追加、调减支出随意性较大。

专项资金的科目调剂、本年超收安排支出未履行向人大的汇报程序和备案手续，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。

二是预备费管理使用不规范。

预备费成为地方政府的机动财力，大部分在上半年被超范围动用，用于安排正常经费支出，在一定程度上削弱了地方政府用财政资金处理突发事件的能力；预备费的审批程序不合规，有的未向政府办理请批手续，有的用款单位未经财政部门直接向政府请批，有的未按规定向地方人大备案。

（四）预算平衡方面：结转下年支出核算不规范，未真实体现地方实有财力。

大部分地方财政部门将年末滚存结存全部转入结转下年支出，使净结余为零，隐瞒地方实有财力。

有的采取收入不入帐、支出挂帐等手段人为调节财政结余。

有的不属于结转下年支出项目，如各种事业费、行政经费等也结转下年；有的无预算、无项目空头结转；有的事业项目已完成或不需要完成，资金结余继续结转下年。

也有的隐藏机动财力，故意减少净结余而有意安排项目。

二、几点建议（一）规范财政资金分配行为，增强预算执行的法律约束力。

认真执行预算法等法律法规，改进预算编制方法，严格履行预算编制程序。

细化预算收支项目，深化财政改革。

单独向人大编报各地方本级的财政收支预算。

及时足额批复预算，努力压缩预留预算支出指标，完善追加支出审批程序，减少资金分配随意性，依法进行预算的调整变动，维护预算的严肃性。

（二）改革预算编制方法，健全预算编制程序。

一是要改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行零基预算，公平合理地确定预算支出；二是细化预算编制内容，将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政性资金的二次分配。

改变专项资金分散性的分配体制，体现专项资金的重点使用效果；三是公开预算内容，预算要具有刚性约束力，就必须透明；四是预算编制权和执行权分立，财政部门主要具体负责预算的管理和执行，预算编制授予政府其他部门。

（三）建章立制，进一步完善预算管理的法律内容。

一是规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受本级人民代表大会常委会审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性；二是强化预算执行的保障措施，加大违反预算法的处罚形式和力度，对有关违反行为的处罚不仅追究行政责任，还要增加刑事责任和经济性制裁方法；三是增强预算法律意识，建立预算执行的奖惩激励机制，并严格执行落实。

（四）加强对权力的制约，完善预算执行监督体系。

一是强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性；二是加强审计监督，审计要事前参与预算编制过程，在编制部门预算的环节增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序和职责，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督；三是逐步实现向社会公开预算执行审计结果，使审计监督和社会监督有机结合，保证地方财政预算执行工作健康规范发展财政预算执行中存在的问题与对策受许多经济和非经济因素的制约，目前不少地方财政预算执行过程中还存在不少困难和问题，需要各方面的共同努力，才能实现其科学化、法制化和规范化。

财政预算执行中存在的主要问题（一）预算编制不科学。

1.预算编制范围不完整。

一是部分财政资金未纳入“体内循环”，或未在当年及时纳入预算管理，预算收入规模不完整。

二是各级预算收支没有包括全部政府资金，各种预算外资金和政府或有负债没有纳入预算管理范围。

三是财政资金内部分配管理权分散，出现多头管理、重复安排、扯皮推诿等现象。

四是政府财权、事权不明确，无法科学地确定政府的预算收支范围。

2.预算编制方法大多采用“基数加增长”，固化了财政资金在部门和单位的分配格局，助长了财政支出的刚性增长，苦乐不均现象严重。

3.预算编制内容过粗，分配随意性大。

一是预算安排没有细化到预算部门、单位和具体项目上。

二是专项资金分配主体分散，削弱了财政资金的积聚作用。

三是预算追加随意性，预算约束软化。

4.预算编制程序不规范。

一是部门预算编制不透明，当各预算部门与财政部门意见不一致时，没有规定裁决程序。

二是没有明确具体规定政府审定本级预算草案的程序。

（二）预算审批不到位。

政府把预算接受人大审查和批准看作是履行法律程序，致使本来不尽科学、合理、合法的预算变为合法了。

（三）预算执行不力。

1.未按规定批复预算。

财政部门对人大批准后的预算没有及时、如数细化批复到各部门，专项经费批复数占年初预算安排数更少。

2.预算调整随意。

任意变更预算收支，随意调整预算科目，有关农业、工业、教育、社会保障预算科目的调减未经人大常委会审查和批准，冲击了预算的严肃性，影响了预算的约束力和权威性。

（四）预算管理不规范。

1.实行分散支付制度。

财政资金被分散滞留在各预算单位，致使财政部门为应急短期资金调度需要，不得已向银行借贷，而加大利息成本负担；预算单位支出过程则脱离财政监督，截留、挤占、挪用预算资金等问题久禁不止；多头开户也为私设“小金库”、“账外账”提供了藏身之地，极易诱发腐败现象。

