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林业项目资金管理问题初探【摘要】本文分析了当前我国林业项目在实施过程中的一系列问题，并重点从会计人员入手，提出了四点对策，使以后我国的林业项目资金使用更加严谨、高效。
【关键词】林业项目；资金；对策第七次全国森林资源清查结果显示，总体上看，我国森林资源仍存在总量不足、质量不高、分布不均衡的问题。
我国的森林覆盖率只有世界平均水平30.3%的2/3，人均占有森林面积不到世界人均占有量0.62公顷的1/4，人均占有森林蓄积量仅相当于世界人均占有蓄积量68.54立方米的1/7强。
造林良种使用率仅为51%，与林业发达国家的80%相比，还有很大差距。
同时我国生态环境破坏所引发的问题日益严重，直接导致了森林面积大量减少、全球气候逐年变暖、土地荒漠化加剧、旱涝灾害频繁、大面积水体污染等等一系列环境灾害。
我国十二五规划提出生态文明建设，生态环境的保护越来越受到国家和社会的重视，而生态工程的建设已成为建设和谐社会的重要内容之一。
近年来，国家实施了一系列的林业重点工程建设，资金的投入量逐年增加，如何加强项目资金管理，顺利推进重点工程建设，成为摆在财务人员面前的一项重要任务。
1 我国林业项目资金管理中存在的主要问题1.1 虽然近年来国家加大对林业建设的投入，但是林业工程建设的投入总量仍相对不足，具体到各个项目，要想按照要求完成，实施单位必须有足够的自筹资金。
1.2 工程建设资金不能按期到位，尤其是地方配套资金，由于各地财政情况不同，林业项目上中央要求的配套资金往往很难及时到位，甚至不到位。
有些地方省级配套资金下拨后，长时间滞留在地方财政部门或出现“抵拨”现象，甚至因财政困难出现假配套现象，即县级财政将配套资金拨付到建设单位过账后就把资金转回。
工程资金到位迟使资金在管理以及使用出现了许多漏洞。
1.3 有的单位建设项目在未立项、初步设计没有批复、资金没有保证或未取得开工许可证等情况下，擅自开工建设；有的单位在项目建设中不按规定实行招投标、监理制和合同制管理，或者招投标工作不规范，监理徒有虚名；有的单位未经有关部门批准擅自调整、更改工程建设计划和投资计划；有的单位不按批复的建设工期进行实施，项目迟迟不能竣工，严重影响了投资效益；有的单位项目工程竣工后不及时办理竣工验收手续，不仅影响了建设成本，而且影响了工程项目及时发挥效益。
重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定文章属性•【制定机关】财政部,国家林业局(已撤销)•【公布日期】1999.05.14•【文号】财基字[1999]92号•【施行日期】1999.05.14•【效力等级】部门规章•【时效性】失效•【主题分类】财务制度正文*注：本篇法规已被《财政部、国家林业局关于印发＜林业生态工程建设资金管理办法＞的通知》（发布日期：2007年10月16日实施日期：2007年11月16日）废止重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定（１９９９年５月１４日财政部、国家林业局发布财基字[1999]92号）第一条为规范重点地区天然林资源保护工程建设资金使用与管理，促进重点地区天然林资源保护工程（以下简称天然林保护工程）的顺利实施，提高投资效益，依照国家有关法律法规及现行基本建设财政财务管理规定，制定本规定。
第二条本规定重点规范和管理国家预算内基本建设资金（含国债专项建设资金，下同）。
商业银行贷款、政策性银行贷款、建设单位自筹资金及其他用于天然林保护工程建设的资金管理另行规定。
第三条本规定适用于经国务院批准的天然林资源保护工程建设项目，包括公益林建设项目、商品林建设项目和转产项目。
第四条公益林建设项目的建设资金用于人工造林、飞播造林、封山育林、森林抚育、人工促进天然更新、苗圃设施建设及其他基本建设支出。
人工造林支出是指清林整地、植苗、幼林抚育等项支出。
飞播造林支出是指按国家规定的飞播作业程序在一定区域内用飞机播散种子进行造林作业等项支出。
封山育林支出是指钉桩、围栏、补植等项支出。
森林抚育支出是指透光、间伐等项支出。
人工促进天然更新支出是指破土、撒种等项支出。
苗圃设施建设支出是指苗圃设施和设备等项支出。
其他基本建设支出是指以上六项之外用于公益林建设的其他各项基本建设支出。
第五条投入商品林建设项目、转产项目的国家预算内建设资金一律作为国家资本金注入。
第六条天然林保护工程项目经批准并列入年度基本建设计划和基本建设支出预算后，可向财政部门申请拨付国家预算内建设资金。
