档案法立法思想与立法原则研究

档案法立法思想与立法原则研究
作者：陈忠海程训方刘东斌吴雁平
来源：《档案管理》2008年第02期
摘要：本文对档案立法思想和立法原则的研究状况、存在的问题、研究的内容、基本思路和方法进行粗略的探讨。

关键词：档案法立法思想立法原则
1本课题国内外研究现状述评及研究意义
1.1 本课题国内外研究现状述评。

近年来，随着依法治国步伐的加快，档案法在执行过程中的一些问题也引起了一些档案学者的注意和反思，研究档案法治的论文不断见诸于档案学期刊。

原国家档案局副局长郭树银2000年还出版了《释义》一书，但这些论文和论著基本上都是对《档案法》及其《实施办法》一些概念的解释、执法的体会和对《档案法》具体条文的质疑，都是档案法规使用层面的问题。

只有刘国华、程训方、刘东斌等少数作者在《档案立法中的疏漏与建议》(载《档案学研究》2004年第3期)、《观念创新与档案立法》(载《北京档案》2004年第5期)、《对档案监管权的思考》(载《档案管理》2006年第5期)、《从立法思想谈档案法的修改》(载《档案管理》2006年第6期)等对现行《档案法》反思的文章中涉及到了档案法(未加书名号的意思是指档案法规)的立法思想、立法原则和立法精神。

目前。

国内关于档案法立法思想、立法原则方面的研究成果主要体现在对《档案法》中行政监管权与公民权利的关系分析上。

有学者认为，现行《档案法》为档案行政管理部门设置了过多的权力，忽视了公民的权利，忽视了档案行政管理部门的责任，破坏了行政权力与行政责任的平衡，破坏了行政权力与公民权利的均衡，给公民权利的行使设置了很多不当的限制。

关于国外档案立法思想、立法原则及立法精神方面的研究成果(不包括档案法律条文)。

从现有期刊杂志中只看到了赵力华的一篇介绍美国档案立法情况的《美国档案立法的启示》(载《中国档案》2005年第11期)。

可以说，目前档案界对档案法立法思想、立法原则及立法精神的研究才刚刚开始，观点和认识还处于对现行《档案法》反思的感性阶段，整个研究还比较凌乱和肤浅。

1.2研究意义。

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国的档案工作出现了许多新情况和新问题。

这些新情况、新问题给依法治档工作带来了很多困难，使档案法制工作面临着严峻挑战。

本课题的研究及其成果，有助于档案工作者深刻理解新形势下档案法制工作面临的
诸多问题，帮助档案行政管理部门探索在新的历史条件下做好档案法制工作的途径，为立法部门修改档案法提供理论支持。

2研究的主要内容、基本思路和方法、重点难点、主要观点和创新之处
2.1 主要内容。

产生于1987年的《档案法》，虽经1996年的修改，但10年之后，已很难适应社会主义市场经济体制的需要。

以《档案法》为核心的档案法体系在立法思想、立法原则、立法精神方面出现了很多不适应档案工作新形势发展需要的现象。

2.1.1 现行档案法的立法思想已不适应社会主义市场经济体制的要求。

现行档案法是以1987年的《档案法》为核心的法规体系。

1987年制定《档案法》时，我国实行的是以计划经济为主的有计划的社会主义商品经济，计划经济时期存在的全能政府、管制情结等政府优位的思想还很有市场。

这些思想不可避免地要反映到《档案法》中，其具体表现是：过度迷信权力，赋予了监管机关很大的权力。

但缺乏对权力的制约，权力与责任不对称：忽视行政相对人的权利，为行政相对人设置了过多的义务。

权利与义务不对称；档案行政管理机关的权力与行政管理相对人的权利不均衡：行政管理相对人之间的权利不对等。

《档案法》中存在的这些问题必然会反映到以《档案法》为核心的档案法规体系中，造成整个档案法规体系的立法思想与社会主义市场经济体制要求的尊重权利、制约权力的制度追求不符。

档案法中存在的这些问题表面上看是法律条文与现实不符，其实是计划经济时期的立法思想、立法原则、立法精神与社会主义市场经济体制的现实不符。

2.1.2社会主义市场经济要求的档案立法思想。

党的十六大明确提出要以人为本。

建立和谐社会。

这就意味着我国所要建立的社会主义市场经济是以人为本的、和谐的社会主义市场经济。

以人为本、和谐社会就要求在档案立法时，要充分考虑到行政相对人的利益。

在国家利益、社会利益与个人利益之间寻找到一种使各方利益最大化的结合点，既不能为了公共利益而忽视个人利益，也不能为了满足个人利益而损害公共利益。

这就需要我们跳出现行档案法在立法思想方面的约束，用一种新的理念和视角来构建档案行政关系。

2.1.2.1要树立为社会公益而立法的观念。

为社会公益而立法的观念包括两个方面：一是从档案立法的动机上来说，档案立法不能仅仅考虑立法者或管理者单方面的管理动机，还要考虑当时的社会条件和社会大众的普遍要求，从国家和社会整体利益出发，慎重考虑是否立法、什么时间立法以及立什么法，以保证所立之法体现社会公益。