2.政府和财政部门预算管理权责划分不明确。

政府的预算管理权限基本上都落在财政部门，但责任是政府的，其结果是政府预算软约束现象严重。

（五）支出预算执行中问题多。

1.财政预算支出结转结余不真实。

部分财政性资金年末结余结转数额较大，有的结转结余无单位无项目，存在预留机动财力的现象。

2.法定支出预算不落实。

财政部门在年初安排预算时未安排或少安排法定支出，留有缺口，或在执行中未按预算指标足额到位。

（六）县级财政困难、政府债务负担过重和收支不实，影响了预算的执行，隐含着很大的财政风险。

规范和完善财政预算执行的对策强化预算约束的法律效力。

预算是具有刚性约束和法律效力的收支计划，要通过修订预算法，进一步完善预算法律内容。

一是重新界定公共财政预算范围，明确政府综合预算覆盖一般预算、基金预算和预算外资金。

二是扩大预算调整的范围，规范预算调整行为，明确规定超收节支部分资金、预算科目间调剂等预算调整行为，应经本级政府审定，并接受本级人民代表大会常委会审查和监督，非经法定程序不得调整和变更，维护预算的严肃性。

三是强化预算执行的保障措施，加大违反预算法的处罚形式和力度，对有关违反行为的处罚不仅追究行政责任，还要增加刑事责任和经济性制裁方法，增强预算的惩罚和威慑效应。

四是增强预算法律意识。

财政部门应树立依法理财理念，建立预算执行的奖惩机制，增强执行预算的法律意识和法律责任。

加快推行国库集中收支制度。

尽快全面推行国库集中收支制度，加强财政资金的统一调度、管理和控制，并将国库管理制度改革与建立会计核算中心相结合，实现对部门、单位财政资金的全面监督，减少违法违规现象的发生，从源头上堵住滥用财政资金的问题。

改革预算编制方法。

一是要改变预算编制长期沿用的“基数法”，全面实行零基预算，公平合理地确定预算支出，提高预算编制的透明度和公开性。

二是细化预算编制内容。

将预算资金直接安排到具体单位和项目，减少财政性资金的二次分配；改变目前专项资金撒胡椒面式的“大锅饭”分配体制，体现专项资金的重点使用效果，实现政府特定的预算政策目标。

全面实行综合预算和部门预算。

一是明确财政预算资金范畴应包括一般预算、预算外资金和政府性基金收入在内的所有财政收支预算，明确规定政府将全部财政预算资金和政府的或有负债纳入预算管理，监控或有负债，实行全口径预算管理，切实体现预算的完整性。

二是明确政府财政预算涵盖的范围包括政府财政、部门和单位所有收支活动。

三是全面编制部门预算，实行一个部门一本预算，并把部门和单位的预算内外资金进行统筹安排，捆绑使用，提高财政资金的整体效益，改变过去长期存在的预算内硬、预算外软、财政调控能力差的现象，从根本上解决预算资金“两张皮”和体外循环问题。

健全预算程序。

一是强化政府审定预算程序，明确规定政府的责任，完善政府的预算审定职责。

同时，针对部门预算编制不透明和缺少仲裁程序现象，政府在审定预算过程中，要反复协调出现的有关问题。

二是预算编制权和执行权分立。

财政部门主要具体负责预算的管理和执行，预算编制授予政府其他部门。

三是公开预算内容。

预算要具有刚性约束力，就应当像法律一样公开、公正、透明（国防安全机密除外）。

完善预算执行监督体系。

一是强化人大预算监督力度，逐步实现预算审查监督批准由程序性向实质性过渡，增强预算的约束力和监督的实效性。

二是加强审计监督。

建议修订审计法赋予审计对预算编制、本级决算审计的权限，审计要事前参与预算编制过程，在编制部门预算的环节增加审计机关协助政府审定各部门预算的程序和职责，从源头、过程、结果全方位对预算进行监督。

三是逐步实现向社会公开预算执行审计结果，使审计监督与社会监督有机结合。

着力解决县乡财政存在的困难。

严格执行预算法，夯实县乡财政收支预算，引导和督促县级财政部门如实列报收支，杜绝新的虚收虚支行为发生；对已形成的虚收虚支、假平衡真赤字问题，应建立领导责任制，研究出台逐步消化的办法，树立增收是政绩、消化赤字还债也是政绩的观念，对弄虚作假搞政绩的要追究责任；培育新的经济增长点，促进县域经济发展，逐年增加财政收入总量。

同时，深化县乡财政预算管理体制改革，探索取消乡级预算，实行县级国库集中支付制度，改革县级预算管理体制，集中收到省级财政统一管理，试行省管县当前地方财政预算执行审计存在的问题及对策(06-7-5)-------------------------------------------------------------------------------- 2006年07月05日17:17 审计署网站预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，它在发挥审计监督职能，促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。