当前税务稽查案件质量存在的问题剖析

当前税务稽查案件质量存在的问题剖析作者：张甲虎鲁强加入时间：2009-9-4 19:05:36 点击次数：465近两年来，各级税务稽查部门认真贯彻“加强稽查管理”整体要求，大力整顿和规范税收秩序，依法严厉打击涉税违法行为，狠抓稽查管理，优化内部运行机制，税收稽查工作职能作用得到有效发挥，“以查促查，以查促管”机制初步形成，稽查案件质量逐步提高。

但从一些稽查案件中也反映出许多问题，其中既有程序方面的错位，也有实体方面的缺陷；既有选案、计划方面的不周，又有检查、审理、执行环节的缺失；既有大征管的整体原因，也有稽查个案的执法不严等情况。

（一）存在的主要问题1、选案方法简单、缺乏科学性。

目前，一些稽查部门还没有把选案工作摆在重要位置，进行系统的研究和改进，选案工作比较随意，无论选案方法还是选案结果都不能满足稽查工作的需要。

具体表现在：一是税收信息采集网络不健全，渠道不畅通，造成了选案工作的局限性，比如：有的稽查局仅将年纳税金额在50万元以上的重点税源作为选案的唯一标准。

二是缺乏对已获资料的综合分析，没有根据现有的信息资料筛选和归纳出主要选案疑点供稽查人员参考。

三是集中选案和检查脱节，随机选取的案件出现了当年登记户、长期不申报户和注册地变更无法查找户，造成选案准确率较低，06、07年度选案准确率最高的为82％，最低的仅为20％。

因此，健全信息采集网络，多层次、多角度、多方位地获取纳税人的经营信息资料，为稽查工作提供准确的案源和清晰的检查思路成为税务稽查工作的一项首要任务。

2、检查方法滞后，缺乏针对性。

随着偷逃税者的违法手段日趋隐蔽化和多样化，少数纳税人在隐瞒各类收入或虚列各项费用之前就做好了充分的策划和技术处理，稽查人员采用“就账查账、账实相核”的方法已很难查出违法问题。

这就要求稽查人员应不断改进工作方法，要根据选案疑点拟定检查方案，有针对性地开展检查，通过一些细微之处寻找案件的突破口，发现重要违法线索，以便查出虚开发票、账外经营等重大违法案件。

目前不少大中型企业已采用计算机进行财务核算及报送各类财务报表，相比之下，稽查人员对计算机财务软件知识知之甚少，还是延用传统的人工查帐办法。

因此，尽快研究开发出计算机查账软件，让稽查人员熟练掌握计算机查账方法已成为当前税务稽查工作的当务之急。

3、检查税种不全，缺乏系统性。

复查中发现有的地方对房地产开发企业征收土地使用税征收不全面；有的地方对房地产开发企业没有实行预售收入预征企业所得税和土地增值税。

复查发现后，当地稽查局提出由于征收部门不予征收，检查发现后也无法定性处理，只能“不了了之”；有的市由于下达稽查考核积分任务不科学，客观上形成了检查不深不透不全面，愿意检查小户、无问题户拿基分，不愿意查大户浪费时间；只检查简单的营业税、放弃繁琐的企业所得税；只检查主要税种、放弃小税种；以所得税汇算期间为由放弃企业所得税检查，案件检查质量甚忧。

4、取证内容不完整，缺乏规范性。

主要表现在：一是取证内容不够完整充分。

在查账过程中，复制内容不够全面，在复制有关账目、凭证时没有复制时间、地点、复制人、被查单位的签名或盖章等有关内容。

二是取证程序不合法、不规范，有的检查人员不注意获取证据是否符合法定形式及程序，认为只要有证据就可以定案，程序合法与否并不重要。

按照《证据规定》第五十七条规定，严重违反法定程序收集的证据材料不能作为定案依据。

三是取证方式相对单一，《征管法》第五十四条规定，税务机关在对纳税人进行检查时，可以行使查账权、实地检查权、责成提供资料权、询问权、商品货物流通环节检查权、存款账户和储蓄存款的查询权等。

