香港“主要官员问责制”的基本法解释(一)
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香港法概论
香港法概论名词解释1、司法制度：.司法制度是指执行和解释法律，把法律应用到具体案件的审理和判决中的制度。
2、监禁：监禁是指剥夺罪犯一定时期的人身自由并予以关押的刑罚方法。
3、民事侵权：民事侵权是指可通过请求未定量赔偿的普通法诉讼得到救济的违约和违反信托义务之外的民事过错。
4、庭外和解：双方达成协议，解决双方的民事纠纷并撤消诉讼。
5、庭内和解：双方达成协议并将协议内容转化为法院的命令，这样一旦任何一方违反协议时，对方便可透过司法程序执行法院命令而毋须就案件重新进行诉讼。
★1.习惯法是指被认可并上升为法律的传统风俗习惯。
在香港，主要表现在关于家事法、土地法和继承法方面的规范。
1、★判例法（case law）——从法院在判词内所列出的理据所推论出来并累积产生的法律原则和规范。
★2.串谋罪是指两人以上协议实施不法行为或协议以不法手段实施合法行为。
★3.“雷兰与弗莱彻法则” 是英国判例法所确立的一项民事侵权法律规则，这项法则所规定的是绝对责任（严格责任），不以行为人的故意或疏忽为责任条件。
★4.民事诉讼的非正审程序是指正式审讯前的诉讼程序。
一般在高等法院的内庭由司法常务官进行聆讯，不传召证人。
★1.衡平法是指由英国原来的衡平法法院的大法官在处理申诉案件时，为避免过分重视令状和程序方面的技术性问题，而集中考虑案情的理据得失，由此而发展出的有别普通法的法律规范。
★2.罪刑法定原则是香港刑法的基本原则，即犯罪与刑罚由法律明文规定。
其内核是“法无明文规定不为罪” “法无明文规定不处罚” 。
★ 3. 事实自证法则是由马洪诉奥斯本案所确立的原则，是指如果损害事实本身即足以说明被告存在疏忽，原告即可免负举证责任。
4. 可撤销婚姻即可使无效婚姻，是指一段一直被法律认定为是有效而持续的婚姻，直至被法院判定为无效，才被废止或撤销的婚姻。
普通法源自英国。
它是指由判例衍生出来并适用于全国的普遍性法律。
香港律师制度是香港法律制度的重要支柱，律师在香港立法和司法及社会生活中扮演着重要角色，起着十分重要的作用。
授权与问责：澳门特区官员问责制审视
然而，澳门特区的政制特征是行政主导，行政长
官以及政府官员并非由立法会选举或任命的，因此， 无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政 授权制度，特区政府各层级官员的权力盖源自于行政
二、官员问责制度的逻辑结构
澳门特区官员问责制是按照 “ 何人、因何事、向
长官。主要官员是由行政长官提请 中央政府任命的，
诉 求 ，于 ２ ０ ０９—２ １ 集 中推 出 了与 官 员 问责 制 相 关 的 系列 法律 规 范 ，从 责 任 主 体 、 责任 范 围 、责 任 ０ ０年
类 型 以及 问 责 程序 、 问 责后 果 等 方 面 构 筑 了官 员 问 责 制 的基 本 法 律 框 架 ，并 体 现 出 兼 具政 治 问 责 与行 政 问 责 的 混 合 型 特征 。作 为 一 种新 制度 规 范 ，要 使 官 员 问 责制 取 得 预 想 的 法律 效 果 ，还 需要 配套 与 完善 程
“ 释放” ，要求政府改变传统的行政方式与管理文化，
长、副局长与政治助理，而各政策局常任秘书长以下 的官员属于政策执行层 ，由公务员条例管理 ，不受问 责制规范。
（ 二）ｆ责主体 ＂ ｌ
建立责任政府与服务政府的诉求日见增加。
可以说，政府性质与居民身份的转变是推动澳门
特区建设官员问责制度的根本动因。而在触发机制上，
的管理 自 身事务的地方性公共权力与治理机构。一方
一
、
问题的提出：社会变革呼唤问责制度
面，公共管治权力与澳门本土联系性的增强要求特区 政府对澳门本地经济社会及人文发展承担更多的责任 ； 另一方面，在行政主导体制下，行政权力所受的外部
制约与监督相对较弱，加之大多数行政机构 由欠缺问 责文化的澳葡时代直接过渡而来 ，因此，从内、外部 结构上看，就更加需要建立责任机制，以弥补或预防 因监督薄弱而导致的权力骄纵或滥用。
官以及政府官员并非由立法会选举或任命的，因此， 无法直接套用代议制政体的问责制度。澳门实行行政 授权制度，特区政府各层级官员的权力盖源自于行政
二、官员问责制度的逻辑结构
澳门特区官员问责制是按照 “ 何人、因何事、向
长官。主要官员是由行政长官提请 中央政府任命的，