财政部、国家林业局关于印发《林业生态工程建设资金管理办法》的通知文章属性•【制定机关】财政部,国家林业局(已撤销)•【公布日期】2007.10.16•【文号】财建[2007]525号•【施行日期】2007.11.16•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】森林资源,财政综合规定正文财政部、国家林业局关于印发《林业生态工程建设资金管理办法》的通知（2007年10月16日财建[2007]525号）各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、林业厅（局），新疆生产建设兵团财务局、林业局，国家林业局各直属单位：为加强林业生态工程建设资金管理，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）等有关法律、法规和规章制度，结合林业生态工程特点，我们制定了《林业生态工程建设资金管理办法》，现印发给你们，请遵照执行。
执行中有何问题，请及时反馈。
附件：林业生态工程建设资金管理办法附件：林业生态工程建设资金管理办法第一条为加强林业生态工程建设资金管理，提高财政资金使用效益，根据《中华人民共和国预算法》、《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）等有关法律、法规和规章制度，结合林业生态工程特点，制定本办法。
第二条本办法适用于使用中央预算内固定资产投资补助资金（含国债项目资金，下同）的林业生态工程。
第三条本办法所称林业生态工程包括天然林保护工程、退耕还林工程、三北和长江流域等防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、湿地保护工程、林木种苗工程、重点森林火险区综合治理工程等。
第四条本办法所称建设单位是指具体组织和实施林业生态工程建设的机构，不包括项目主管部门。
第五条财政部负责中央预算内固定资产投资项目预算管理，依据有关规定审核、下达林业生态工程预算。
其中：中央本级项目预算，下达中央单位；补助地方项目预算，下达省级财政部门，同时抄送国家林业局。
林业生态建设资金管理细则1. 前言林业生态建设是当今世界重要的生态环境建设的组成部分。
为了保持生态平衡，提高生态环境的质量，保护生物多样性，同时帮助提高农民收入，政府不断加大对林业生态建设的投入。
林业生态建设的资金和项目较为独立，一些项目具有较强的多层级的管理，因此合理的资金管理是重要的。
本文主要介绍林业生态建设资金管理的细则。
2. 资金申请与使用2.1 资金的申请林业生态建设的项目一般都需要提前进行申请，而资金的申请要求如下：1.申请的项目必须符合国家林业生态建设政策和规定。
2.在资金申请之前，必须制定详细的实施计划和预算。
3.资金申请必须详细描述目的，用途，所需的资金数量等，同时需要提供相关的报表和材料。
2.2 资金的使用使用林业生态建设的资金需要遵守一些规定：1.严格按照项目预算和实施计划进行使用。
2.用于相关项目建设的支出必须与合同、协议等相关文件一致。
3.资金使用必须坚持“公开，公道，公正”的原则，不得以任何形式收受贿赂和回扣。
3. 资金管理流程林业生态建设项目资金的管理流程包括以下流程：3.1 项目资金预算在资金管理的初期，为了明确运用这些资金的具体使用范畴和规模，预算会对所有相关的项目进行合理的分配。
预算须通过非常严格的程序进行审核和批准。
3.2 资金拨付范围和支付方式根据资金预算和需求计划，由区、市、县财政部门到账拨出来相应的资金，各级财政部门应当按照相关程序向项目单位拨付。
同时，这些资金的支付方式也需要符合管理部门要求的相关流程和程序。
3.3 对资金的使用进行监督和评估为了确保这些资金的使用达到效果，减少资源浪费和滥用，对这些资金的使用必须进行、适时的监督、检查和评估。
4. 资金管理制度4.1 定义管理上的负责人每个林业生态建设项目标准意义上都应该建立相应的公司或要求其制定财务管理制度。
此外，还应指定相应的管理人员来负责资金的信息管理和监督。
4.2 资金信息的备取和管理为了确保资金信息的真实准确并降低泄密的风险，需要建立公司及财务管理人员守则。