但目前稽查部门在检查中经常运用的主要是查账、实地检查和询问等方式，案件事实证据比较单一。

四是取证标准不统一，从全省范围来看，在对同一类违法行为调取证据时，不同的税务检查部门，有着不同的标准。

具体表现在认定案件事实的证据数量、证据的证明力和法律文书的使用上。

这些问题不仅影响了税务处理决定的准确性，还可能引发行政复议或诉讼。

五是取证之后证据保管不力。

有的案件案情复杂，收集的证据较多，由于没有妥善的证据保管措施，发生了证据遗失的情况，这既影响了检查工作的进度，也给认定案件事实带来了困难，一旦被提起行政复议或诉讼，作为被申请人或被告人的税务机关，将陷入非常被动的局面。

5、审理处罚偏轻，缺乏严肃性。

稽查案件定性是否准确，处理是否适当，是稽查案件质量高低的关键，复查中发现审理过程问题主要表现在：一是案件定性刚行不足，自由裁量权使用不当。

有些案件，证据中未表明有从轻或从重处罚的情节，但在处罚时却作出了从轻或从重处罚。

二是应用法律条文不准确，应用了征管法第六十三条，却不执行罚款、加收滞纳金。

三是处理偏轻、处罚率低，复查的5个局2个年度中处罚率最高的为30.69％，最低的仅为2.32％，普遍存在仅对小税种实施罚款和滞纳金，而对主税顾虑数额大、执行难，不予处罚，形成了“避重就轻”、“轻描淡写”，从而难以“自圆其说”，出现了“企业自查，不予处罚”、“由于征管局税收进度原因，不予处罚”、“由于纳税人不申报，不予处罚”等等，缺乏法律依据，形成了潜在的执法风险。

6、税款入库率低，缺乏执行刚性。

“检查容易入库难”是当前稽查工作普遍存在的难点问题。

根据税款属地原则，各稽查局查补税款、罚款和滞纳金均由各征收机关执行入库，导致一个案件两个执法主体，客观上形成了执行难、入库率低的现状。

某稽查局2007年度稽查入库率仅为22.43％，甚至出现税款长期不入库，客观上造成了执行环节征管和稽查责任不明确的状况，对于拒不缴纳税款的“钉子户”，缺乏有效的入库手段，税法赋予的税收保全措施或者强制执行措施基本流于形式。

7、案卷资料缺失，缺乏完整性。

案卷资料缺失主要表现为：有的案卷中未发现纸质《检查通知书》的存根，而以《送达回证》替代；有的缺少稽查对象的基础资料，如稽查对象的纳税申报表、完税凭证、财务报表、工资表等；有的归档案卷中缺少相互印证的证据。

在《税务稽查报告》中认定的纳税人存在的涉税违法事实，没有相关的账页、凭证、合同、证人证言等证据；部分证据资料手续不完备。

在审查中发现调取的部分证据资料有未加盖纳税人公章，或者未注明“与原件核对无误”字样；有的案卷认证材料仅加盖纳税人公章，既无纳税人签名、又无纳税人陈述申辩的意见等问题，同时稽查报告内容不够规范、详尽，基础数据、计税依据描述不清。

8、建议制度未落实，缺乏实效性。

稽查建议制度落实不到位。

部分稽查局没有做到重点问题一户一建议，而是实行多户一建议，稽查建议大多是“蜻蜓点水”、“不痛不痒”流于形式，客观上造成税务稽查中发现的税收政策缺陷、税收征管漏洞不能及时向征管、税政部门反馈，使税务稽查“以查促查，以查促收”的职能作用不能有效发挥。

如有的地方由于税收计划与税源分布状况脱节，造成各征管机关“苦乐不均”，税源好的地方为了控制进度，常常建立“蓄水池”，人为调节入库进度；而税源差的地方为了完成任务，采取“预征”、“预缴”的方式，“寅吃卯粮”，稽查部门在检查中发现问题后，征管机关突击入库查补税款、混肴所属时期、违规出具涉税事项证明，此类问题屡查屡有，难以彻底纠正。