诉 求 ，于 ２ ０ ０９—２ １ 集 中推 出 了与 官 员 问责 制 相 关 的 系列 法律 规 范 ，从 责 任 主 体 、 责任 范 围 、责 任 ０ ０年
类 型 以及 问 责 程序 、 问 责后 果 等 方 面 构 筑 了官 员 问 责 制 的基 本 法 律 框 架 ，并 体 现 出 兼 具政 治 问 责 与行 政 问 责 的 混 合 型 特征 。作 为 一 种新 制度 规 范 ，要 使 官 员 问 责制 取 得 预 想 的 法律 效 果 ，还 需要 配套 与 完善 程
“ 释放” ，要求政府改变传统的行政方式与管理文化，
长、副局长与政治助理，而各政策局常任秘书长以下 的官员属于政策执行层 ，由公务员条例管理 ，不受问 责制规范。
（ 二）ｆ责主体 ＂ ｌ
建立责任政府与服务政府的诉求日见增加。
可以说，政府性质与居民身份的转变是推动澳门
特区建设官员问责制度的根本动因。而在触发机制上，
的管理 自 身事务的地方性公共权力与治理机构。一方
一
、
问题的提出：社会变革呼唤问责制度
面，公共管治权力与澳门本土联系性的增强要求特区 政府对澳门本地经济社会及人文发展承担更多的责任 ； 另一方面，在行政主导体制下，行政权力所受的外部
制约与监督相对较弱，加之大多数行政机构 由欠缺问 责文化的澳葡时代直接过渡而来 ，因此，从内、外部 结构上看，就更加需要建立责任机制，以弥补或预防 因监督薄弱而导致的权力骄纵或滥用。
全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释
全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释【发布部门】全国人大常委会【公布日期】2016.11.07【实施日期】2016.11.07【时效性】现行有效【效力级别】法律解释全国人民代表大会常务委员会关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条的解释（2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议了委员长会议提请审议《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第一百零四条的解释（草案）》的议案。
经征询全国人民代表大会常务委员会香港特别行政区基本法委员会的意见，全国人民代表大会常务委员会决定，根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第四项和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百五十八条第一款的规定，对《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条“香港特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”的规定，作如下解释：一、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条规定的“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”，既是该条规定的宣誓必须包含的法定内容，也是参选或者出任该条所列公职的法定要求和条件。
二、《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第一百零四条规定相关公职人员“就职时必须依法宣誓”，具有以下含义：（一）宣誓是该条所列公职人员就职的法定条件和必经程序。
未进行合法有效宣誓或者拒绝宣誓，不得就任相应公职，不得行使相应职权和享受相应待遇。
（二）宣誓必须符合法定的形式和内容要求。
宣誓人必须真诚、庄重地进行宣誓，必须准确、完整、庄重地宣读包括“拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区”内容的法定誓言。
香港基本法23条内容
香港基本法23条内容介绍香港基本法23条是指《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第23条，该条款规定了香港特别行政区必须立法禁止任何对中央政府的颠覆、分裂、颠覆国家政权、阻挠中央政府施行的言论、行动或组织等活动。
