青海省农村义务教育经费保障新机制调研报告

第２４卷第１期　Ｖｏ１．２４　Ｎｏ．１　教育财会研究　ＳｒＩＵＤＩＥＳ　ＯＦ　ＦＩＮＡＮＣＥ　ＡＮＤ　ＡＣＣＯＵＩＶ／＇ＩＮＧ　ＩＮ　ＥＤＵＣＡｑｌＯＮ　２０１３年２月　Ｆｅｂ．２０１３　

青海省农村义务教育经费保障新机制调研报告　

汪传艳　

（华中师范大学教育学院，湖北武汉４３００７９）　

［摘要］通过实地调研青海省农村义务教育经费保障新机制的运行状况，本文归纳了青海省　新机制改革工作取得的主要成效，分析其存在的主要问题和困难，并对新机制的进一步完善提出对　

策思考。　

［关键词］　青海省；农村义务教育；新机制　

２００５年１２月，国务院《关于深化农村义务教育　

经费保障机制改革的通知》的颁布，标志着以政府投　

入为主的农村义务教育财政体制基本形成，农村义　

务教育事业自此迈人了一个新时期。作为西部省　

份，青海省于２００６年在全省范围内推进农村义务教　

育经费机制（以下简称“新机制”）改革工作，由中央　

和地方按８：２比例分担免杂费和公用经费资金，按　

５：５比例分担校舍维修改造资金，为青海省农村义　

务教育发展提供了坚实的财政保障。“新机制”实施　

几年来，其成效如何？还存在哪些困难或问题？从　

实证角度考察青海省“新机制”改革实施情况对解决　

西部地区特别是少数民族地区农村义务教育发展问　

题具有一定的借鉴意义。　

为深入了解青海省“新机制”改革运行状况，　

２０１２年６月，华中师范大学课题组在青海省Ｍ县、Ｌ　

县、ｘ县等３县ｌ８所农牧区中小学校进行调查和走　

访。调研内容除涵盖了“新机制”的四个主要项目　

外，还考察了校车及营养餐项目的有关内容。此次　

调研采取问卷调查和访谈相结合的方式，通过对教　

育厅和教育局负责人、校长、教师、家长及学生等相　

关群体的问卷调查和深度访谈，掌握了丰富的一手　

资料。本次调研共获得学生有效样本８８９个，家长　样本３２３个，教师样本３３７个，校长样本３４个。非　

特别说明，本文数据均来源于此次调研。　

一、样本县基本信息　

青海省地广人稀，多民族聚居。２０１１年末，全　

省总人口为５６２万人，其中农牧业人口３９７万人，少　

数民族人口２６４万人。２０１１年，青海省实现国内生　

产总值１６３５亿元，财政预算收入２７０．４亿元，财政　

支出９６７．４亿元，城镇居民人均可支配收人１５６０３　

元，农牧民人均纯收入４６０８元，农牧民人均生活消　

费支出（六州藏区）４０５０元。２０１１年，全省义务教育　

阶段学校１８３７所，其中农村学校１１４９所（寄宿制学　

校５８９所）；义务教育阶段在校生７３．５万人，其中农　

村在校生３０．２万人。　

此次调研根据经济发展水平差异和民族分布情　

况选择了三个县，其中Ｌ县属于国家扶贫开发重点　

县，以汉族为主；Ｍ县为经济处于中等水平的回族主　

要居住地；Ｘ县为经济较为发达的藏族主要居住地。　

所选三个样本县的地理环境、经济状况及民族习惯　各有特色，对青海省“新机制”改革情况具有较好的　

代表性。　

（一）Ｍ县　

［收稿日期］２０１２—１１—１９　［作者简介］汪传艳（１９８４一），女，湖北省襄阳人，华中师范大学教育学院博士研究生，主要研究方向为教育经济与政　策。　［基金项目］本文系教育部“农村义务教育经费保障机制评价体系及实证研究”（教财司预函［２ＯＬＯ］３Ｏ６号）及教育部　哲学社会科学研究重大课题攻关项目“义务教育学校布局问题研究”（０９ＪＺＤ００３５）阶段性成果。　

