浅谈新加坡公共住房制度
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社会篇
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浅谈新加坡公共住房制度
2016年4月13日，学校组织考察新加坡建屋发展局。
通过参观样板房、座谈、参阅资料及到组屋区现场考察，对
新加坡公共住房制度有了较为深入和直观的了解。新加坡通
过修建公共组
屋（“组合房屋”
的简称）形式，
实现了为绝大
多数国民提供
经济适用住房
的目标。可以这么说，公共住房政策是新加坡政府合法性的
重要来源，它在很大程度上解释了人民行动党长期以来在民
众中享有的较高的支持率。
一、发展理念
来到新加坡建屋发展局，进门就能看到墙上写着杜甫的
三句诗：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不
动安如山。”孟子曰：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒
产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。
”即每个人社会篇
- 218 - 都珍惜自己的财产，
只有让人民拥有财
产，社会才会变得更
加安定。新加坡建国
总理李光耀正是接
受了这一思想，制定
和实施了“居者有其屋”的政策，以体现有恒产者有恒心的
治国理念。
从历史上看，1959年新加坡人民行动党开始执政，就十
分重视住房问题，李光耀曾经指出：解决住房问题是为了经
济、社会、政治和安全。新加坡政府认为，拥有房屋所有权
有助于增强社区归属感，促进社会发展与社会稳定；能够为
居民提供保值的资产，使居民积极参与维护居住环境；而且
还有助于居民建立良好的工作意识。为此，1964年新加坡宣
布实施“居者有其屋”计划。1965年独立建国后，李光耀强
调，为了让那些儿子必须履行国民服役的父母觉得新加坡是
他们自己的国家，值得他们的孩子去捍卫，就必须让新加坡
的每个家庭拥有自己的资产，特别是拥有自己的住房。
二、发展思路
（一）整体系统规划先行
新加坡的城市规划建设职能由国家发展部统一负责，国
家发展部下辖的市区重建局（URA
）负责整个新加坡的城市社会篇
- 219 - 规划管理工作，建屋发展局（HDB）负责组屋的建设和管理。
新加坡组屋的选址和规划是结合新加坡总体规划一同编制
的。2001年新加坡政府推出了“2001年概念规划”，明确了
分阶段发展目标，提出综合的土地利用规划以及新镇体系的
布局。概念规划以550万人口为假设，预计未来40至50年
共需180万个住宅单位。新加坡组屋的建设正是基于这个合
理的整体规划之上系统发展的。
（二）以外围新镇为主
随着新加坡城市建设快速发展，中心地区土地资源日益
稀缺，组屋建设趋向于向外围地区发展，而发展新镇是其具
体的措施。整个新市镇统一规划，同步建设。除大片的组屋新加坡最高组屋-达士岭组屋 社会篇
- 220 - 区外，新镇还规划有公园、学校、体育场、游泳池、商业区
和工业区等。一般一个新镇的住宅占50%左右、学校占10%
左右、公路占10%以上、体育与休闲用地占2%左右，同时留
有10%以上的空地作为区域公园及公共绿地。一个典型的新
镇一般由25000～50000户组成，包括5～8个邻里；邻里可
容纳3000～9000户，包括6～7个邻里中心；邻里中心大致
有500～1000户，由4～8栋住宅楼围合而成；每栋住宅楼
可容纳100～120户家庭。此外，新镇还通过联系紧密的快
速交通体系与城市中心紧密相连。
新加坡未来市镇-登加新镇 社会篇
- 221 - （三）公共设施分级配套
新镇不仅是建立一个单一的住宅区，而是建立一个具有
自给自足体系的大型综合居住项目，规划有完善的配套服务
设施，能与城市中心保持相对的独立性。新镇内的各项配套
标准要求很高且分级布局。作为新镇最繁华区域的镇中心用
地很大，一般规
划服务人口为
15-30万，配套
零售、机构、银
行、娱乐和图书
馆等设施。邻里
中心主要配臵
服务于居民日
常生活的设施，如小超市、杂货店、小贩中心、私人诊所、
巴刹（农贸市场）以及中学、小学、宗教场所、小运动场、
儿童游戏场和邻里组团公园等，服务半径不大于800米，使
居民能在10分钟内从家中步行到达。同时规划上还考虑一
部分无污染工业的设臵，主要是为解决居民的就近就业，一
般位于新镇的边缘。
（四）居住环境以人为本
新加坡组屋的建设坚持居住环境以人为本，适宜居住，
同时富于个性和充满情趣。整个组屋的社区内，绿化率要求第四代市镇-淡滨尼（世界人居奖） 社会篇
- 222 - 很高，政府积极引导屋顶花园、垂直绿化等立体绿化的配臵。
虽然组屋大多按照板式高层建筑且间距小的格局进行规划，