23条全文《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第23条全文如下：1.香港特别行政区在维护国家安全的需要下，应依法采取措施，防范和制止任何颠覆、分裂国家、亵渎国旗国徽、暴力恐怖活动、组织在港进行的与中央政府的关系属破坏性的政治活动，并对这类活动负责。
2.香港特别行政区应建立特别机构，专门负责维护国家安全。
3.香港特别行政区特别机构的工作范围和组织机构由香港特别行政区立法会通过香港特别行政区法律确定，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
4.香港特别行政区特别机构的负责人必须符合一定的条件，由香港特别行政区行政长官任命，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
5.香港特别行政区应根据需要与中央政府的有关机构保持密切的联系，并向其提供必要的协助。
23条的重要性和意义23条的制定和实施对于香港特别行政区的长期稳定和繁荣具有重要意义。
以下是23条的几个重要方面：1. 维护国家安全23条要求香港特别行政区采取措施，维护国家安全。
这是任何主权国家都必须做到的，而香港作为中国的一部分，也要承担这一责任。
维护国家安全可以防止任何对国家政权的颠覆、分裂，以及对中央政府的颠覆行动。
2. 保护社会稳定23条的目的之一是保护香港的社会稳定。
如果在香港出现暴力恐怖活动或破坏性的政治活动，将会对香港的稳定产生严重影响。
因此，23条强调了香港特别行政区应采取措施制止此类活动，并对其负责。
3. 维护国家尊严23条还规定了香港特别行政区应防止任何亵渎国旗国徽的行为。
国旗和国徽是一个国家的象征，亵渎国旗国徽等行为是对国家尊严的侵犯。
香港特别行政区负有责任保护国家尊严，维护国家形象。
4. 建立维护国家安全机构为了有效执行23条的要求，香港特别行政区需要建立维护国家安全的特别机构。
基本法礼赞
基本法礼赞
基本法是中华人民共和国香港特别行政区的根本法。
它于1990
年4月4日由全国人民代表大会第七届常务委员会通过，并于1997年
7月1日在香港特别行政区正式实施。
基本法的所赋予的权威和地位不可亵渎。
它确保了香港特别行政
区的高度自治权，维护了香港的法律秩序和社会稳定。
基本法赋予了
香港特别行政区立法权、行政权和独立的司法权，使得香港能够保持
独特的法治特色。
基本法在香港的实施中起到了重要的指导作用。
它确立了香港的
一国两制制度，并明确了中央政府与香港特别行政区之间的关系。
基
本法还确保了香港居民的基本权利和自由，包括言论自由、新闻自由、宗教信仰自由等。
基本法的实施维护了香港的长期繁荣和稳定。
它保障了香港的经
济自由，维持了香港作为国际金融中心的地位。
香港特别行政区依靠
基本法的框架，建立了完善的社会制度和法治体系。
基本法是香港特别行政区政治体制的基石，也是香港社会安定和
发展的保障。
各界人士都应该遵守基本法，维护基本法的权威和权利。
只有遵守基本法，才能确保香港特别行政区的繁荣与稳定。
香港高官问责制及其对中国行政问责制的借鉴
监督和责任追 究的制度。 二、 香港高官 问责制实施的背景及其 内涵
面对求变的呼声 ， 董建华在即将开始其第二任行政长官任期
之际 ， 提出了高官问责制 的改革方案。这是解决 当时特区政府 管
治危机的关键突破 口， 是特 区政府与时俱进紧跟时代发展的必 也
由之路。２ ０ ０ ２年 ６月 ２ ０日， 香港特别行政区立法会 经过 两 日的
本身的合 理怀 疑等方而。 因此 ， 综合 以 专家学者的意见， 所谓行 政问责制 ， 是指一级政府对现任该级 政府负责人 、 该级政府所属 各工作部 门和下级政府 主要负责人在所 管辖的部 门和工作范 闱 内由于故 意或者过失 ， 不履行或者正确履行法定 职责 ， 以致影 响
管治威信。对于以上出现 的各种政治经济社会 问题 ， 香港市 民普
长俸制 ， 官员问责性不强 ， 高级官员不必为政策的过失负责 ， 即使
民怨沸腾 ， 高官也不必为其政 策失败而下台。 回归 以后 ， 由于社会
形态的改变 ， 香港需要负有决 策职责的高官与行政长官一起树立 共 同的治港理念 ， 肩负政治领 导的管治角色。 但实践证明 ， 以政务 司为首的公 务员 体系由于长期缺乏问责意识 ， 某些官员仍存在一
的认识 。周仲秋在《 论行政问责制》 一文中 ， 提出行政问责制 是
“ 政府实 现其行政责任而建立的与我 国国情相适应的一种行政 自