（二）原因分析1、在认识理念上，对案件质量观念认识不到位当前，一些单位对稽查“干什么”主要存在三种误区：一是唯收入论。

以查补收入论英雄，个别地区现在还下达查补收入计划或变相下达收入计划，导致一些稽查部门只追求查补收入或检查企业数量，忽视案件检查质量；二是唯工具论。

职责错位，将稽查变成应急工具、“灭火器”，稽查部门直接从事组织收入、纳税评估、歇业检查、清理漏户等属于征管环节的工作在一些地区时有发生，案件检查工作得不到应有的重视；三是唯服务论。

扭曲了服务与执法的关系，把淡化稽查打击职能视为和谐、服务，个别地区甚至把“免查”作为地方政府招商引资的条件，地方政府的“土政策”约束着稽查部门严格执法。

2、在信息手段上，严重制约着稽查案件质量的提高一是选案手段落后，巧妇难为无米之炊，稽查部门获取第三方信息难度极大，造成选案信息来源匮乏并失真；二是检查方式陈旧。

不论企业规模大小、核算水平高低、税法遵从如何和业态差异，稽查部门仍沿用传统的单一的就账查账的检查方式，检查方法已落后于时代发展的步伐；三是信息技术滞后。

一些大中型企业信息化程度已远高于税务机关。

目前运行的稽查管理信息系统的征管信息、数据资料还不能满足准确选案、稽查分析、以查促管和技术检查的需要。

3、在管理机制上，稽查检查征管入库，执行环节缺失稽查查补的税款由征收管理部门入库，查补税款催缴工作在征管部门，查管互动机制不完善，沟通渠道不畅，缺乏制约造成稽查执行环节职能缺失。

稽查局将两书送移征收局以后，对后续税款已经执行入库的稽查部门只能靠征管局的信息反馈才能知晓，未执行的稽查局无从知晓，再加上稽查部门外查偷偏内防不廉的职能作用，使得征收部门对稽查部门所实施的稽查行为带有低触情结，二者又是平级单位，征收部门的执行信息反馈不及时、不完整，但如果税款未执行回来，其责任还得由稽查局承担，这种体制无形对稽查带来了一定的困难和风险。

4、在人员素质上，已不能适应现代稽查的需要虽然现在已经拥有了一批稽查业务骨干，但稽查队伍的整体素质还不能完全适应工作的需要，知识快速更新、中介专业筹划和偷税手段变化等等，都向稽查干部的业务素质提出了严峻的挑战，目前，稽查队伍中能独立完成检查任务的还在少数。

在政治素质方面，一些干部缺乏敬业精神，更有甚者不坚持职业操守，检查后将问题放水。

虽然近几年加大了稽查队伍的培训力度，由于日常分工和人员知识素质的差异，稽查系统人员业务素质呈现出两级分化，业务素质好的稽查干部经常被送去培训、考试，业务素质较差的反而不经常参加培训、考试，呈现出为应付上级考试培训多，为稽查工作实战运用培训少；综合型的业务培训多，行业性的业务培训少；基础理论培训多，典型案例培训少等等，这些都加剧了查帐人员业务素质差异较大，不能适应与时俱进的现代稽查的需要。

三、进一步加强稽查管理，全方面提高案件检查质量为了进一步改进税务稽查工作，整体提高案件检查质量，笔者提出以下建议：（一）树立现代稽查理念是提高案件质量的基础征管法实施细则第九条规定：稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处，这是税务稽查的法定职责，稽查部门应牢固树立以职责、法治、学习、遵从度为核心元素的现代稽查理念。

打击涉税违法行为是现代稽查的首要职责和第一要务，能查出偷税大要案才是硬道理，查补收入只是副产品。

“打击一个，震慑一批”才是最高层次的以查促管；法治是稽查工作的灵魂，依法稽查是现代文明的主要特征；学习是人类进步的根基，是提高稽查能力的最佳途径；全面提高企业的税法遵从度是稽查的根本目的。