论人民代表大会制度的改革和完善

论人民代表大会制度的改革和完善 蔡定剑

我们在纪念人民代表大会制度建立50周年，赞颂人民代表大会取得伟大成就的时候；在大讲要坚持和完善人民代表大会制度的时候，我们不要忘记：人民代表大会制度取得的成就，主要是1978年党的十一届三中全会后对人民代表大会制度进行了系列重要改革的结果。应该看到，人民代表大会的宪法职权还远没有充分落实，人民群众还不够满意。在新的形势下，人民代表大会又面临许多新的越来越大的挑战，不对人民代表制度进行改革，人民代表大会制度理想的优越性就不能发挥出来，也就不可能很好地坚持和完善人民代表大会制度。所以，本文想谈谈人民代表大会当前面临的问题、挑战和如何改革的问题。

一．改革的必要性

根据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。经济基础发生变革也必然带来上层建筑领域的变革。

建国以后我国实行高度集中的计划经济体制，即国家掌握了全部社会资源，与此相适应的是把全体公民都组织在某一国家或集体的单位之中，公民成为有组织的集体这一大机器上的镙丝钉。公民没有独立经济地位和经济利益，没有独立的人格和人身自由，因而也就没有独立的政治利益和诉求。就象计划经济体制下的生产过程一样，产品的生产、流通、消费过程都是由国家靠行政权力在指挥调动。公民的政治参与和利益表达也带有国家计划的性质，国家政治制度设置和政治结构安排也是集中性的有组织、有计划的。这种政治制度的关键词就是集中、统一、安排、协调一致、服从、监督，当然就不能谈个人的意志、利益和政治祈求了。我国的人民代表大会的产生，组织就反映了这种高度集中组织化的政治结构，都与计划经济体制和集体组织的社会结构有关。

如从人民代表大会的权力设置看，1954年宪法规定了立法权的高度集中，全国人民代表大会是国家唯一的立法机关。人民代表大会遵循民主集中制和“议行合一”的组织原则，地方人民代表大会不设常委会，人民代表大会闭会期间只有人民政府，以便集中、统一、高效地行使权力。

又如选举制度。选举是代议制度的基础，它决定代表的素质、责任心和议会作用的发挥。过去一直实行的是计划性、指派性的选举：选民登记按户口所在地进行；选区划分以行政、企事业单位为主；代表 名额分配有计划地分派，[i] 直至由谁当代表，谁不当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，不由得个人做主。 可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。

由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。1978年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：

第一，改革选举制度。扩大直选、实行差额选举、赋予代表或选民以候选人的提名权；

第二，改革人民代表大会的组织制度。在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；

第三，进行职能改革。扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。

正是由于这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。可以肯定地说没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。

实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。人民代表大会制度确立50年以来，我国经济基础发生了巨大变化。特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。

二、人民代表大会制度面临的问题和挑战

市场经济改革对政治发展提出了新的要求。这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。市场经济发展和社会财富增加，产生的的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化。这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。这些力量主要有以下方面：

一是公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。公民利益保护的要求政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。如：2003年换届选举中，广东深圳出现一些以居 民小区的业主“白领”为主的公民自荐、自发性站出来要竞选人大代表的现象；浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；湖南省一全国人大代表自费十万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治，对代议制度提出了新要求。

2003年首先在深圳市人大代表选举中出现的由公民自觉站出来自荐竞选[ii]人大代表的壮举，不是个别人，而是一群有产业、有知识的人。这种行动不仅在深圳，它播及到北京、湖北等省市。这种公民自主、自发的政治参与反映了什么问题呢？它实际上是公民对我们现行选举制度提出了选举改革的要求。它对过去由组织上安排当代表的做法发出了“我要当代表”的呼喊。对这一现象有分析指出：深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，又在率先激活我国现行体制和文本制度中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。“深圳竞选”现象预示着社会主义市场经济的发展，它以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。经受市场经济洗礼的深圳人，正以崭新的姿态为进一步改革和完善人民代表大会制度，深化中国的政治体制改革做出贡献。[iii]

二是媒体和公众舆论（包括互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。在近两年我们看到接二连三的以媒体为引导的公民监督政府和维权行动，如：2003由孙志刚案引起的三公民上书全国人大常委会要求对国务院《关于对流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，并由此而引发的一系列公民申请违宪审查的请求，数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查；数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查；女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等。我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。媒体（舆论）干预有影响的重大事件有沈阳刘涌审判案[iv]，沈阳宝马撞人案[v]，河北农民企业家孙大午非法融资案[vi]，河北廊坊市警察非法拘禁杀人埋尸案[vii]，湖南省嘉禾县县委县政府集体违法拆迁侵犯公民权利案[viii]，等等，这些都是通过媒体（舆论）的介入改变了一些事情。还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变 政府的行为和法律。

还有，在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，它使政府对人民代表大负责制却显得大为失色。在2004年6月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中，揭露大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？它暴露了我国预算批准审查和公共财政府度的严重缺失。在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反映。

在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，它反映出人民代表大会行使职权的严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。

三是以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门。如山东“齐玉苓教育权案”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。由此案引发了一系列宪法诉求：山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案①。[ix]四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案，大学生张先著（乙肝病毒携带者）诉芜湖市人事局招录公务员歧视案等。这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法的意识得以传播，宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。它对公民、特别是对领导干部的宪法意识增强胜过百堂法制教育课。而由孙志刚事件引起三个法学博士向全国人大常委会提起违宪审查的建议案，是公民以法律的方式导致国家的一项法规被废除。尽管法学家仍感到遗憾，因为没有通过这个案子看到违宪审查制度的建立，但它导致的结果还是非常令人高兴的。它的意义在于给国家机关上了一堂深刻的宪法课，它敲打着违宪审查制度的大门。在这一系列的以诉讼和违宪审查诉求的行动中，我们看到法学家们，法律工作者，法学学生，包括司法人员[x]的活跃身影。为什么过去许多类似孙志刚案的事件也报道过不少而没有改变什么，而以孙志刚案为代表的事件却改变了制度，这就是法律学者特有的方法和从事制度建设的力量。从这些案例中看到全国人大常委会监督解释宪法的制度正在受到挑战。

四是在一些地方、特别是基层政府自主自发的进行民主改革的探索，也反人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。自1987年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。中国农民正在进行一场广泛的民主训练，他们在民主实践中喷发出来的民主参与热情，引发了我们对中国民主发展深思！人们开始了对乡镇长、县长民主直选的追向，农民能选村委会，为什么不可以直选乡镇长和更高级的政府官员？并且一些地方自发地进行了这种民主选举改革，包括直选人大代表的竞选，乡镇长直选，乡镇党委书记和乡镇长的公推公选，甚至有些地方还进行了县级领导干部的公推公选。但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏，上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争，上访，甚至群体性行动，影响到社会稳定。完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反映迟缓。如基层竞争中的违法现象――贿赂买票、操控选举等有关的法律完善迟迟没有跟进，而现行《村民委员会组织法》、《选举法》和《地方组织组织法》在防止选举违法行为方面早已显得力不从心。