黑龙江省森工林区管理体制改革初探

黑龙江省森工林区管理体制改革初探2010年第11期总第164期林区教学TeachingofForestryRegionNo.112010GeneralNo.164黑龙江省森工林区管理体制改革初探孙克俭,王淑英,杨华,冯勇(1.黑龙江生态工程职业学院,哈尔滨150025;2.黑龙江方正林业局,黑龙江方正150800)摘要:林业关系到环境与生态,关系到人类的生存和发展.同样,森工林区肩负着改善生态环境和提高经济效益的双重使命,同时,它也承担着稳定林区社会发展,建设新林区的重要任务.因此,如何搞好森工林区管理体制创新,建立适应森工林区经济,社会发展的新型管理体制,对推动国有森工林区尽快摆脱困境,促进国民经济健康发展就显得更为重要.笔者经过深入调研,结合自身实践,认为森工未来发展的趋势应该是政府化,事业化,集团化.即,强化完善森工的政府管理职能,强化林区的公益事业功能,强化林业的企业科学管理,精简管理机关,实行重心下移,大力发展多种经营,提高森工产品的科技含量,这才是林区健康发展的根本所在,单纯的企业化经营管理救不了林业,突出林业的生态效益,加大对林业的投入,多予少取,使森林休养生息,进而促进林区生态,经济,社会全面,协调,可持续发展.关键词:黑龙江;森工;管理体制;改革发展中图分类号:F316.25文献标志码:A文章编号:1008—6714(2010)l1—0031—03 一,黑龙江省森工林区概况森工林区建于1945年,是全国重点国有林区和森林工业基地.林区经营区及企业位于北纬43.30至49.01东经127.01至134.05之间,纵贯小兴安岭,完达山,张广才岭,森林覆盖率83%.总经营面积10万平方公里,约占黑龙江省国土面积的1/4,其中有林地面积863.5万公顷,占全国国有林区的29.3%;活立木总蓄积6.3亿立方米,占全国国有林区的27.7%;其中用材林近,成,过熟体蓄积1.16亿立方米.辖区内除林木资源外,还有多种经营用地386.2万亩,林区内野生动物460多种,野生高等植物2200多种,包括药用植物120多种,其中人参,黄芪,刺五加,五味子等均系名贵中药材.还有大量金属和非金属矿产资源以及多种食用菌.已建成多处国家级森林公园.林区自然景观优美,以森林为主体的原始生态群落构成的森林旅游资源非常丰富.累计生产木材5.15亿立方米,占全国木材产量的19.5%.黑龙江省森工总局是我国最大的国有林区和森林工收稿日期:2010—10—17基金项目:黑龙江省科技厅攻关项目《黑龙江省森工林区管理体制研究》(GZ07D213),项目负责人:孙克俭作者简介:孙克俭(1959一),男,黑龙江哈尔滨人,副教授,从事企业改革,企业管理及市场营销研究;王淑英(1961一),女,黑龙江哈尔滨人,副教授,从事马克思主义及思想政治教育和生态伦理研究;杨华(1979一),女,黑龙江哈尔滨人,讲师,从事行政管理与酒店管理研究;冯勇(1971一),男,黑龙江方正人,高级政工师,从事企业改革与组织管理研究.业集团,现行政企合一管理体制.下属4个林管局,40个林业局,625个林场(所),以及林产工业,林机修造,建筑施工,科研院所,森林调查,文教卫生,医院学校,公,检,法,司等县处级以上机关企事业单位共140个.企业88个(51个是国家大中型企业),林产工业企业19个,林业机电企业8个,建材企业2个,基建企业4个,直属公司(企业)15个.事业单位52个,其中教育系统23个,卫生系统8个,科研院所5个,施工设计5个,报社1个.林业人口164.7万,在职职51272.2万.二,森工林区存在的制约经济发展的突出问题森工国有林区在为国家,社会,人民做出巨大贡献的同时,也累积了许多严重的问题.主要表现在以下几个方面:一是政社体系存在而政府职能缺位.森工行使部分政府职能却不是政府,追求经济效益最大化却不是真正的企业,林区社会系统主体和自然资源系统利用主体几乎是一致的范围,成为一种政企混合体.林区的行政事务开销过去一直都是企业开支,没有财政支持,因而待遇上不去, 工作积极性不高.林区的行政职能严重缺位,市政稽查,交通管理,环保,税务,工商,矿场开发的审批等职能都是县派单位插手,不但发挥不了服务林区群众的积极作用, 反而致使一些国家的优惠政策在林区很难实施.