谈档案管理的法制化建设

ｊｌＩ｛Ｉ｝Ｉｊ占尊▲金　２０１４・１（上）　◆政法论坛　解析档案工作的法治建设　曹洁　摘要市场经济的发展和法帝】建设的完善要求各行各业都要依法行政，依法管理。档案管理工作也不能例外，档案的管　理工作是一项复杂、繁琐的工作，也是与人民的工作生活息息相关的工作，档案事业是我国文化事业的一部分，与之相关的　法律法规有《档案法》、《档案法实施办法》、《档案管理违法违纪行为处分规定》以及各级政府机构和管理单位制定的地方性　管理法规。要做到依法治档，就要严格把握相关法规的内容和精神，深入贯彻落实法律规定，做到有法必依、执法必严、违法　必究。保证档案管理工作的顺利进行。　关键词档案管理法制建设依法治档　作者简介：曹洁，泰州市妇联。　中图分类号：Ｄ９２０．４　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９・０５９２（２０１４）１－１５１－０２　档案事业是我国文化事业的一部分，随着我国经济的不断增　长，档案管理工作的内部环境和外部环境都发生了很大的变化，　我国的法治建设的整体环境也有了长足的发展，所以档案管理工　作也应该适应新的发展形式和发展需求，推进法治建设，为其健　康和持续发展打好基础。　一、档案工作法治建设的研究范围及相关法律法规　（一）档案管理工作的研究范围　档案管理的范围很广，既包括国家所有的具有社会保存价值　的文件文档，也包括与个人或集体相关的个人档案和行政档案。　最常见的与普通人关系最为紧密的就是人事档案，除此之外，跟　随学生成长升学的学生档案，涉民部门的民生档案，司法机关的　诉讼档案，不同行政管理部门的工作档案等都属于档案管理的范　围。档案本身的功能是具有潜在性的，只有在社会利用和实践过　程中对档案的信息进行充分利用，才能体现出其在经济、文化、社　会、科学、教育等不同领域的作用。　档案建设的法治建设是自身发展的内在要求，也是在社会主　义市场经济的浪潮中对其健康发展起到影响作用的因素之一。　随着多种所有制经济的发展，档案工作涉及的范围也逐渐增大，　档案所有制的结构因此变得更为复杂，这给档案的行政管理部门　提出了更高的要求。　在法治建设的过程中，要求其对行政管理部门的作用从微观　指导向宏观监督转变。按照法律的平等、自由、正义的精神，做到　有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。　（二）档案工作法治建设的相关法律法规　与档案建设与管理工作相关的法律法规主要包括《中华人民　共和国档案法》、《档案法实施办法》、《档案管理违法违纪行为处　分规定》以及各级政府机构和管理单位制定的地方性管理法规。　《中华人民共和国档案法》是档案管理工作中的基本法，现行　的《档案法》是在１９８７年的第六届全国人民代表常务委员会第二　十二次会议上通过的。根据我国社会形态和法制形势的变化，　１９９６年，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通　过了《关于修改＜中华人民共和国档案法＞的决定》修正法的决议。　《档案法》的立法理念是平等、公平、正义和自由，社会基础和现实　要求其必须做到因时而变，与时俱进。《档案法》对于档案管理工　作中的授权、义务以及禁止性活动有较为明确的规定，是档案事　业发展的法律保障。　《档案法实施办法》是根据档案法制定的。１９９０年ｌ１月ｌ９　日国家档案局第ｌ号令发布，修订后的《档案法实施办法》于１９９９　年６月７日国家档案局第５号令重新发布。档案的具体管理过　程中需要分级分类管理，《档案实施办法》《档案法》的补充和实施　细则。　《档案管理违法违纪行为处分规定》是２０１３年２月２２日发　布的，是我国第一部系统的规范档案管理过程中的违纪违法行为　的法律，是档案工作法治建设的重要组成部分，是新时期全面推　进依法治档的必然要求。规定细化了档案管理工作中违法违纪　行为的追究细则，调整了违法违纪行为的界定范围，对违法违纪　行为的处理更加具有针对性，促进档案行政管理部门的体系构建　更加合理。　各级政府机构和管理单位制定的地方性管理法规是在上述　档案工作相关法律的基础上制定的符合当地实际情况的法规，具　有地域性强、针对性强、可操作性强的特点，是对上述法律法规的　有效补充。　《档案法》及其他一系列法律法规的制定保证档案工作顺利　进行，维护档案完整与安全，调整各级档案行政管理部门之间的　关系的保证。相关法律法规的制定对于国家级的档案馆藏而言，　是对其进行有效保护的保障，也是对其进行充分合理的开发与利　用的依据。对于个人或集体的档案工作管理，法律法规的实施能　为档案行政部门提供依法执政的依据，能对管理工作中的违法案　件进行合理处罚，最大程度防止不良事件的发生，保护档案的安　全与完整。　除此之外，《宪法》、《文物保护法》、《保密法》等法律和《国务　院关于行政区划管理的规定》、《中华人民共和国税收征收管理暂　行条例》等法规中也有档案管理的相关内容可以作为违法行为的　界定依据。　１５１

