会计法的修改与完善

《会计法》的制定、修改、修订情况南方日报1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议审议通过了第二次修订的《中华人民共和国会计法》(以下简称《会计法》)，国家主席江泽民发布第二十四号主席令，公布修订后的《会计法》自2000年7月1日起施行。

这是完善我国会计法律制度，规范会计行为，提高会计工作质量，发挥会计在社会主义市场经济建设中作用的重要措施。

《会计法》是我国会计工作的根本大法，是会计行为的最高法律规范。

《会计法》起草于1980年8月。

1985年1月21日第六届全国人大常委会第九次会议审议通过了《会计法》，国家主席李先念以第二十一号主席令公布，自1985年5月1日起施行。

这是新中国第一部《会计法》。

《会计法》的制定和施行，使我国会计工作开始步入法制化的轨道，对规范会计行为，维护财经纪律，改善经营管理和提高经济效益，发挥了积极作用。

随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，会计工作出现了新的情况变化，为适应改革开放和市场经济发展的要求，对会计行为进一步规范和加强约束，第八届全国人大常委会第五次会议于1993年12月29日通过了第一次修改的《会计法》，国家主席江泽民以第十七号主席令公布，自公布之日起施行。

这次对《会计法》的部分条款做了修改，主要是将《会计法》的适用范围由原来规定只适用于国营企业事业单位，扩大到适用于包括集体、私营和外商投资企业在内的所有企业事业单位，把各类市场主体都纳入了《会计法》的适用范围，并对会计核算、会计监督以及会计机构和会计人员的规定，也做了相应的修改。

这次修改发布后的《会计法》，对进一步规范和加强会计工作，维护社会主义市场经济秩序，充分发挥会计职能作用，取得了显著成效，有力促进和保证了会计的改革与发展，更好地服务于社会经济。

随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革开放的全面推进，我国社会经济环境发生了很多新的变化，会计工作中出现了许多新情况、新问题，1993年修改的《会计法》在执行中也显现出一些操作性不强、约束力不够等问题。

突出表现在：一是会计工作秩序混乱，假帐、假数字严重。

目前，会计工作中存在的编造虚假会计信息、做假帐、帐外设帐等问题比较普遍和相当突出，已严重干扰了社会主义市场经济秩序，助长了腐败行为。

会计造假的主要原因之一是，我国在从计划经济向市场经济转轨过程中，法制建设不太健全，人们的法制观念也比较淡薄，不重视依法办事，在经济利益上往往片面强调局部利益。

不少单位负责人从狭隘的部门或单位的利益出发，或者为了个人能够顺利升迁，违法干预会计工作，授意、指使、强令会计人员假造会计票据，篡改会计数据，假帐真算、真帐假算，帐外设帐，转移国家资产，偷逃税收，粉饰业绩，搞虚盈实亏、虚亏实盈等，甚至为满足膨胀的私欲，利用单位内部会计控制制度的薄弱，实施贪污、挪用公款等违法行为。

也有一些地区和部门的领导人为达到粉饰领导政绩的目的，而指使、暗示下属单位填报虚假会计报表。

二、单位内部控制制度薄弱，内部会计监督不得力。

长期以来，由于种种原因，各个单位对内部控制制度包括内部会计控制制度的作用认识不足、重视不够，或者未建立内部控制制度，或者虽然建立了但很不健全，或者仅仅停留在纸上而不执行、不落实，未能发挥有效作用来制约会计违法行为的发生。

另一方面，由于会计人员是单位领导人领导下的工作人员，其经济利益直接由单位负责人所掌握和决定，会计人员无法真正行使监督职权。

如果会计人员坚持原则，对单位的会计违法乱纪行为进行抵制，往往受到单位负责人和其他方面的阻力、刁难甚至打击报复，由于打击报复的手法往往比较隐蔽，且多有冠冕堂皇的理由，政府部门很难有行之有效的措施保障会计人员的权益，为了保护自己，会计人员便不积极、不愿意实行会计监督，单位内部会计监督作用无法发挥出来。

也有些单位的会计人员受个人利益驱使，放弃职守，或者知情不举、通同作弊，或者监守自盗。

从实际情况来看，有的单位连必要的帐都没有，会计基础工作很不规范，有的单位内部管理混乱，财务收支失控，有的单位私设“小金库”，隐匿资产，隐匿收入，有的单位内部人员相互勾结，共同舞弊、贪污挪用资金等等。

最近几年发生的一些涉及会计的经济违法案件，基本上都是因为单位内部控制制度不健全，内部监督、控制措施的欠缺，力度的薄弱，管理上存在许多漏洞，给一些居心不良之人有可乘之机。

三、外部监督弱化，对违法行为处理不严。

外部监督包括政府部门监督和社会审计监督。

政府监督存在监督职责划分不清、重复进行，对监督中发现的违法违纪行为轻打轻罚，以调帐或者罚款为主，追究个人责任为辅，或者只是追究会计人员的法律责任，而对单位负责人则是从轻处理甚至不处理等问题，严重影响了《会计法》的严肃性和权威性。

随着经济的发展和改革开放的深入，注册会计师事业不断发展壮大，但还存在执业环境不太规范，有不正当的业务竞争，对注册会计师的监管力度不够强等问题，使得注册会计师的“经济警察”作用没有很好发挥出来。

为了解决会计工作中这些突出问题，必须强化监管措施，依靠更有力的法律武器来治理整顿，而原有的《会计法》已难以适应形势发展变化和国家宏观经济调控的要求，为此，第九届全国人大常委会把再次修改《会计法》列入了立法规划。