国家林业局关于印发《林业重点生态工程建设资金管理暂行规定》的通知文章属性•【制定机关】国家林业局(已撤销)•【公布日期】2002.11.12•【文号】林计发[2002]261号•【施行日期】2002.11.12•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】森林资源,财政综合规定正文*注：本篇法规已被《财政部、国家林业局关于印发＜林业生态工程建设资金管理办法＞的通知》（发布日期：2007年10月16日实施日期：2007年11月16日）废止国家林业局关于印发《林业重点生态工程建设资金管理暂行规定》的通知（林计发[2002]261号）各省、自治区、直辖市、计划单列市林业（农林）厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭林业（森工）集团公司，国家林业局各直属建设单位：为进一步加强林业重点生态工程资金管理，使“慎用钱”的要求在工程建设中得到具体落实，确保资金管理规范、运营安全，根据财政部制定的《基本建设财务管理规定》，并结合林业行业的特点，我局制定了《林业重点生态工程建设资金管理暂行规定》，现印发给你们，请遵照执行。
附件：林业重点生态工程建设资金管理暂行规定二○○二年十一月十二日附件：林业重点生态工程建设资金管理暂行规定第一条为规范林业重点生态工程建设资金的使用与管理，加快林业建设和保护的步伐，促进林业重点生态工程的顺利实施，提高投资使用效益，依照国家有关法律、法规及现行基本建设财务管理规定，制定本规定。
第二条本规定重点规范中央预算内基本建设资金（含国债专项建设资金，下同）、地方财政预算内配套资金，建设单位自筹基建资金。
商业银行贷款、政策性银行贷款等依照相关规定执行。
第三条本规定适用于经国家批准的天然林资源保护工程、退耕还林工程、三北和长江中下游等防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、野生动植物及自然保护区建设工程、森林公园建设、重点火险区综合治理等重点生态工程建设项目。
第四条基本建设资金的支出范围主要包括：天然林资源保护工程的前期工作费、科技支撑费、封山育林、人工造林、飞播造林、种苗基础设施建设、森林防火；退耕还林工程的前期工作费、科技支撑费、种苗补助费、种苗基础设施建设；三北和长江中下游等防护林体系建设工程的前期工作费、科技支撑费、人工造林、飞播造林、封山（沙）育林、种苗基础设施建设；京津风沙源治理工程的种苗补助费（退耕还林部分）、科技支撑费、人工造林、飞播造林（含飞后管护）、封山（沙）育林、种苗基础设施建设；野生动植物保护及自然保护区建设工程的野生动植物保护区、栖息地的改造和建设，种源基地建设，与工程相关的基础设施建设。
林业重点工程建设资金管理木兰林管局刘建立自2001年我国先后启动实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、三北和长江流域防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程和重点地区速生丰产用材林基地建设等六大林业重点工程。
随着工程的逐步实施，各项林业投入大幅度增加，给林业建设和发展注入了强大的生机和活力，但同时，也对加强工程资金的使用管理提出了新的更高要求。
一、当前林业重点建设资金使用中存在的主要问题随着六大林业重点工程的相继启动和实施。
林业重点工程建设资金成倍增长。
在建设工程资金的使用和管理中，各地采取了许多积极的措施和办法，取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的问题。
主要有以下几个方面：一是擅自调整、更改国家下达的工程建设计划和投资计划。
这一问题在天然林资源保护工程中比较普遍，大多数天然林资源保护工程实施省、自治区和单位均不同程度地存在调整计划的问题。
如擅自将国家下达该省某单位的人工造林项目调整为工厂化育苗基地建设。
二是截留、违规抵扣工程资金。
如将天然林资源保护工程中央财政专项补助资金抵扣所属单位应上缴的育林基金，还有个别单位用天然林资源保护工程资金抵扣所属单位应上缴的利润和管理费用。
三是挤占、挪用、串用资金。
如在天然林资源保护工程财政专项资金中列支管护、公安等人员工资，用公益林建设资金上交育林基金、农业税，还有的单位用公益林建设资金支付离退休人员工资、富余人员的一次性安置费等。
四是弄虚作假，虚列工程支出，套取工程资金。
如虚列天然林资源保护工程支出，将公司承包完成的建设任务充抵天然林资源保护工程公益林建设任务；将种植的经济林、抵顶当年国家下达的退耕还林计划，并作为完成任务上报，套取国家退耕还林粮食补助、现金和种苗费。
五是转移、转存资金，公款私存，私设“小金库”。