・本栏曩任簟曩王天采　法治档系列谈（３　文／宋扬　档案部门如何依法行政　国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲　要》）为贯彻落实依法治国基本方略，提出要全面推进依　法行政，经过１０年左右坚持不懈的努力，到２０１４年基本实现　建设法治政府的目标。国务院提出用１０年左右时间建设法　治政府，对于档案部门来说，时间很紧迫。今年是贯彻落实　（《纲要》的第６年，全面推进依法行政的工作已进入关键阶　段。　纲要》提出了依法行政的６项基本要求，即合法行政、　合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这　６项基本要求，集中体现了依法行政重在规范、约束行政权　力的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值　目标，也是指导档案部门依法行政的重要准则。　合法行政，是指行政机关实施行政管理，应当依照法　律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，　行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或　者增加公民、法人和其他组织义务的决定。对于档案部门而　合法行政意味着档案部门实施行政管理的职权必须来自　于法律、法规和规章的授权，即职权法定，同时档案部门实　施行政管理必须在法律、法规和规章规定的范围内，依照法　定的程序进行。我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力　属于人民。政府部门能够行使什么样的权力，必须由法律、　法规和规章明确授予。凡是法律、法规和规章没有授予的职　权，档案部门原则上不能行使。有了法律、法规和规章的授　权，也不意味着档案部门就可以任意地行使职权，而是必须　在法律、法规和规章规定的条件、幅度、方式等范围内，依　照法定的程序行使，既要满足实体法的要求，又要满足程序　法的要求。档案部门行使职权，不仅要依照档案法律、法规　和规章的要求进行，一切相关的法律、法规和规章也都是档　案部门行使职权要考虑的要素，都不能违背，如《行政许可　法》、　行政处罚法　、　行政复议法　等等。合法行政的要求　一方面可以保证档案部门及时、正确地行使职权，另一方面　可以防止行政权力的滥用，保障公民的合法权益不受非法侵　害。法律规定公民享有人身权、财产权等基本权利，对于涉　及公民权利义务等事项，只有法律明确授权，才能实施相应　管理活动。在没有法律　法规和规章明确授权的情况下，档　案部门不可作出限制公民、法人和其他组织合法权利或者增　加其义务的决定，这尤其体现在实施行政许可、行政处罚等　影响公民权利义务的行为时。　合理行政，是指行政机关实施行政管理应当遵循公平、　公正原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行　使自由裁量权应符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所　采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理　可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事　人权益的方式。合理行政是合法行政的必要补充。由于行政　管理对象的纷繁复杂、行政管理事项的变化多端，政府必须　具有一定的自由裁量权，才能应付各种各样的管理需求。但　是政府应该怎样行使自由裁量权，既不造成对权力的滥用，　又能真正达到行政管理的目的，则是一个需要研究探讨的　课题。合理行政，主要就是针对行政机关自由裁量权的行使　而提出的。具体而言，档案部门行使行政权力，要遵守法律面　前人人平等的宪法原则，不能因相对人身份、性别、民族、宗　教信仰不同而区别对待，不能因与自己关系的亲疏远近而区　别对待；要依法公正办事，尽量排除一切不必要的因素的干　扰。行使职权采取的各种措施和手段在必要性、范围和幅度　上都应当经过仔细斟酌考虑和严格论证，在能够实现行政目　的的前提下，努力使相对人所受的损失减小到最小范围和最　低程度。当前，国务院在推进贯彻落实（（纲要　的过程中注　重加强对行使自由裁量权的规范，要求对行政裁量权进行细　化，制定行政裁量基准并向社会公布。档案系统也有多家单　位制定发布了行使行政裁量权方面的规范性文件，如辽宁省　档案局、河南省档案局、哈尔滨市档案局等相继制定了行使　３６　ｍ国档　２０１０．