３Ｒ　Ｍ县位于青海省东北部，辖区总面积６９０２．２６　

平方公里，２０１１年总人口ｌ５．５２万人。境内有回、　

汉、藏、蒙等２２个民族，其中少数民族９．６６万人，回　

族７．０７万人。全县现有义务教育阶段学校９１所　

（个），其中小学７７所，教学点５个，中学９所。教职　

工１１４４人，小学在校生１５０８８人，初中在校学生　

６５３６人，其中小学寄宿生１３６２人，初中寄宿生１１４４　

人。　

（二）Ｌ县　

Ｌ县为国家扶贫开发重点县，总面积２８２０平方　

公里，２０１１年总人口２８．８２万人，以汉族为主，地方　

财政一般预算收入达到６３００万元，农民人均纯收入　

４２６５元。Ｌ县现有学校１１４所（不含１０７个教学　

点），其中寄宿制学校３０所。全县现有教职工３４２３　

名，义务教育阶段学生２８６３４人，其中小学生１８４７０　

人，初中生１０１６４人，寄宿制学生占３１．３％。　

（三）ｘ县　ｘ县属于典型的高原牧业县，平均海拔４３００　

米，总面积１．２１万平方公里，总人口７．６万人，其中　

藏族占７７．２７％。２０１１年，全县完成国内生产总值　

１５．３３亿元，地方一般预算收入６１３０万元，农牧民人　

均纯收入５６０８元。全县现有中小学校１０所，其中９　

所学校为寄宿制学校。在校生共１０８９４人，教职工　

８５９人，其中专任教师５４９人，其他人员２０名，生活　

服务团队人员２９０名。　

二、“新机制＂改革的主要成效　

作为一个多民族地区，青海省农牧区宗教类别　

多，学校布局分散，加之长期存在的地区间、民族间　

及城乡间的发展差异，农村义务教育呈现出复杂性、　

分散性、边远性、差异性及艰巨性等特征，办学难度　

远远大于其他地区。为促进农村义务教育发展，青　

海省于２００６年将农村义务教育全面纳入公共财政　

保障范围。农村义务教育经费保障改革专项资金从　

２００６年的１．４５亿元增加到２０１０年的７．８２亿元，增　幅达４３９％；所有农牧区义务教育阶段中小学生全　

部免收学杂费和教科书费，２０１１年，全省享受生活　

补助的寄宿生达到２６．４２万人；截止２０１１年底，全　

省累计消除Ｄ级危房１６８万平方米，加固校舍７３万　

平方米，农牧区中小学校容校貌焕然一新。总体来　

讲，青海省“新机制”改革工作取得了显著成效。　

（一）“两免一补”落实到位。切实减轻了农牧民　

经济负担　“两免一补”的实施，使“免费教育”从口号变为　

现实，青海省通过改革贫困寄宿生补助办法，最大限　

度减轻了家庭经济负担，使义务教育真正成为一项　

公益事业。以ｘ县为例，２０１２年，ｘ县小学、初中的　

补助标准均为２４００元，高于国家的规定标准（小学　

生均１０００元，初中生均１２５０元）；从分担方式看，实　

行省、县、家庭共担的方式，其中，省级政府负担　

１４００元，县级负担５００元，家庭负担５００元。家庭除　

支付５００元费用外，不用每月再支付孩子的生活费　

用。对于家庭经济困难的学生，学校给予减免本应　

由家庭负担的５００元；从覆盖范围看，对县域内所有　

寄宿生均提供生活补助，突破了“农村”、“贫困”等字　

眼的限制。对于非寄宿生贫困生群体，青海省每月　

按３０元标准提供补助，受惠群体范围进一步扩大。　

与其他地区家长每月需支付一笔高额的生活费相　

比，青海省这种补助方式有效解决了学生因寄宿而　

产生的高成本问题，农牧民经济负担得到切实减轻。　

从问卷调查情况看，新机制政策的贯彻落实起　到了实际的效果。统计结果表明，８３．５％的学生认　

为家庭支付上学费用不存在困难，仅有２．４％的学　

生认为存在很大压力。对“学生上学困难”一问的考　

察也可以看出，经济问题已不是当前学生上学遇到　

的主要困难。据调查，３０．２％的家长认为孩子上学　

不存在困难，３２．６％的家长认为孩子上学遇到的主　

要困难是“上学路程远”，仅有２位家长选择“学校收　

费高”，占总样本的０．７％。　

在这种背景下，青海省“两基”攻坚实现了历史　

性跨越。青海省自１９９３年开始实施“两基”工作，到　

２００３年底，仅有１９个县实现“两基”。“新机制”实施　

后，青海省以民族地区“两基”攻坚为工作重点，实行　

领导包县、处室蹲点制度，到２０１１年底，青海省４６　

