国外应急预案管理研究

突发事件应急管理的国际经验与借鉴

陶世祥 2011-06-02

摘 要： 突发事件所具有的突然性、紧迫性、可变性与破坏性等使得政府应急管理直接关乎人民群众生命财产安全以及国家经济社会发展全局。本文对美国突发事件危机管理的经验考察，以及对我国突发事件应急管理的审视表明，应借鉴美国经验，通过提升突发事件的监测预警、快速反应、全面动员、自救互救、应急指挥等能力，进一步完善我国突发事件应急管理，全方位提高全社会突发事件应急管理与救援水平，从而尽可能减少突发事件的发生，并把突发事件带来的损失降至最低限度。

关键词： 突发事件，应急管理，公共管理，应急指挥

近年来，世界各地自然灾害、事故灾难、公共安全等突发事件频发，严重威胁和损害民众生命财产安全以及国家或地区经济社会发展全局。如何加快提升政府应急管理能力，及时预防和处置突发事件，将影响或损失降至最低程度，是各国政府所关注的重要课题。在此，通过对美国应急管理的经验考察，借鉴其科学的应急管理制度与方法，提出完善我国突发事件应急管理的对策建议。

一、政府在突发事件应急管理中的角色定位

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件因其突然、有力，难以控制，容易引起破坏和混乱等特点，使得一般民众和机构在应对突发事件过程中力量较弱。政府在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，扮演着重要角色。

（一）突发事件应急管理的组织者和实施者

突发事件的特有属性决定了当其来临时，单靠某个人或某一个组织的力量是无法应对的。实施应急管理的主体自然落到政府的肩上。如何在最短的时间，动员和组织最有力的力量和最广泛的资源，果断采取最有效的措施，使民众生命财产受到最大程度保护，让影响或损失降低到最低程度，是政府责无旁贷的职责。而且许多突发事件已远远超出一国界限，要依靠国际社会的合作与援助才能解决。

国外应急管理体系的发展现状及经验启示

在当今全球化的时代，各种突发事件如自然灾害、公共卫生危机、恐怖袭击等频繁发生，给各国的社会稳定、经济发展和人民生命财产安全带来了严重威胁。因此，建立健全高效的应急管理体系已成为各国政府的重要任务。本文将对国外应急管理体系的发展现状进行分析，并总结其经验启示，以期为我国应急管理体系的完善提供参考。

一、国外应急管理体系的发展现状

（一）美国应急管理体系

美国是世界上较早建立应急管理体系的国家之一，其应急管理体系经历了长期的发展和完善。美国的应急管理体系采用“全危险”管理理念，强调对所有可能的灾害和危险进行综合管理。在组织架构上，美国设立了联邦紧急事务管理署（FEMA），负责协调和整合联邦政府各部门的应急资源和行动。同时，各州和地方政府也设立了相应的应急管理机构，形成了自上而下、分工明确的应急管理体系。此外，美国还注重应急管理的法制建设，制定了一系列法律法规，如《斯塔福德法案》等，为应急管理工作提供了法律保障。

（二）日本应急管理体系

日本是一个自然灾害频发的国家，因此其应急管理体系非常发达。日本的应急管理体系强调“预防为主、综合减灾”的理念，注重灾害的预防和准备工作。在组织架构上，日本设立了中央防灾会议，负责制定国家的防灾政策和计划。同时，地方政府也设立了相应的防灾机构，形成了中央与地方协同的应急管理体系。此外，日本还非常重视公众的防灾教育和培训，提高公众的防灾意识和自救互救能力。

（三）德国应急管理体系

德国的应急管理体系注重“分级管理、属地为主”的原则。在联邦层面，设立了联邦内政部下属的联邦民众保护与灾害救助局，负责协调全国的应急管理工作。在州和地方层面，各州和地方政府都有自己的应急管理机构，负责本地区的应急管理工作。德国还建立了完善的应急救援队伍体系，包括消防队、警察局、医疗救援队伍等，各队伍之间分工明确、协同配合，能够快速有效地应对各类突发事件。

二、国外应急管理体系的经验启示

1 海外办事处安全事件应急预案

1、总则

1.1目的

为了提高海外办事处工作人员应对突发社会安全事件的能力，最大限度地减少损失，保障员工的生命安全，规范海外办事处突发社会安全事件的应急处置工作，特编制本预案。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、哈尔滨电站工程有限责任公司《海外人员人身安全管理规定》

1.3适用范围

本预案适用于海外办事处突遇战争、恐怖袭击和因各类事故以及各种原因引发的社会动乱及群体事件对我方人员造成或可能造成危害的应急处置工作。

1.4目标

规避危害，尽速做到生命保全和资产完整。有效控制涉及我方的事态发展，减少事件对人员的伤害及对相关方的负面影响。

2、危害分析

2.1公司境外工程分布地域广，海外办事处所处的一些国家和地区存在不同程度的不安全因素，如恐怖主义、民族、种族和宗教冲突、政局动荡、社会治安差等风险，容易发生社会安全事件。

2.2海外办事处人员不但肩负着新项目市场开发任务，还要积极配合和支持各项目部执行项目施工工作，因此海外办事处人员工作压力大，周期长，易身心疲惫，应变反应能力不高。加强海外办事处人员提高自我安全防范和自我保护意识，制定遇到突发紧急事件应对措施是非常必要和重要的。