律机制 ， 是政府凭借 自身的行政权力所建立起的一种 内部控制机
制， 其实质在 于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职 行为” 。而顾亮 、 严家亮在《 后非典时期 我国行政 问责制 的现实困 境及对策研究》 中认为 ：行政问责是指公众对政府做 出的行政行 “ 为进行质 疑， 它包含明确权力 、 明晰责任和经常化 、 制度化 的的 内
面对求变的呼声 ， 董建华在即将开始其第二任行政长官任期
之际 ， 提出了高官问责制 的改革方案。这是解决 当时特区政府 管
治危机的关键突破 口， 是特 区政府与时俱进紧跟时代发展的必 也
由之路。２ ０ ０ ２年 ６月 ２ ０日， 香港特别行政区立法会 经过 两 日的
本身的合 理怀 疑等方而。 因此 ， 综合 以 专家学者的意见， 所谓行 政问责制 ， 是指一级政府对现任该级 政府负责人 、 该级政府所属 各工作部 门和下级政府 主要负责人在所 管辖的部 门和工作范 闱 内由于故 意或者过失 ， 不履行或者正确履行法定 职责 ， 以致影 响
管治威信。对于以上出现 的各种政治经济社会 问题 ， 香港市 民普
长俸制 ， 官员问责性不强 ， 高级官员不必为政策的过失负责 ， 即使
民怨沸腾 ， 高官也不必为其政 策失败而下台。 回归 以后 ， 由于社会
形态的改变 ， 香港需要负有决 策职责的高官与行政长官一起树立 共 同的治港理念 ， 肩负政治领 导的管治角色。 但实践证明 ， 以政务 司为首的公 务员 体系由于长期缺乏问责意识 ， 某些官员仍存在一
的认识 。周仲秋在《 论行政问责制》 一文中 ， 提出行政问责制 是
“ 政府实 现其行政责任而建立的与我 国国情相适应的一种行政 自
律机制 ， 是政府凭借 自身的行政权力所建立起的一种 内部控制机
制， 其实质在 于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职 行为” 。而顾亮 、 严家亮在《 后非典时期 我国行政 问责制 的现实困 境及对策研究》 中认为 ：行政问责是指公众对政府做 出的行政行 “ 为进行质 疑， 它包含明确权力 、 明晰责任和经常化 、 制度化 的的 内
内地与香港高官问责制度设计思路比较
内地与香港高官问责制度设计思路比较摘要：本土自创和模仿移植作为制度设计最主要的两种思路，分别承载着各自不可替代的改革价值与发展内涵。
基于对自身制度基础与改革环境的深刻思考以及发展路径与进程的客观定位，中国内地与香港在设计高官问责制度的过程中，对两种思路之间进行了谨慎的选择与权衡，并同时选择了以适宜本土发展作为最终的衡量标准；在各自的实践中，这一选择很大程度上实现了两地高官问责制度设计的改革预期。
因而，从这个意义上而言，两地高官问责制度的设计并无优劣之分，仅是代表了不同的政治发展阶段下适宜的改革举措。
关键词：高官问责；制度设计；本土自创；模仿移植基金项目：教育部社科规划基金(10YJA810035)制度的设计思路主要有本土自创和模仿移植两大类。
全球化的今天，制度变迁已不可能是绝对的自创或移植，而必定是二者的混合体。
每个国家或地区在进行制度变迁和设计的过程中，都要在自创和移植之间进行谨慎的考量和权衡，而制度设计成功的关键也正在于对二者在度上的准确把握。
一、理论阐释：制度设计的两种思路本土自创和模仿移植作为制度设计思路的两种最基本的选择，各自承载着不可替代的发展价值。
不同的国家和地区在两者之间的选择与权衡，源于对自身发展基础与环境的深刻反思，以及对制度发展方向与变迁进程的准确定位。
20世纪50、60年代，“发展主义”模式开始主导政治学的发展研究。
这种模式认为：所有社会都会通过即使不是完全相同也是大体相似的途径实行经济发展、社会变迁和政治现代化，非西方或第三世界的社会、经济和政治发展主要是追随和模仿西方。
迨至20世纪70年代，本土或内生发展模式思想占领了第三世界各地。
人们由于对早先从西方引进的发展模式在非西方环境下不能很好地起作用感到失望，因而转向了“以本身既有的和最近重新发现的价值与制度为基础，构建自己的政治、经济和社会组织系统，而不是盲目地、缓慢地模仿西方。
”到了20世纪80-90年代，内生发展理论因提供了一项替代在第三世界常常发生功能障碍的西方模式的方案，而受到政界和学界的普遍重视。
中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序