个县已全部实现“两基”。调查数据显示，７３．７％的　

校长所在的学校辍学人数不断减少，８１％的教师所　

带的班级无一人辍学。“新机制”的实施有效解决了　

我国以往长期存在的“因贫辍学”问题。　

（二）公用经费拨付标准逐年提高，学校运转经　

费得到保障　

“新机制”实施后，我国按学生人数和标准核拨　

农村中小学公用经费，并逐年提标。从预算内生均　

公用经费拨付标准看，青海省从２００６年起开始补助　

公用经费，小学和初中生拨付标准均为每年每生５０　

元；２００７年，小学生提高到１５０元，初中２５０元；到　

２０１１年，小学拨付标准进一步提高到５００元，初中为　

３９　７００元。２０１　１年小学生均公用经费比２００６年增长　

了９倍，初中增长了１３倍。从２００８年秋季学期起，　

青海省农村牧区义务教育阶段中小学又增加了取暖　

费专项补助，缓解了公用经费紧张的矛盾，农牧区中　

小学校保运转水平不断得到提高。　

‘　在公用经费拨付标准不断提标的同时，农牧区　

中小学经费管理不断走向科学化、规范化、制度化，　

提高了资金的使用效益，进一步增强了学校的保运　转水平。青海省义务教育学校公用经费一年分两次　

划拨，春、秋季开学时各拨付５０％，９５．８％的校长认　

为公用经费能在开学前足额拨付。从资金管理方式　

上看，调查地区所有的中小学校均实行了“校财局　

管”模式，７１．４％的校长认为实施“校财局管”后财务　

自主性适中，仅４．８％的校长认为财务自主性变小　

了。从校长对新机制保障资金的总体评价看，在“新　

机制使学校经费更加充足”、“新机制使学校经费更　

加稳定”、“新机制使教育资金更加规范”三项指标　

中，１ｏ０％的校长均表示同意。可见，“新机制”的实　

施基本解决了农村中小学校的经费难题，农村中小　

学校保运转有了稳定的保障。　

（三）校安工程基本落实，农村学校办学条件有　

所改善　

近几年来，青海省启动了农村寄宿制学校建设　

工程、中小学布局调整工程、薄弱学校改造工程等一　

系列建设项目，促进了义务教育资源的优化配置，极　

大地改善了农牧区中小学校的硬件条件。校舍维修　

改造长效机制的建立，进一步为改善农牧区中小学　

校办学条件提供了制度保障。　

目前，全省小学生均校舍建筑面积５．２７平方　

米，初中生均校舍建筑面积６．８２平方米，小学、初中　

教学仪器配齐率达到９０％。从所调研的三县学校　

的寄宿条件看，６３．４％的学生所在学校有食堂，７７．　

２％的学生有专门的生活教师照顾日常生活。在所　

调研的ｘ县，寄宿制学校均配备了洗衣房、安全设　

施及活动器材等设备，学生宿舍一人一床、八人一　室，每生一床一柜，并免费为寄宿生配备床上用品及　

洗漱用具。农村中小校办学条件的改善，为学生提　

供了一个良好的学习环境。　

（四）教师工资能够按时、足额发放。福利待遇逐　

年提高　

从调查地区教师工资构成项目看，少数民族地　

区工资项目包括基本工资、绩效工作奖励、学历浮动　

工资、１０％补贴、教龄津贴、青海补贴、工作补贴、艰　

４０　苦补贴、误餐补贴、基层补贴、卫生费、交通费、通讯　

费、住房公积金、养老保险、失业保险等十余项，基本　

上建立了完善的教师工资保障机制。２０１０年，青海　

省启动了“农牧区教师周转房建设工程”，教师福利　

待遇进一步得到改善。　

调查数据显示，“新机制”实施后，青海省中小学　

教师工资收入水平有了较大幅度的提高。２０１１年　

度，ｘ县藏族牧区教师年均收入为３９１９８元，Ｍ县回　

族地区教师年均收人为３７４５７元，Ｌ县汉族地区为　

３４２５１元。可见，青海省教师工资收入水平较高，少　

数民族地区高于汉族地区。　

从工资发放情况看，９８．５％的教师认为工资能　

够足额发放，９６％的教师认为工资能够按时发放。　

从教师、校长的总体评价情况看，５６．７％的教师、８２．　

４％的校长认为新机制提高了教师的总体工资水平，　

６８．６％的教师、８４．４％的校长认为新机制提高了教　

师的工作积极性。农牧区教师工资能够按时、足额　

发放，并呈逐年增长趋势，使中小学教师能够安于执　教、乐于执教。　

（五）“营养餐计划”覆盖范围有所扩大，学生饮　

食状况得到改善　

为改善青少年营养状况，２０１１年国务院办公厅