比如,一个县派单位的交警就可以在林区随意扣车罚款,到林区"卡油",严重影响了林区正常的生产和管理秩序,造成很坏的影响."两免一补"政策林区职工也享受不到,群众意见很大,同一个地区,不一样的待遇,不符合和谐社会的要求.二是政社支出巨大而财政预算悬空.在计划经济时一3】一期,"重生产,轻生活"是特定时期国家建设的指导思想.在国有林区表现更为突出.由于财政预算对社会事业支出悬空而由企业承担社会性支出,因而林业企业背负着沉重的社会包袱.国家重取轻予及侧重产业发展等政策取向最终直接导致林区社会基础建设缓慢,城镇公用设施落后等社会公益事业欠账过多.国家实施"天保工程",通过转移支付的方式对林区的政府职能及社会事业给予一定补偿,只是属于角色和投入的适当归位.由于没有充分考虑"两危"的成因,对目前森工林业局的定位飘忽,忽视其具有的社会公益性事业主体属性,有时仅将其视为一般意义上的纯企业,因而扶持不到位.三是在经营体制方面,黑龙江省森工林区仍停留在单一陛的经济结构发展模式上.计划经济色彩浓,机构重叠,管理费用开销大,一个林业局的天保资金甚至低于上缴任务,致使国家的惠林政策大打折扣,实际上还是靠资源吃饭,独木支撑局面没有根本扭转.这些问题都源于计划经济体制的遗害,形成了黑龙江省森工林区经营体制的沉重包袱和障碍,加大了林区改革的成本,延缓了体制改革的进程.黑龙江森工集团2001年在销售利润中木材销售所占的比重为69.20%,林产工业和木材综合利用所创利润只占20.13%,而林业发达国家的林产工业利润已占90%左右.黑龙江省人造板与木材产量的比例为l:75,而日本是1:7,美国是1:11.这些都说明森工森林资源工业的产业结构不合理.三,黑龙江省森工林区管理体制改革的设想1998年黑龙江省委八届二次常委会议决定,将黑龙江省森工总局以"省级授权,部门派出,系统管理,内部分开"的形式予以职能定位.当前,森工的体制改革正在实施,文教,公检法的公务员过渡工作已基本就绪.2006年以来,清河,山河屯,亚布力等首批林区改革试点单位已经推行,下一步就是在试点的基础上进一步完善,全面推开.1.构建林区政府管理主体.森工林业局承担的政府职能是适应森工林区区域性,社会性,资源性,综合性的特点,为了满足林区职工群众生产生活的需要,从无到有逐渐发展形成的,是林区生产关系适应生产力发展水平的必然结果.黑龙江省人民政府已"授权黑龙江省森林工业总局行使下列管理森工总局所辖林区政府职能".这些职能包括民政,文教卫生,建设环保,农业开发,机电交通,质量技术监督,黄金管理等方面.并明确"黑龙江省森林工业总局及各林管局和有关机构:在本系统内行使有关法律, 法规,规章赋予的行政处罚权."在依法治国和建设法制政府的时代要求下,充分发挥国有林区林业局已有的机构, 人员和工作基础的优势,进一步强化国有林区社会行政事务职能,对保护森林资源,管理林区社会事务,促进经济社会协调发展,建立林区和谐社会具有积极意义.鉴于目前,黑龙江省森工林区有两种类型林业局:一类是纯政企合一式林业局,如伊春林业管理局所辖的林业局;一类是企业办社会式林业局,如牡丹江,松花江,合江林业管理局一32一所辖的林业局.考虑到目前林区的基础和承受能力,推进政企资分开可采取两种方式进行.一是对纯政企合一的林业局可采取一步到位的改革,实行政企剥离,将政府职能进行剥离.因为这些林业局政府机构健全,行政管理比较规范,人员素质较高,剥离政府职能不会对林区社会稳定产生太大的影响.二是对企业承担部分社会行政事务管理职能的林业局宜采取"渐进式"的过渡性改革,通过成立林区社区管理委员会,实行内部政企分开.森工企业所在区域的地方政府往往不如森工企业行政级别高,多属于乡镇一级的地方政府,其执政能力十分有限,难以接纳森工企业较为庞杂的政府职能(万志芳,2004),而这种改革模式不增设政府机构,不需要国家花费太大的改革成本,引起社会的震荡最小,也易于被林区职工群众和相关利益主体所接受.随着林区社会事业的发展再建立林区人民政府.林区社区管理委员会是林区社会行政事务管理主体,承担国家或省政府授权或委托管理林区的社会行政事务管理职能.