中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序文章属性•【制定机关】全国人大常委会•【公布日期】2021.03.30•【文号】中华人民共和国主席令第七十六号•【施行日期】2021.03.31•【效力等级】法律•【时效性】现行有效•【主题分类】香港特别行政区正文中华人民共和国主席令第七十六号《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议于2021年3月30日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》予以公布，自2021年3月31日起施行。
中华人民共和国主席习近平2021年3月30日中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序（1990年4月4日第七届全国人民代表大会第三次会议通过2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议备案修正2021年3月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议修订）一、香港特别行政区立法会议员每届90人，组成如下：选举委员会选举的议员 40人功能团体选举的议员 30人分区直接选举的议员 20人上述选举委员会即本法附件一规定的选举委员会。
二、选举委员会选举的议员候选人须获得不少于10名、不多于20名选举委员会委员的提名，且每个界别参与提名的委员不少于2名、不多于4名。
任何合资格选民均可被提名为候选人。
每名选举委员会委员只可提出一名候选人。
选举委员会根据提名的名单进行无记名投票，每一选票所选的人数等于应选议员名额的有效，得票多的40名候选人当选。
三、功能团体选举设以下二十八个界别：渔农界、乡议局、工业界（第一）、工业界（第二）、纺织及制衣界、商界（第一）、商界（第二）、商界（第三）、金融界、金融服务界、保险界、地产及建造界、航运交通界、进出口界、旅游界、饮食界、批发及零售界、科技创新界、工程界、建筑测量都市规划及园境界、会计界、法律界、教育界、体育演艺文化及出版界、医疗卫生界、社会福利界、劳工界、香港特别行政区全国人大代表香港特别行政区全国政协委员及有关全国性团体代表界。
新闻香港回归15年大事记
新闻香港回归 15 年大事记 7 月 1 日是香港回归 15 周年纪念日。
以下是香港回归 15 年来的大事一览： 1997 年 7 月 1 日，香港特区政府正式成立，时任国家主席江泽民出席成立典礼。
行 政长官、特区主要官员、临时立法委员会会议员、高等法院法官等宣誓就职。
9 月 10 日，香港特区临时立法委员会举行全体会议，通过了议员动员讨论 的修订香港特区临时立法委员会 《议事规则》 、 解散临时立法委员会 《议事规则》 工作小组、设立教师节等议案 。
10 月 8 日，董建华公布特区首份施政报告 。
这是一份香港人自己制订的施政报告， 它以长远眼光， 构筑未来治港蓝图， 将解决房屋、教育和老人福利作为特区政府首要任务。
12 月 8 日，36 位港区全国人大代表经选举顺利产生，在“一国两制”下， 他们在 1998 年 3 月首次独立组团出席全国人民代表大会，参与国事的管理。
1998 年 5 月 24 日，香港特区举行第一届立法会选举。
5 月 25 日，香港特区第一届 立法会选举产生。
7 月 2 日，香港特区第一届立法会举行第一次会议，范徐丽泰当选为首届立 法会主席。
8 月 17 日，香港特区政府发言人公布，中央人民政府赠送给香港一对大熊 猫。
10 月 15 日，凡持有有效的《往来港澳通行证》的前往香港探亲人员，可从 与香港直通的所有“水、陆、空”开放口岸通行。
11 月 25 日,驻港部队部分人员开始轮换。
1999 年 1 月 1 日，《港澳同胞回乡证》停止签发。
1 月 15 日，《港澳居民往来内地通行证》正式启用。
1 月 29 日，香港终审 法院裁决，具有永久身份的港人在大陆出生子女具有在港永久居留权。
7 月 12 日， 公安部出入境管理局与香港特别行政区入境事务处就香港永久性居民在内地 所生中国籍子女申请赴香港定居受理审批程序问题达成共识。
3 月 16 至 17 日，中英联合联络小组第 45 次全体会议在伦敦举行，双方代 表在会谈中充分肯定和积极评价了香港回归后 20 个月来的良好发展，并表示要1/8继续为维持香港的繁荣稳定做出努力。