法治档案介绍

我国的档案法制建设成就显著,形成了以《档案法》为核心，由若干档案行政法规和档案行政规定及其它规范性文件组成的具有中国特色的档案法规体系,其共有五个层次，即第一层是档案法律，主要有《档案法》以及宪法（第十二条）、刑法（第一百六十二条、第三百二十九条）等法律中涉及到的档案内容或条款；第二层次是档案行政法规，第三层次是档案行政规章，第四层次是地方档案法，第五层次是地方档案行政规章。档案法制建设的有序开展，有力地保障我国档案事业沿着法治化的轨道健康发展，依法行政、依法治档的法治理念越来越深入人心，其法治价值与功能也日益凸显。但是在看到我国档案法制建设在依法治档环境建设上取得了巨大成就的同时，更应当看到在确立档案法治的过程中目前还存在着不协调甚至相矛盾的因素。一、档案法律法规与其它法律法规体系有关规定的不协调当前集中突出地表现在政府信息公开与档案开放及档案公布权的规定存在着矛盾与错位。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年4月5日颁布，将于2008年5月1日起施行。《条例》第三章第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取信息提供便利”，“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”，也就是说公民对政府公开的信息既有“知的权利”，也有“传的权利”，二者是不可分割的。我国现行的档案法规中关于档案开放、档案公布权却与《条例》存在着至少有三个方面问题：一是部分条款设立与信息公开立法出现“断层”和“不衔接”；二是制度安排未充分考虑利用者的权利，出现“真空地带”，三是制度设计缺乏相应的监督条款和保障措施，影响了制度的执行力。其主要表现在：1、根据《条例》规定，机关档案室面临着公民知情权的挑战，要求机关档案室的职能必须从为本机关服务向为全社会服务的方向拓展，而《档案法》及《档案实施办法》对机关档案室档案的利用规范却过窄，且存在着机关对档案公布权的垄断，这与政务信息公开相悖。因为政务信息公开要求机关档案室向社会公众公开不涉及国家秘密与利益的那些档案文件，以便于公民对政务的监督及信息的共享，而事实正好相反，机关档案室并没有很好地尽到他们应尽的义务，反而会采取阻碍政务信息公开的做法。2、机关对档案公布权的垄断，又容易造成行政机关对档案利用公布权的滥用。3、《档案法》及《档案法实施办法》明确规定，在档案馆尚未公布之前，我国公民只有阅览、复制和摘录已开放档案的权利，而没有公开传播档案信息的权利，这就造成了利用者到档案馆查阅档案时，尽管此档案已向社会开放，却因档案馆或档案所有者没有公布档案，利用者就只能查阅而不可以引用，于是利用者就处于知悉信息内容却只能深藏于心中的尴尬境地，显然与《条例》中公民享有的利用自由权相悖。4、档案馆的档案开放速度与不断提速的政务信息公开相比已突现时滞。一方面在现阶段已公开过的政府文件到档案馆阶段应自然就属于开放档案，即档案保密的时限为“零时限”，另一方面档案馆又须增加“低龄”档案的开放，以满足社会需求，将《档案法》中有关“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”的规定真正落实到实处。5、在这样大开放的大环境下，存在着两种既有区别又有联系的开放，即现行文件的开放和档案的开放。现行文件的开放是满足利用者“现实的”查考利用需求，档案开放是满足利用者“历史的”研究利用需求。而档案形成的规律告诉我们，档案由文件转化而来，文件办理完毕，经过鉴定、整理、归档后形成档案，也就是说，两种开放的客体具有同源性，即现行文件的开放实际上是档案开放的前移，档案开放是现行文件开放的延伸。显然，我们的《档案法》等档案法律法规的有关规定与现实的政务信息公开不相适宜，不能体现时代性，不能保障档案利用者的“利用自由权”。二、档案法律法规体系之间有关规定的不协调《档案法》、《档案行政处罚程序暂行规定》均明确规定县级以上档案行政管理部门为执法主体；而在《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《土地管理档案工作暂行规定》、《水利档案工作规定》中却明确业务主管部门为该档案行政执法主体。这就产生了在一个行政区域内的一种行政行为有两个行政执法主体，显然它与在一个行政区域内的一种行政行为只能是一个行政机构和执法主体相冲突。这种冲突的结果，一方面必然会弱化当前档案行政机关依法执政的执行力，谁都有有法可依有章可循，其结果只能是有法难依。三、档案规章之间的不协调如同属城建档案的行政规章，由国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制订的《城市建设档案管理规定》存在诸多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定：“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县级以上档案行政部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。而《城市建设档案管理规定》则规定城市建设档案由建设行政主管部门管理,对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分，如此等等。这种规章之间的不协调，必然会导致档案行政处罚处于一个的尴尬境地，左也不是，右也不是。四、档案法规上下位之间的不协调一些省市档案法规的细化规定与《档案法实施办法》内容相矛盾。如档案处罚的数量不一致，罚款数额相差很大，档案行政自由裁量权过大。《档案法实施办法》第二十八条规定，《档案法》第二十四条第二款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下。按照《行政处罚法》第十一条第二款的规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，而《安徽省档案条例》对同样的档案违法行为给予行政处罚罚款数额的规定却大大低于上位法的幅度范围，其规定为：“对单位可以处2000元以上10000元以下罚款；对个人可以并处200元以上1000元下罚款”。《安徽省档案条例》该条款的规定，显然违背了地方档案立法应遵循的与上位法不抵触原则，同样的情况还有《广东省档案管理规定》第二十七条第三款规定和《辽宁省档案条例》第二十六条规定（全国处罚数额最低）等等。档案事业和谐不但需求档案法治和社会和谐，同时也渴求档案法治本身的和谐。只有档案法治本身和谐了，才能以和谐的法治价值与功能去促进档案事业的和谐。如果档案法治本身不和谐，形式上存在自相矛盾的情况，那就无法实现档案法治应有的价值与功能。当然，构建档案法治和谐建设是一个历史过程，也可能更是一个比较漫长的过程，但是，这丝毫不能成为我们减慢档案法治发展速度和进度，原谅我们在档案法治过程中的一切错误、失误的理由，相反尽可能地、及时地矫正档案法治建设进程中的错、漏、偏、差，弥补不足，以臻健全和完善，则是我们档案法治的共同义务。档案事业和谐固然需要档案法治支撑。以法治为基础、为前提、为标准、为调谐器；同时档案事业和谐也要求档案法治本身和谐，即档案法治内部领域的自我和谐与其它领域之间的相互和谐，以和谐的档案法治去促进档案事业和谐的构建，这也是我们的共同职责。