但是居住环境依然要求设计出宜人的绿化环境。按照以人为
本的设计理念，组屋一般按底层架空的形式进行规划设计。
开敞的底层平台可以享受绿化空间的渗透，给在底层活动的
居民创造赏心悦目的视觉环境。此外，社区内的每一栋住宅
楼之间，都规划设计有覆盖遮阳雨棚的步行道，并一直延伸
到附近的巴士候车亭、商店、地铁等公共设施，形成一个完
整的连接系统。
（五）组屋区更新及重建计划
由于新加坡的组屋建设已经持续了半个世纪，所以政府
十分重视对旧组屋的改造和开发利用。组屋翻新的基本原则
是“五年一小修，十年一大修”，小修是指外立面和室外装
修的更新，大修则是指增加面积或改善功能。政府每年都有
计划地对旧的组
屋进行更新或重
建，包括中期翻新
计划、电梯翻新计
划、家居改进计划、
邻区更新计划及
选择性整体重建
计划等，并且更新或重建费用由政府承担，更新或重建的具第三代市镇-宏茂桥 社会篇
- 223 - 体形式则以公示的形式征求居民意见。
三、发展成效
新加坡建国初期，普通居民的居住条件恶劣，平均每户
居民不足一间居室。据官方统计，当时200万人口中有40%
的家庭住在贫民窟或棚户区，能住上像样住宅的人口只占居
民总数的9%，政府面临严峻的住房问题。
1964年，新
加坡政府宣布著
名的
“居者有其屋”
计划，承诺“为所
有新加坡人提供
策划周详的组屋”。
经过半个多世纪
的努力，新加坡已形成了一套完善的公共住房体系。新加坡
公共住房的成功之处，在于它从一开始就承担不同的经济和
社会目的，且政府经常积极干预，最终使得超过80%的国民
居住在高品质与策划周详的组屋区，其中95%的住户是居住
在他们购买的组屋，真正实现全社会的“居者有其屋”。
目前，新加坡已建成26个现代市镇，组屋数量已经突
破了100万套，其中出售组屋占91.8%、租赁组屋占5.3%，
一房式占2.5%、二房式占2.6%、三房式占22.9%、四房式占
38%、五房式占22.5%、六房式占1.9%、公寓式占6.6%。 第二代市镇-大巴窑 社会篇
- 224 - 四、组织机构
新加坡建屋发展局（HDB）成立于1960年，是国家发展
部（MND）下辖的非营利性法定机构，也是新加坡唯一的全
权负责公共建屋计划的政府职能机构,职责涉及住宅发展规
划的制定、居住区的规划与组屋的兴建、配售、管理、更新
及向购屋者提供贷款等各个方面,其顺利运作主要得益于政
府的鼎力支持。
除了提供公共组
屋的硬件，建屋
发展局也参与培
养邻里凝聚力，
以及促进社区的
融合和基层的交
流。其长远目标是成为一个员工们皆以把满足各家庭与社区
对住房的期望视为己任的杰出机构。
新加坡的成功在于管理层坚守“居者有其屋”这一核心
理念，把它作为基本国策贯彻始终。建屋发展局的一位官员
说：“我们不是根据建设成本，而是根据居民的收入来确定
组屋的售价，总的原则是让70%的家庭能够买得起三房式的
组屋。”多年来建屋发展局几乎一直都在做亏本生意。在
2013～2014财年，建屋发展局亏损了19.73亿新元，赤字由
政府津贴补偿。而从1960年2月1
日开始拨款计算至今，第一代市镇-女皇镇 社会篇
- 225 - 累计的政府补助金总额已达240多亿新元。
建屋发展局曾多次获得国际的赞誉，包括荣获2010年
联合国世界人居荣誉名册奖。这个奖项是国际声誉最高的人
类居处奖之一。建屋发展局将继续它的宗旨，透过完善的住
屋计划以及灵活与创新的政策，为新加坡国民提供高品质和
负担得起的公共组屋。
五、社会功能
（一）公共住房成为凝聚社会，建立共同价值观，塑造
国民意识的重要方式。新加坡开国领袖认为只有当国民真正
拥有国家的一部分时，保卫家园和保卫国家的概念才能真正
和真切地联系起来。经过近50年“居者有其屋”的、可支
付的廉价公共住房政策，新加坡基本实现公民拥有自己的房
产；而且不同种族的居民（主要是华人、马来人和印度人）
严格按人口比例
共同住在组屋区，
没有明显的所谓
“富人区”、“穷人
区”之类的地域区
间，不但为种族和
谐和社会稳定提
供强大的社会基础，而且为逐步形成相似和相同的价值观提
供相似和相同的社会物质条件。
新加坡住房供应体系 社会篇
- 226 - （二）公共住房成为实现公共政策的重要工具。新加坡
的公共交通、基础教育、基本医疗、社会救济、基础生活保
障等，均因为有覆盖全国的公共住房系统而获得比较便利、
有效率的实施条件。新加坡的中小学、社区医院、诊疗所和
商业及社会服务网点，基本都围绕公共住房的区域布点。公
共住房也为政府提供完善的休闲娱乐和社会生活的场所和
服务提供了很好的实施平台。新加坡300多个公园，大部分
都在居民区内或者附近。同时公共住房也为经济建设和规划
提供了很好的政策平台。新加坡40多个工业园区，附近都
有配套的居民住宅区域。
（三）公共住房也为政府推动和促进社会及道德建设提
供了有利和具体的条件。
由于建屋发展局所建政府组屋并不李光耀推行“居者有其屋”计划
