我国城市化发展主要观点

二、我国城市化进程中应重点发展何种规模的城市

城市化道路如何选择是城市化发展的战略问题，其中一个重要的方面就是如

何合理发展大中小型城市，建立协调的城镇规模体系。理论界对于这个问题争论

比较多，归纳起来主要有五种主张：

（一） 大城市重点论

世界城市化发展，尤其是发展中国家城市化过程中的一个显著特点就是大城

市增长迅速，这反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观要求。认为应重

点发展大城市，是因为大城市的较快发展，对于带动区域经济的发展，特别是对

于农村经济的增长有着举足轻重的作用[11]。这也是世界各国城市化初、中期的共

同特征。第一，大城市在国家的发展中发挥区域中心的作用。第二，中国正处于

经济的高速发展时期，由城市化的初期阶段向中期集中化阶段转变。第三，我国

是一个人口众多、人均资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须选择效

益型的道路，才能实现现代化和赶上发达国家。应该说，大城市在节约资源、保

护环境、提高经济效益以及提高生活水平等方面具有明显的优势。因此，积极发

展大中城市，以提高有限资源的利用率，应该是市场经济条件下中国未来城市化

的发展趋势[12]。第四，大城市在推进城市化进程中往往起主导作用，中国的城市

化是世界城市化浪潮的一部分，因此，也将遵循世界城市化发展的一般规律，走

上大城市发展的道路[13]。

（二） 中等城市重点论

中等城市的优势主要表现在三个方面，其一，中等城市处于即将升为大城市

的特殊地位，发展潜力巨大而且流动人口进入城市的门槛相对较低，与大、小城

市相比，吸收农村剩余劳动力的潜力会更大，同时中等城市也易于吸引大城市中

结构性剩余的科技力量、设备和资金[14]。这种对上对下的强大吸纳能力，使大城

市富余科技力量和农村的剩余劳动力能够在这里进行有效地配置，有利于国民经

济中资源的合理配置和产业结构的合理调整[15]。其二，中等城市往往是连接大城

市和小城市之间的桥梁，在经济全球化趋势日益明显的今天是大城市辐射的中转

站和带动区域经济发展的中转站[14]。其三，中等城市的经济效益比小城市好得多，

而且也不比大城市差。它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，又可避免大

城市和超大城市的人口高度密集的弊端[14]。

总之，认为应重点发展中等城市，因为中等城市已具备了相当的经济基础，

正处于规模扩展阶段，具有较强的吸引力和包容度，能够充分起到缓解大城市压

力、消化农村人口、推动农村工业和区域经济繁荣的作用[16]。中等城市不仅在集

聚效益及城市与农村交流方面具有优势，而且发展中等城市为中国大量的农村流

动人口提供了出路，并且不会带来较大的环境、土地和自然资源等方面的问题[5]。

（三） 小城镇重点论

小城镇是城市和乡村的结合点，可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，

具有为周围乡村提供生产资料和日常工业品的功能，有利于农业的发展和农民生

活需要的满足，而且还促进农村二、三产业的发展。发展小城镇，有利于促进农

产品的深加工和农村资源的转化，促进乡镇企业的发展和农村城市化水平的提

高。从国情出发，发展小城镇有利于农村剩余劳动力的就地解决，缓解农村人多

地少的矛盾，是有效减轻大城市压力，减缓农村剩余劳动力在中国范围内流动带

来的一系列社会问题的根本途径[17]。那么认为重点发展小城镇，就是因为发展小

城镇是解决我国二元经济结构的矛盾、走乡村城市化的一条可行之路，小城镇将

成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道和“蓄水池”，如果三五年内再发展1万个小

城镇，就可转移1-2亿农村人口[18]。例如浙江省，小城镇(指建制镇)从1978年

的167个，发展到1998年的965个，镇区人口(指建制镇)达1400万，已占到全

省总人口的1/3[5]。

（四） 三者并举论

大中小并举的城市发展战略就是指不应控制大城市规模，应采取大中小并

举，重点发展大中城市的发展战略。在我国现实条件下，孤立发展哪个层次的城

市都不可取，应从国情出发逐步形成以特大城市为依托、大中小城市和小城镇并

举、层次递进、结构合理、功能互补的网络式、金字塔型的城市结构体系，通过

不断改善城市体系的结构并强化其功能来实现城市化，这是一条更有利于城乡经

济协调发展、能切实解决“三农”问题的城市化发展道路。既符合城市化发展的

时间递进和空间梯度规律，也符合我国现实的经济社会发展实际[2]。认为发展大、

中、小城市应当并举，因为中国城市化所面临的主要障碍是过多的农村剩余劳动

力与城市吸纳能力不足的矛盾，单一发展大中城市或小城镇都不可取[8]。要实现

农村城市化的目标，分流巨大的农村人口，需要大、中、小城市协调发展，共同

完成。由于我国经济发展和人口分布极不平衡，必须采取符合国情的综合性多元