城建档案工作的法制建设　

口朱琳　

【摘要】如今，随着我国法制体系的不断完善，依法行政、依法管理成为城建档案部门单位思想观念转变的新课　题。依法治档是管理好城建档案的必要、有效的方法。保证接收进馆的城建档案达到完整、系统、准确和　安全，在一定时期内有赖于法制建设和档案工作人员法制意识的加强，笔者试从如何做好城建档案工作的　法制建设着手，谈一些认识。　【关键词】城建档案法制建设依法治档　

随着我国法制体系的不断完善，　

城建档案管理工作从过去的经济管理　

逐步转入法制管理，依据城市规划　

法、档案法相继出台了多项法律法　

规，依法行政、依法管理成为城建档　案部门单位思想观念转变的新课题。　

因此，依法治档是管理好城建档案的　

必要、有效的方法。　

一、城建档案法制建设的现状　

长期以来，城建档案工作主要经　

历了三个阶段。一是被包含在一般档　

案法制之中，属文卷档案管理范畴。　

二是被包含在科技档案法制之中，　

１　９８０年发布实施的《科学技术档案　

工作条例》明确将城建档案作为科技　

档案的组成部分来管理。三是相对独　立统一的法制建设管理。１　９８７年国　

家档案局、国家城乡建设环境保护部　根据《中华人民共和国档案法》和　

《科学技术档案工作条例》制定和发　

布的《城市建设档案管理暂行规定》　

４４峨莛　案・２０１１年第８期　给予了城建档案一个确切的内涵，标　

志着城建档案法制建设进入一个崭新　

的时期。　

经过近２０年的努力奋斗，各地　城建档案工作迅速发展壮大起来。形　

成了一支设备齐全、人员素质高、管　

理能力强的城建档案管理队伍。德州　

市城建档案事业在９０年代得到了快　

速发展，在连续９年的山东省“齐鲁　

杯”城市三上活动和创建现代化城市　活动中，都将城建档案列入检查内容　

之一，且评分标准很高，使德州的城　

建档案工作得到了巨大改观，市政府　

出台了《德州市城建档案管理暂行规　

定》和《德州市地下管线档案管理暂　

行办法》等法规文件，市建委多次下　

发各种文件，并授予城建档案馆行政