3、应急准备

3.1规章制度

公司人力资源部、经营开发部，已经制定海外办事处机构和人员的安全管理规定和制度。海外办事处机构要结合所在国家（地区）的法律、法规、风俗民情、当地治安状况等，制定完备的各类规章制度。 2 3.1.1建立对外联系制度。各海外办事处要报请我国驻所在国的使（领）馆、经参处以及当地政府、警察、安全部门备案，并建立突发事件的应急联系；建立同当地中资公司、友邻单位、医疗机构的应急联系，以便在发生突发社会安全事件时，及时取得各方的援助与支持。

3.1.2建立风险预控制度。经营开发部在目标市场选择、投标竞价、合同谈判等方面慎重决策，未雨绸缪，通盘考察当地政局的稳定性、民族矛盾、宗教冲突、排外情绪和势力。进入存在安全风险的国家和地区市场时，将安全保障作为专门条款写入合同或正式书面文件，明确甲方有义务采取一切必要措施保护我方施工人员的人身安全和正常施工秩序。报价应包括安全成本，充分考虑到治安问题可能带来的负面影响和经济损失。

２００６年第３７卷第７期　《浙江化工》　一９一　文章编号：１００６－４１８４（２００６）０７－０００９－０２　田　

张延竹（浙江省石化建材集团有限公司，浙江杭州３１０００７）　

一　．：　，，ｌ＿　。０■０。　。。。　≯●每　．，　・　。一　０　‘　摘要：随着现代王业发展和社会科技进步，建立重大事故应急管理体制和应急救援系统　日益受到国际社会的普遍重视。本文主要对国内外应急救援预案管理进展概况作了较系统的综　述。　关键词：应急救援；概况　

随着现代化生产和工业化的迅猛发展，生产规模　的不断扩大．新工艺、新材料、新技术、新设备的广泛应　用。重大安全生产事故也不断产生。同时伴随我国城市　化进程的日益加快。城市公共安全问题日益突出，突发　安全事故时有发生。预先制定事故应急处理方法和措　施。—旦发生重大事故，可以高效、迅速作出应急反应，　减少事故对生命、财产和环境的危害。统计表明：有效　的应急系统可将事故损失降低到无应急系统的６％。　２０世纪７０年代以来．建立重大事故应急管理体　制和应急救援系统受到国际社会普遍重视。许多工　业化国家和国际组织都制定了一系列重大事故应急　救援事故法规和政策。明确规定了政府有关部门、企　业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用。并成　立了相应的应急救援机构和政府管理部门。１９８４年　印度帕博尔毒物泄漏事故发生后。１９８６年美国发布　了《应急计划与社区知情法权》（Ｔｈｅ　Ｅｍｅｒｇｅｎｃｅ　Ｐｌａｎ—　ｎｉｎｇ　ａｎｄ　Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　Ｒｉｇｈｔ－ｔｏ－Ｋｎｏｗ　Ａｃｔ），１９８７年美　国联邦应急管理署、环保署、运输部发布了《应急计　划技术指南》。欧盟在１９８２年发布了《重大工业事故　危险法令》，并于１９８６年进行了修订和补充。１９９３年　国际劳工大会通过的《预防重大工业事故公约》，将　应急计划（预案）作为重大事故预防的必要措施。　１事故应急救援的基本原则和任务　事故应急管理包括预防、预备、响应和恢复四个　阶段。应急救援系统一般应包括应急指挥、事故现场　指挥、支持保障、媒体和信息管理等五个运作中心。　收稿日期：２００６－－０６－０７　作者筒介：张廷竹（１９５０－），男。出生在香港。高级经济师，享受国务院　特殊津贴人员。现任浙江省石化建材集团翻总经理。主要分管安全生　产。　在职业安全卫生管理体系中，事故应急预案（计划）　是关键要素。　所谓应急预案，是指针对具体设备、设施、场所　和环境。在安全评价的基础上。为降低事故造成的人　身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构　和人员。应急救援的设备、设施、条件和环境。行动的　步骤和纲领。控制事故发展的方法和程序等。预先做　出的科学而有效的计划和安排。应急预案可以分企　业预案和政府预案。根据事故影响范围不同．可以将　预案分为现场预案和场外预案。现场预案又可以分　为不同等级。如车间级、工厂级等。而场外预案按事　故影响范围的不同，又可以分为五级。事故应急救援　工作应在预防为主的前提下。贯彻统一指挥、分级负　责、区域为主、单位自救和社会救援相结合的原则。　事故应急救援的基本任务包括：　（１）立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取　其他措施保护危害区域内的其他人员。　（２）迅速控制危险源，并对事故造成的危害进行检　验、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度。　（３）做好现场清洁，消除危害后果。　（４）查清事故原因。评估危害程度。　２国外重大事故应急管理系统情况　２．１美国　１９８６年美国国会通过了ＳＵＰＥＲＦＵＮＤ法修案．　这个修正案是事故应急救援的最高法律依据．该法　的第三部分为《应急计划和社区知情权法》。此外，与　事故应急救援的相关法律还有《清洁空气法》、《综合　性环境应急响应、赔偿和责任法》、《资源保护与恢复　法》＜油液污染法＞等。１９８７　年美国环保署、