香港基本法第45条解析：中央政府对香港特区行政长官任命权
檩犟 ，最终保 任命泱定能麴依法作 出。 保在很大程度上泱定了 ｒ 中央舆特匾 ｊ嗣保的状况。 香港特别行政匾的劁建是 由 《 中革人民共和圆意 遣檬一佃基本状况是理解基本法授予中央政府任命槿 法 》授槎的，香港特匾寅行的一整套舆内地不 同的制 的最稳重要的法理背景。在我看柬，行政畏官任命榷
檬 ，更不是像英 圆那檬 的 『 不成文意法 Ｊ髓制 。因
可 能取 代 ，也不 可 能改 燮基 本法 的 明文规 定 ，更不 可
是意法第３ １ 僚的具髓化 ，那麽 ，中央必然要在遣其中 此 ，香港雎然也舍存在若干意制惯例 ，但遣些惯例不
根掾 《 中英聊合聱明》的主旨，也根撩基本法的 能具有英圆的意法惯例所具有的那獯地位。香港基本
第 三 ，任命 程序 舆送 犟程 序都 是蔗 生特 首 的必 不 雏舆 特首 作 一侗 私 人 的倜 人 靓黠 完全 匾分 鞠。寅 隙
《 口
可少 的法 律程 序 。在普 送 的框架 下 ，特首 要 獾得最 终 上 ，逭租 限制 既然 是 基本 法所 明示 的 ，那麽 封所 有 有 任命 ，需要 经 遇 雨佃 公 法上 的程 序 ：一佃 是送 翠窿 生 意参 送特 首 的人 士 而言 ，就是 合法 的 、公平 的 。 待任 命者 ，另 一佃 就是 由中央政 府 封骸 富迭 者予 以任 第二 ，特 首虑 富尊 重 中央根 摅基本 法所 享 有 的槿
第 二 ，任命 榷不 是 柬 自 於 意法 惯例 或政 治惯 例 ，
互网保 中代表圆家行使主榷 ，以碓保 内地的制度舆香 而馑馑柬自於意法和基本法。可能有人含 舄 ，中央 港的制度能 在一佃国家之内各 自有序地骚展 。根撩 人 民政府 雎然 有不 予任 命 的榷 力 ，但 回蹄 以柬卸 徒 柬 基本法 ，香港寅行高度 自治 ，本地事耪德髓上 需 中 没有不任命 的先例，因此 ，封於任命榷 的行使已经形 央泱定 ；但是 ，香港政治髓制髓现了圆家主槽 的一獯 成一獯具有意制性夤的惯例 ，按照遣佃惯例，中央不
檬 ，更不是像英 圆那檬 的 『 不成文意法 Ｊ髓制 。因
可 能取 代 ，也不 可 能改 燮基 本法 的 明文规 定 ，更不 可
是意法第３ １ 僚的具髓化 ，那麽 ，中央必然要在遣其中 此 ，香港雎然也舍存在若干意制惯例 ，但遣些惯例不
根掾 《 中英聊合聱明》的主旨，也根撩基本法的 能具有英圆的意法惯例所具有的那獯地位。香港基本
第 三 ，任命 程序 舆送 犟程 序都 是蔗 生特 首 的必 不 雏舆 特首 作 一侗 私 人 的倜 人 靓黠 完全 匾分 鞠。寅 隙
《 口
可少 的法 律程 序 。在普 送 的框架 下 ，特首 要 獾得最 终 上 ，逭租 限制 既然 是 基本 法所 明示 的 ，那麽 封所 有 有 任命 ，需要 经 遇 雨佃 公 法上 的程 序 ：一佃 是送 翠窿 生 意参 送特 首 的人 士 而言 ，就是 合法 的 、公平 的 。 待任 命者 ，另 一佃 就是 由中央政 府 封骸 富迭 者予 以任 第二 ，特 首虑 富尊 重 中央根 摅基本 法所 享 有 的槿
第 二 ，任命 榷不 是 柬 自 於 意法 惯例 或政 治惯 例 ，
互网保 中代表圆家行使主榷 ，以碓保 内地的制度舆香 而馑馑柬自於意法和基本法。可能有人含 舄 ，中央 港的制度能 在一佃国家之内各 自有序地骚展 。根撩 人 民政府 雎然 有不 予任 命 的榷 力 ，但 回蹄 以柬卸 徒 柬 基本法 ，香港寅行高度 自治 ，本地事耪德髓上 需 中 没有不任命 的先例，因此 ，封於任命榷 的行使已经形 央泱定 ；但是 ，香港政治髓制髓现了圆家主槽 的一獯 成一獯具有意制性夤的惯例 ，按照遣佃惯例，中央不
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香港“主要官员问责制”的基本法解释(一)内容提要]本文针对香港政府于2002年7月1日实行的主要官员问责制在香港基本法的视野下考察了有关问题。
首先文章介绍了高官问责制的内容及架构，然后认为高官问责制是符合香港基本法的制度，属于香港特别行政区行政权在合法范围内的调整，最后文章指出，高官问责制是香港政府面对香港新问题的一项重要改革，是对香港基本法的新发展。
关键词]主要官员问责制、香港基本法2002年4月17日，香港特别行政区行政长官董建华向香港立法会公布了“主要官员问责制”方案，这一方案于2002年6月19日由香港立法会通过将于2002年7月1日实行，中央政府也于2002年6月21日任命了问责制下的主要官员从而首肯了这一制度。