的对策，不同区域的条件不一样，其城市化的方式、动力和战略应有差异[5]。

（五）“两头”重点论

要解决“三农”问题，关键是把富余的农村劳动力转移到城市的非农产业就

业，用城市化来带动农村的发展[19]。而“两头”重点论就是认为既不能偏重于某

一方面，也不应齐头并进，而应当重点发展大城市和小城镇。因为大城市、特大

城市是国民经济的骨干，具有比中小城市高得多的经济效益。大城市的再发展，

既是增强综合国力，提升我国产业国际竞争力的需要，也是从根本上提高我国城

市化水平及其质量的需要。目前我国大城市的人口规模虽然不小，但效益指标比

世界上同等规模的城市低得多。如上海的GDP总量仅为香港的1/ 5 左右，为东

京的1/ 20。因此，从效益指标上讲，我国的大城市存在巨大的发展空间；从对

农村富余劳动力的吸纳能力来看，大城市和小城镇将是我国具有最大潜力的区

域。因此，未来几十年，我国应逐步形成一个以大城市、特大城市和小城镇并举，

功能完善、结构合理的金字塔城镇体系[5]。

三、走中国特色的城市化道路

（一）中国的城市化道路必须符合中国的国情

上述关于中国城市化规模的各种观点，虽然都有其一定的道理，但他们的共

同之处是没有考虑到中国的基本国情。

第一，我国人口多，又处在经济体制改革和经济结构调整的双重转折时期，

就业压力大，给农业人口向非农产业转移带来的特殊困难。这种情况决定了实现

城市化将是一个比较长的历史过程，要延续到２０２０年以后。在这个长过程中，

农民的土地问题是必须始终给予高度注意的。需要有新的立法和大的政策，既保

证国家建设用地，又保证农民的土地权益。总的来说，要强调统筹城乡发展，在

工农关系、城乡关系上，适当向农民和农村倾斜。这也是保证城市化健康发展的

一个根本性问题。

第二，我国人口密度、资源分布严重不均，区域经济发展极不平衡，一刀切

的大城市重点论或小城镇重点论都行不通。地区不平衡是大国经济发展的普遍规

律，中国自古以来发展不平衡，今后发展仍将具有不平衡的特点。城市化的进程

也将是不平衡的。城市化是经济发展的产物，各地区不可能齐头并进。讲城市化

和城镇化，实质是一样的，都是指大量农业人口向非农产业和城镇转移。之所以

用“城镇化”的提法，是要注意发挥小城镇的作用，防止一些国家人口拥入大城

市所产生的“城市病”，这样的问题是必须引起注意的。但是，对大中小城市和

小城镇的作用，也要从吸纳农村剩余劳动力和实际社会经济效果来权衡，因地制

宜，从实际出发。要重视小城镇在劳动力转移中的作用，但现阶段吸纳农村剩余

劳动力的主要渠道还是大中小城市。

第三是管理和教育问题。在城市化进程中，不可避免地会带来某些混乱和社

会的不稳定，需要积极引导，加强管理和教育，使之有秩序地进行。除了改进城

市户籍管理制度外，还有进城务工农民的培训问题和子女受教育的问题。要通过

培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境。这样做所费不多，好处很大。

进城务工农民的第二代已经成长起来，子女的教育是个大问题。

（二）根据地区的不同特点选择不同的城市化模式

结合上面的分析，根据现代化的内涵，我国城市化道路的选择不应局限于“大

城市论、小城市论和中等城市论”的争论，而应注重于现代化内涵的城市化发展

道路。目前，我国现代化发展的现状是工业现代化建设程度快于农业现代化建设

程度，城市化发展滞后于工业化，总的看来农业发展的滞后严重影响了城市化发

展与现代化建设的进程；现代化发展存在着地带性差异，所以我国城市化道路选

择不仅要考虑不同地区不同阶段的发展重点问题，还要考虑不同地区的适宜性问

题。

(1)东部地区是我国城市化水平与现代化水平相对较高的地区，其工农业生

产率、人民生活水平较高、思想观念也较先进。同时，本地区设市城市和大城市

多，分别占全国的44％和43％，城市设施和条件相对较好，但由于绝对人口和

外来人口多，人均耕地少，城市负荷重，以致非农人口转化压力大，旧城改造难

度大。如果我们在城市化道路选择中不分析该地区特点，盲目强调本地区大城市

和特大城市的发展，势必影响城市化水平的进一步提高，也限制了先进思想在本

地区的普及，由此影响现代化进程的快速推进。因此本地区城市化和现代化发展

的重点是要突出非农人口的转移和农业现代化建设两个方面。选择的城市化道路

要以保护耕地，改善城市生态环境为核心，强化区域城市规划，有针对性的发展

小城市、小城镇；大城市则在内涵建设基础上，形成有生命力的城市带、城市圈，

发展都市农业，促进城市健康发展。

(2)中部地区是我国城市化水平与现代化发展程度居中的地区，它的现代化

发展优势有：人均耕地最为丰富，农业生产潜力大，同时其农业生产率较高，工

业也有一定的基础，正处于工业化的前半阶段，其现代化建设的主要目标是要考

虑到工业的现代化建设问题。本区城市化已有一定的基础，城市体系框架已初步

形成，城市化正从发育阶段进入成长阶段.但是中心城市在区域经济中地位不突

出，或者城市首位度过高，缺乏承上启下的次级经济中心城市。结合现代化与城

市化水平的实际，本区的城市化发展应在不抑制区域大城市发展的前提下，大力