将天然林资源保护工程公益林建设资金转到下属企业或存入投资公司，将形成信托存款形式帐外私存私放，形成“小金库”资金。
六是将工程层层转包，牟取私利。
七是以加价倒卖、摊派方式克扣退耕还林工程资金。
如某单位于2000年将收购的草种，以每公斤3.1元的价格（加价率49%），调运到所属的区县，抵顶应拨款给各区县的种苗补助费166.22万元，从中克扣种苗补助53.5万元。
八是资金管理和会计核算工程混乱，会计基础工作薄弱、不到位这个问题在工程区的各基层实施单位普遍存在，其表现主要有未将天然林资源保护资金专户储存、未单独建帐核算、会计核算不规范、会计资料不齐全、白条入帐、现金支付过大等等。
这些问题虽然不属于严重违规违纪问题，但它很大程度上影响了工程资金的管理工作，容易掩盖问题真相，也是发生资金违规违纪问题的诱因和根源，不容忽视。
二、如何加强重点工程资金管理（一）提高认识，建立健全专业稽查队伍如何管好用好国家对林业投入的巨额资金，林业部门肩负着重大的历史责任。
国家林业局党组织高度重视对林业重点工程的资金管理工作，1999年专门成立了国家林业局重点工程稽查办公室，负责林业重点工程资金的稽查、检查等工作。
到目前为止，已有20几个重点工程实施省、自治区也相应成立了重点工作资金稽查办公室，负责本省林业重点工程资金的稽查、检查等工作。
抓好工程资金管理是地方各级政府的重要职责，林业部门责无旁贷，要把资金管理摆在突出位置，主要领导亲自抓，带头抓典型，抓样板，要树立和强化严管观念、效益观念、安全观念、责任观念和法纪观念。
各级领导特别是资金管理部门要采取有力措施，把国家投入林业的每一笔钱用好。
为了确保资金安全有效运营，在资金管理工作方面要遵循四句话，即“学习提高、建章立制、监督制约、查处案件”。
学习提高，就是在学习的基础上提高认识，转变思想，与时俱进，明确责任，遵循社会主义市场经济的法则。
建章立制就是建立健全各项相关制度，明确责任人，各项制度要适应新形势、新情况、新要求。
监督制约，就是每一方面、每一个环节的权力都要有监督和制约。
主管负责人坚持“一支笔”审批既要敢于负责，又要发挥集体决策和监督作用，要透明、公开、公正。
查处案件，就是不论哪个地方、哪个环节上出现问题，一定要一丝不苟地查清问题，对有违法行为的要移送司法机关，依法制裁。
对每个具体的工作人员来讲，一是从讲政治的高度，不辜负人民的重托，增强岗位责任意识；二是诚信守法，不作假帐；三是责任追究，在项目和资金管理中弄虚作假，造成的责任人，要追究党纪政纪处分，直至法律责任。
（二）完善制度，强化整改为进一步规范工程建设资金管理，做到有章可循、有法可依，1999年国家林业局现财政部联合制定了《重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定》，经财政部同意下发了《重点地区天然林资源保护工程公益林项目会计核算办法》。
还下发《林业重点生态工程建设资金管理暂行办法》，2002年3月，在充分征求有关部门和各省林业主管部门意见的基础上，国家林业局制定并下发了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》（林计发[2002]67号）。
明确提出了林业重点工程资金包括的内容、范围、管理要求，资金审计、检查、稽查内容，资金使用管理中存在的问题处理规定和原则。
近年来，针对重点工程资金稽查存在的问题，国家林业局提出了一系列整改要求并采取了相应的调控措施。
如；停拨资金、停批新项目、调减当年计划等，并根据问题的情节轻重建议有关部门和单位对相关人员给予行政处分。
（三）规范运行，提高效益规范林业资金管理程序。
林业建设投资应当按申请、立项、可研、审批、计划、设计、施工、验收、报帐的程序进行动作和管理，从项目选择立项到检查验收的各环节，层层把关，把资金管理渗透到项目建设的全过程。
计划、资金一经下达，只能按法律、法规、制度和办法规定的用途使用，特别是林业国债资金是国家以举债的方式筹集的林业建设资金。
按照财政部、国家林业局及其有关部门的要求，规范国债资金管理必须做到：一是要求财政部门和相关主管部门按规定及时足额将资金拨付到建设单位，不允许人为滞留、挤占和挪用专项资金。
二是确保配套资金及时足额到位，对国债资金项目，各级林业主管部门和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源的资金及时足额到位，配套资金不落实或长期不能到位的，财政部门或主管部门有权缓拨或停拨资金。