“主要官员问责制”的推行是香港历史上，特别是自1997年7月1日回归祖国后，香港政治体制上的一项重大变化。
如何看待这一制度及其带来的变化，特别是如何在《基本法》的框架下看待这一制度，事关这一制度的合法性乃至合宪性问题。
本文就试图在基本法的视野中对香港特别行政区拟实行的“主要官员问责制”做出解释。
一、“主要官员问责制”的内容及其架构“问责制”的核心意思是指：谁的责任，谁出了差错，谁负责。
“主要官员问责制”则是这一朴素道理在行政体系中的一个实践。
其具体内容为：第一，将现在香港特区政府主要官员，包括政务司长、财政司长、律政司长以及所有政策局局长，全部列入问责制范围。
这些官员将不再是公务员，而是以合约形式聘用的主要官员，任期５年，但不超过将其提名的行政长官任期。
在任期内，这些主要官员各自负责行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门工作，制定政策，解释政策，为政策作推介，争取政策为立法会、市民所支持，并为政策的成败直接向行政长官负责，通过行政长官的领导，履行对市民的责任。
行政长官认为需要的时候，可以终止与其签定的合约。
第二，将特区政府现有政策局进行合并。
合并之后，原16个政策局将减为11个，加上3个司，实行问责制的主要官员职位共14个，分别为：政务司司长、财政司司长、律政司司长、民政事务局局长、政制事务局局长、房屋及规划地政局局长、教育局局长、环境卫生福利局局长、运输及工务局局长、经济发展局局长、工商及人力资源局局长、财经事务及库务局局长、保安局局长、公务员事务局局长。
这一变化也将带来行政会议的变革，所有列入问责制范围的主要官员将全部进入行政会议，以强化行政会议的工作，直接参与制定政府的整体决策，决定政策推行的优先顺序，协调跨部门的工作事项。
第三，现在公务员体系中由局长担任的公务员职级及薪酬、福利待遇保持不变，他们将改称为常任秘书长，扮演问责制局长与公务员之间的枢纽角色，在问责制局长的统领下，向局长负责，协助制定、执行政策，听取公众和立法会意见，争取各界对政策的支持。
分析“主要官员问责制”，可以发现，在这一制度框架下，香港原有的公务员制度将基本保持不变，只是把公共政策和政治职责进行了明确的划分。
在此基础上形成了一个由主要官员组成的类似特别行政区长官“内阁”的组织2，此政策局主要承担政治责任。
这一制度和美国实行的每隔几年就要有几千官员大换班的制度根本不同。
“主要官员问责制”把承担政治责任的行政官员限定在有限的14个职位上，其他职位的公务员则仍然保持政治中立、履行执行政策的职责。
这样就不会损害已为实践所证明行之有效的“文官制度”。
而且，香港的“主要官员问责制”也不同于英国的西敏寺式的部长制。
前者是由专职的政治家担任主要官员，后者则是由立法会议员出任主要官员。
可以说，“主要官员问责制”是香港政府借鉴世界经验、立足香港实际的一项创造。
但其是否符合香港特别行政区基本法所确立的香港政治体制呢？二、“主要官员问责制”：符合基本法的制度在香港特别行政区基本法的框架下分析主要官员问责制，首先要面对的问题是该制度是否符合香港特别行政区基本法呢？经过研究，我们认为，“主要官员问责制”是香港特别行政区行政长官行政权在基本法范围内的合法行使，并不违背基本法。
香港特别行政区基本法第四章第一、二节分别规定了香港特别行政区行政长官、行政长官的产生、组织以及职权。
从这些规定可以看出，香港基本法设计的是一种行政主导模式。
表现在：行政长官地位显要；在行政和立法的关系中，行政处于主动地位；行政会议协助行政长官实质上已经形成了行政主导的模式等3。
行政主导模式是与“立法中心、议会至上”之立法主导体制相对的一种政制组织形式。
在这样的政制体制下，行政处于社会权力行使的核心，政府与议会的关系在某种程度上已经成为“一个主人（政府）与一个仆人（议会）的关系”。
4在香港地区实行行政主导模式是基于香港历史情况和现实条件的选择,并且这种组织形式在香港回归后不久进行的金融保卫战中被证明是适合香港发展的一种制度。
在行政主导模式的政制安排下，行政长官处于非常重要的地位。
按照《基本法》，特区政府所有官员的权力都源于行政长官，行政长官可以在其权限范围内按照施政的需要调配权力。
因此行政长官也就有权力根据现实行政的需要依据《基本法》第四十八条第（五）项所授予的权力提名并报请中央政府任命香港政府的主要官员。