财政部和国务院法制办公室经过认真调查研究，拟订了《会计法》(修订草案)，经国务院常务会议讨论通过后，提请全国人大常委会审议。

经第九届全国人大常委会第十次、第十一次、第十二次会议三次审议，全国人大法律委员会和法制工作委员会根据委员们的审议意见和各方面的意见对草案做了修改。

1999年10月31日，第九届全国人大常委会第十二次会议表决通过了新修订的《会计法》。

总的看，《会计法》的制定和修改完善，是与社会主义市场经济的发展进程相适应的，体现了立法与改革、发展重大决策相结合，是为保障和促进社会主义市场经济持续快速健康发展服务的。

会计法的立法目的是为了规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序。

确保会计资料的真实、完整，是对会计工作的基本要求，修订后的会计法，对这个问题的规定加强了可操作性，对于会计帐簿的设置、应当进行会计核算的事项、原始凭证的出具与审核、财务会计报告编制与必须披露的事项等都作出了明确的规定，对于会计人员的从业资格及职业道德教育与修养、在职人员的业务培训工作，也提出了明确的要求。

修订后的会计法对于会计工作中的违法行为作了更为全面的规定，并且加大了对违法行为的处罚力度。

会计法共七章52条，1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订，自2000年7月1日起施行。

（一）《会计法》的立法宗旨立法宗旨，是制定法律时所要体现的内容和精神，所有法律条文的内容都要紧紧围绕法律所要求的立法精神，充分体现立法宗旨所要求的内容。

《会计法》第一条规定：“为了规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法”。

这一条的规定，明确了《会计法》的立法宗旨。

对《会计法》的立法宗旨，可以从以下几个方面理解。

1．立法的意义会计是进行经济管理的组成部分，也是搞好经济工作的基础性工作。

将会计工作所涉及的基本内容、方法、程序及法律责任进行统一的规范，才能使经济管理有章可循，同时对经济工作各环节的运作有清楚的了解。

建国以来，在党和政府的重视下，在行政上采取了一系列措施，恢复和加强会计工作，建立健全会计规章制度，为保证会计工作的正常进行发挥了重要作用。

但是，长期以来，会计工作中也存在不少问题，主要是会计工作得不到应有的重视，基础工作薄弱，会计资料因人为因素而失真，会计监督软弱无力，违法违纪问题屡禁不止，会计制度缺乏约束力等等。

产生上述问题的重要原因之一。

就是会计工作缺乏必要的法律保障。

对会计工作中出现的问题的处理仅靠思想教育、行政手段和经济手段很难取得令人满意的效果，仅靠会计制度来规范这些问题也显得权威性和约束力不够。

因此，只有进行会计立法，以法律形式肯定会计工作的地位、作用，规定会计工作的原则和程序，规定违反会计行为应当承担的法律责任，才能保证会计工作在处理各种经济关系中发挥应有的作用，尤其在社会主义市场经济条件下，会计工作作为维护市场经济正常运转的重要手段，更应该加强立法。

2．以立法保证会计资料真实、完整“规范会计行为，保证会计资料真实、完整”，是《会计法》立法宗旨的首要一项。

原会计法没有将这项内容明确在立法宗旨中，并且在法律条文的规定上过于原则和笼统，可操作性不强。

这次会计法将这一项内容作为立法宗旨，是根据一个时期以来会计工作实践中存在的问题提出的。

会计是对一定单位的经济业务进行确认、计量、记录和报告，并通过所提供的会计资料，作出预测，参与决策，实行监督，旨在实现最优经济效益的一种管理活动。

会计不仅是单位内部的一项管理活动，还是一项社会性的管理活动，因为会计在处理经济业务事项中所涉及的经济利益关系不仅限于本单位内部，还直接或间接地影响单位外部的有关方面的利益。

会计资料是政府管理部门、投资者、债权人以及社会公众进行宏观调控、改善经济管理、评价财务状况、防范经营风险、作出投资决策的重要依据，社会各界对会计行为是否规范、会计资料是否真实、完整等问题十分关注。

然而，从会计工作实际情况看，会计资料失真问题却十分严重。

财政部最近对100户经社会审计机构审计的国有企业1998年度会计报表进行了抽审，发现大多数企业主要会计要素的核算存在偏差。

其中，81户企业存在资产不实问题，共虚列资产37.61亿元；83户企业存在所有者权益不实问题，共虚列所有者权益26.12亿元；89户企业存在损益不实问题，共虚列利润27.47亿元。

这一调查结果充分说明了会计信息失真问题已成为影响经济发展的绊脚石。

造成会计信息失真的原因，一方面是由于法制观念淡薄和监督机制不健全，一些单位通过账外设账、假造会计资料等违法会计行为，偷逃国家税收，转移国家资产，欺骗投资者和社会公众，以达到种种非法目的；另外，我国目前的会计制度不健全，受财政影响大，政策性挂账太多，形成许多“资产泡沫”，也是导致会计资料失真的重要原因。

这些问题，不仅影响了会计职能作用的发挥，也严重危害了社会经济秩序。

因此，要求会计作为一项管理活动，必须具有普遍约束力的标准，规范会计行为，保证其提供的会计资料真实、完整，能为各利益关系者普遍认同和接受，这是维护社会经济秩序正常运转的客观要求。

3．通过立法发挥会计工作的作用“加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序”，是《会计法》最重要的立法宗旨。

“规范会计行为，保证会计资料真实、完整”，是发挥会计职能作用的手段和条件，而发挥会计工作在“加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序”中的职能作用，才是会计工作的根本目标。