二是从档案立法的目的上来说，档案法作为档案工作的基本行为规则，为档案行政管理部门设置一些权力只能是为了整个档案事业的发展，而不能仅仅是为了便于管理和监督。

公共利益是否需要应该成为新的档案立法中是否设置档案监管权首先要考虑的因素。

只有为了公共利益的目的所设置的档案监管权力才是正当的、必要的。

2.1.2.2要树立均衡协调的观念。

均衡就是要在新的档案立法中构建一种权利与权力的制衡机制、权力与责任的制衡机制，用权利和责任来约束权力。

制衡权力。

协调就是要在公共利益与个人利益之间找到一个平衡点，在监管者的权力与被监管者的权利之间找到一个平衡点，在行政相对人的权利与义务之间找到一个平衡点，确保档案行政管理部门对档案的监管效果达到公共利益与个人利益的双赢。

2.1.2.3要树立公正的观念。

公正是衡量一部法律是不是良法的基本依据。

只有公正的法律才能得到真正的遵守和执行。

否则。

就很难达到立法的目的。

所以。

在新的档案立法中要把公正的理念放在非常重要的位置。

档案立法中的公正就是不为公权的滥用提供过多的方便，不为私权的使用设置过多的障碍，对行政管理相对人的权利行使实行同样的监管，予以同样的保护，不因档案所有权的主体不同、管理方式不同而给予差别待遇。

2.1.2.4要树立成本效益观念。

立法是执法的基础，如果在立法阶段没有考虑执法的问题，就会在执法阶段造成要么所立之法无法执行，要么执法成本太高很难执行。

所以。

在立法阶段立法者必须要树立成本效益观念，从成本效益的观念出发，仔细考虑立法成本和执法成本，认真权衡应该规范哪些事项、规范到什么程度、采用哪种监管措施。

对那些虽然需要规范，但进行立法规范，立法成本、执法成本太高。

且执法效果也很难保证的事项就不适宜进行立法规范。

为社会公共利益而立法的观念、均衡协调的观念、公正的观念和成本效益的观念是社会主义市场经济条件下市场主体对行政管理者的基本要求，档案法作为调整档案行政关系的行政法，在立法中也理应秉持这种理念。

坚持这种原则。

2.2基本思路和方法
2.2.1 基本思路。

本课题拟运用行政管理学、法学、政治学和档案学的有关理论对我国现行的档案法规进行分析、研究，找出我国现行档案法在立法目的方面存在的不足和缺陷，分析、研究这些不足和缺陷产生的原因，提出我国档案立法应该追求的基本价值目标，进而确立与社会主义市场经济体制相适应的档案立法思想、立法原则和立法精神。

2.2.2研究方法。

本课题属于基础理论研究项目，拟采用制度研究与经验研究相结合的研究方法。

通过制度研究来回答档案法应该是个什么样子的法律，这些法律规范形成的原因是什么，应如何运作等问题。

通过经验研究把档案法的实际运作过程和档案工作实践中的经验材料进行分析和归纳。

探求其中的发展趋势，以避免制度研究从理论到理论流于对法律条文的举例或解释上。

制度研究与经验研究的结合，就是档案法应然研究与实然研究的结合。

2.3 重点难点。

本课题的关键是如何确立与社会主义市场经济体制相适应的立法思想、立法原则，对档案立法思想、立法原则的阐释和分析是本课题的重点所在。

难点有二：一是外国档案立法资料的欠缺和收集的困难：二是在进行制度研究时如何运用比较的方法分析中外档案立法追求的不同之处和人类文明的共同之处，找出档案立法的共同价值追求和社会主义市场经济体制条件下我国档案立法的独特价值追求。

2.4主要观点。

档案立法思想决定档案立法原则、立法精神。

立法原则、立法精神是立法的基础。

立法原则、立法精神直接决定着档案法律的价值取向，而法律条文只不过是立法思想、立法原则、立法精神的外在表现形式：档案立法思想、立法原则及立法精神不是凭空产生的，而是由一定的社会条件决定的：一部好的档案法律。

其立法思想、立法原则及立法精神必须是符合当时的社会客观条件，且是追求理性、追求正义、追求至善的。