“主要官员问责制”只不过是把这种权力进行了更明确的规定和表述。
另外，从基本法关于行政会议的规定来看，其实质上是形成了一个由主要官员组成的类似特别行政区长官“内阁”的组织。
“主要官员问责制”也只不过是把这种规定进行了更清楚的规定。
当然，在香港实行行政主导的政制模式并不代表没有设定一定的对行政的制衡机制。
这一制衡机制主要表现在立法会对行政权行使的制约上。
《基本法》第七十三条规定了立法会享有听取行政长官施政报告、对政府工作提出质询的权力，特别是，立法会享有对行政长官提出弹劾的权力。
这些都说明，行政权是受到制衡的，这是香港社会能够保持民主稳定的重要保障。
“主要官员问责制”则只是涉及到行政权内部的划分问题，并没有调整行政机关和立法机关以及和司法机关的关系。
因此，实行“主要官员问责制”并不会改变香港现有的健全的政制制衡安排，这一制度是符合香港特别行政区基本法的。
三、“主要官员问责制”：贯彻基本法的新发展进一步的研究使我们发现，主要官员问责制不仅没有违背香港特别行政区基本法，相反，其还是贯彻基本法精神，深入实施基本法的一项重要制度。
香港特别行政区基本法被邓小平同志称为“一部具有历史意义和国际意义的法律”和“一个具有创造性的杰作”5。
其之所以获得这样高的评价，就是以为这部法律的制定贯彻了“一国两制”的方针和思想。
“一国两制”是邓小平同志为了解决香港问题提出的概念。
解决香港问题，首先是要在一国的前提下，因此“关于主权的问题，中国在这个问题上没有回旋的余地”，“主权的问题不是一个可以讨论的问题”6；解决香港问题还有很重要的一点就是要保持香港的持续繁荣稳定，在这一意义上，照顾到香港问题的历史原因，基本法规定了在香港特别行政区仍保留原来的资本主义制度五十年不变、实行高度的自治以及实行广泛民主的“港人治港”制度。
为了保障这一制度的落实，基本法规定了香港特别行政区的民主制度，主要包含以下内容：“第一，对公民权利，尤其是选举权的确认；第二，实行政府负责制，具体体现为行政长官负责制，立法会议员对选民负责制 (7)从1997年7月1日起，我国已经成功的对香港恢复行使主权，解决了“一国”问题，并且“一国”这一根本前提也将得到基本法的长久保障。
但要保持香港的持久繁荣稳定则是一个长期的过程，需要在香港社会充分的发扬民主、把“港人治港”的制度落到实处。
回归以来，香港的社会行政管理体制基本还是沿用原来的管理体制即全体公务员保持“政治中立”，而政治责任完全由行政首长一人承担。
唯一不同的只是，行政首长即行政长官由选举产生。
随着此管理模式的运转，其不适应香港现实行政需要的缺点日益暴露出来。
譬如香港新机场启用由于管理不当引起大混乱案、房屋工程贪污及偷工减料案等相继爆出，这些事件都使人们认识到，由于在原有的行政体制安排下只有行政长官一人对香港市民负政治上的责任，导致许多高官“有权无责”，非常容易产生行政上的懈怠或者道德上的危机。
尤其是，包括主要官员在内的全体公务员保持“政治上的中立”而且还是“常任制”，这样出了问题也能在集体失误的名义下集体免责。
如何在制度上约束香港公务员，特别是如何约束高级官员成为了保持香港持续繁荣发展的关键也就成为了香港政制体制改革的着眼点。
“主要官员问责制”主要是建立了由行政长官对主要官员进行政治任命的制度。
在以前香港的政治体制中，只有行政长官一人是由选举产生也就只有其一人要明确地对民意负责。
但通过行政长官对主要官员的政治任命就把主要官员和行政长官在政治上“同质化”：一是，该制度梳理了主要官员与行政长官之间的关系，使其成为理念一致的领导班子，避免了大量内耗，可以提高行政效率；二是，该制度要求主要官员必须对香港选民的民意有敏锐的触觉，在施政过程中必须注意体察民意，一旦政治失误就要承担相应的政治责任，受到由民主选举产生的行政长官免职处理。
由此看来，“主要官员问责制”打破了主要官员常任制的局限，貌似是加强了行政长官的权力，但实际上只不过是完成了行政长官应有权力的回归、主要官员之权责的对位。
并且由于这一制度是建立在对行政长官的民主约束之下，因此并不会导致行政长官的专制或者独裁，反而使香港民主更进一步的推进到主要官员行政的过程中去，在新的政治环境中发展和完善了香港的民主。
只有在香港社会建立起完善的民主制度，才能把对于维持香港持续繁荣稳定非常重要的“港人治港”制度落到实处。
而维持香港的持续繁荣稳定本就是香港特别行政区基本法要实现的两大主要目标之一，因此在这个意义上说，“主要官员问责制”是香港政府贯彻基本法、深入发展基本法的一大创造。