三是国债资金必须专户存储、专款专用，中央级基本建设资金必须按规定在建设银行开设专户（151或2240户），如果当地没有建设银行的，经上级财政或林业主管部门同意后，可选择一家商业银行开设专户。
按规定的标准开支，既不能人为降低建设标准，也不能随意提高建设标准。
四是各级财务人员对国债资金的使用和管理情况要进行经常性的监督、检查、了解和掌握有关项目的前期准备工作、资金下达情况和项目完成情况，积极配合财政、审计等部门对国债资金的检查和审计工作；任何部门和单位不允许擅自挪用、置换其他已投入的资金，不允许随意扩大投资规模，拖延工期、留资缺口，发现问题及时纠正，对违规、违纪、截留、挤占、挪用国债资金，或工作失职造成资金损失浪费的，要追究有关领导和责任人的责任，情节严重构成犯罪的要追究刑事责任。
五是林业部门和项目实施单位要及时反馈国债专项资金的使用信息，认真做好国债资金的投资效益分析。
（四）落实责任，加强会计基础工作随着社会主义市场经济体制的不断深入，特别是为了进一步深化财税体制金融体制和财务会计体制、投资体制改革的形势，新的财务、会计制度、办法不断出台，亮就要求财会人员要不断学习，及时更新知识，不断提高政治和政策、业务水平，增强法制观念，为领导当好参谋。
同时要实行建设项目法人代表制和工程主管负责人离任审计制度，单位负责人要学习国家有关的法律、法规、必须有守法的意识，要对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，教育本单位所有人员遵守和服从会计法和国家统一的会计制度。
会计工作是一项专业性、政策性很强的工作，有关会计方面的法律、法规，特别是国家的统一会计制度比较复杂，单位负责人在经营管理过程中，在进行各项决策时，要多征求会计机构，会计人员的意见和建议，以避免失误和出现违法行为。
单位负责人无论出于什么理由，都不能利用自己的领导地位，采取明示或暗示的任何方式授意、指使会计机构、会计人员违反会计法律、法规和国家统一的会计制度办事，更不得以各种威胁的手段强迫会计机构、会计人员办事、或者串通作弊。
要按照《会计法》、《会计基础工作规范》告示法律法规的要求，严格会计核算，强化会计监督。
要依法、合理、及时筹集、使用建设资金，要大力推进林业项目资金管理招投标制、政府采购制、工程监理制、报帐制，从源头上保证林业资金专款专用，并将管理的目标落到降低成本和提高投资效益上。
（五）规范资金使用，加强稽查监督随着财政投资体制改革的不断深化，资金拨付方式也在逐步向国库集中拨付转变。
目前，林业基本建设资金的拨付方式主要有两种，一是财政部将基本建设支出预算和资金下达给国家林业局，由国家林业局根据年度基本建设投资计划将资金拨付给省级林业主管部门或直属单位，省级林业主管部门再将资金逐级拨付给建设单位；二是按照预算级次由中央财政将资金拨付给地方，由地方财政将资金逐级拨付给林业部门。
项目单位要建立健全林业专项资金管理制度，对资金投入量较大的项目，在贯彻执行国家现有的资金管理办法的同时，还要结合本地实际，建立具体的实施细则，对于尚未建设管理制度的项目，必须深入基层开展调研，尽快建立一套行之有效的管理制度，确保林业专项资金的使用权和管理有章可循，有条不紊。
要加强重点工程资金的监督检查。
一是要按照项目预算管理的要求，推行专项资金管理标准文本制度，规范资金申报程序。
二是要推行专项资金支出报帐制、招投标制和政府采购制度，堵塞专项资金管理漏洞，提高透明度。
三是组织审计、财务部门加强日常的审计、监督，开展定期的全面稽查和不定期的重点抽查，及时发现问题。
四是要推行项目法人责任制，落实建设项目的财务与资金管理责任，对发生重大违规违法行为，或因工作失职造成的资金严格损失和浪费的，要追究当事人与有关负责人的责任。
情节严重的要依法追究刑事责任。
五是要严肃进行整改，对检查出的问题，一方面要按有关规章制度要提出积极有效的整改措施，要挖根源，举一反三，以防再犯。
六是加大林业执法的宣传力度，要发挥人民群众、新闻媒体的监督作用，对重大违纪案件予以通报和曝光，并采取停拨资金、暂停项目审批等必要的宏观调控措施。
七是要加强资金稽查队伍建设，加强政治思想教育和业务学习，逐级培训，增强法制意识，用好管好资金。
（六）积极推行政府采购和“报帐制”实施政府采购制度是社会主义市场经济体制、公共财政体制改革的客观要求，是财政支出管理的重要内容，同时是从源头治理腐败的有效途径。
财政部在1999年先后颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》和新颁布的《政府采购法》（2003年1月1日实施），为依法开展采购活动提供了法律依据。