社区管理委员会要本着"精简,统一,效能"的原则,实现"小政府,大服务"的目标.社区管理委员会基本职能是:承担林区内的公检法司安管理职能:按照国家法律法规,省政府和地方性法规的授权或委托,行使工商,物价,土地,交通,环保,民政等行政管理职能:负责对教育,卫生,文化,广播,通讯等社会事业进行规划,管理与协调.社区管理委员会的经费来源,由中央财政(天保经费)和地方政府共同承担.社会行政事务管理部门组织结构为:国家林业局(省政府)一省级重点国有林区管理总局(待成立)一总局社区管理委员会(待成立)—林区社区管理委员会(待成立).林区社区管理委员会按照县级人民政府管理,列入公务员系列.2.构建企业经营管护主体.为了应对经济全球化的挑战,国有森工企业必须走规模化,集团化的发展之路,才能在激烈的国内外市场竞争中赢得主动.因此,森工企业的经营主体地位必须明确,否则森工企业就不能按现代企业制度的要求,建立起真正的法人治理结构.面对市场竞争的挑战,森工企业很难生存和发展下去.以黑龙江省森林工业总局(又称中国龙江森林工业集团)为例,黑龙江省森林工业总局是国家首批57户大型企业集团之一,是我国最大的国有林区和森林工业集团.龙江森工集团现有县处级以上成员单位140个;企业88个(51个是国家大中型企业),其中林业局40个,林产工业企业l9个,林业机电企业8个,建材企业2个,基建企业4个,直属公司(企业)15个,占有着近百亿元的国有资产,经营好这些国有资产,使其发挥更大的效益,对加快林业产业体系建设, 拉动区域经济发展,摆脱林区"两危"局面和振兴森工老工业基地具有重要的意义,这也是林业主管部门应有的责任.为此,林区森工企业必须按照产权清晰,权责明确,政企分开,企资分开,管理科学的现代企业制度的要求,明晰产权关系,建立法人治理结构.形成森工集团总公司,分公司,子公司的母子公司体制,使之成为国有森工企业的经营管理主体,形成竞争优势,推动森工经济的发展壮大. 一是对森工集团总公司实行国有资产授权经营(陆永和等,1996).将林区国有资产划分为资源性资产和经营性资产两类,由国家或省政府有关部门授权或委托森工集团总公司经营.森林资源资产应由林区森林资源管理机构代表国务院实行授权经营或者实行市场化的委托经营,其他经营性资产可由国家或省级国有资产管理部门授权总公司经营.集团总公司经授权成为国有资产授权投资机构和投资主体,对全资,控股或参股企业的国有资产依法行使资产收益,重大决策和选择管理者权利,维护所有者权益,防止国有资产流失,承担国有净资产保值增值责任. 二是在各林业局组建森工集团子公司,如中国龙江森林工业集团苇河有限责任公司,将目前苇河林业局中的经营性资产(如木材生产,营林生产,林产工业,多种经营等的资产)剥离出去,划入森工集团子公司,子公司具备法人资格.三是强化集团总公司的功能,建立集团规范的法人治理结构,使总公司成为集团发展战略,财务管理,人事管理,投融资管理,制度建设等方面的控制中心.四是组建集团专业化公司,如木材采运公司,林产工业公司,营林公司,山特产品公司,旅游公司等,各专业公司按照市场经济的要求实现专业化,规模化经营.五是集团总公司要积极推进集团所属大中型企业建立现代企业制度和中小企业的产权制度改革.企业集团组织结构层级为:国家林业局(省政府)一森林工业集团一森林工业集团林业有限责任公司(子公司).同时要实行分类经营,对于一些资源匮乏,生态脆弱地区,重点采取封山育林,管护经营措施,实行事业化管理模式.3.构建森林资源管理主体.林业在以生态建设为主的重要转折时期,林区森林资源管理职能急需强化,现行的森林资源管理体制已不能适应当前林区生态建设和森林资源保护的需要.构建森林资源管理主体,强化森林资源监督管理职能,是林区新定位的需要.推进林区管理体制改革,应首先明确森林资源的管理主体.《森林法》规定:"国务院可以授权国务院林业主管部门,对国务院确定的国家所有的重点林区的森林,林木和林地登记造册,发放证书,并通知有关地方人民政府."《森林法》明确了重点国有林区森林,林木和林地的权属和管理权在国务院林业主管部门,即国家林业局.因此,林区森林资源管理体制改革应按照"建立权责利相统一,管资产和管人,管事相结合的森林资源管理体制"的精神,遵循"国家所有,强化监管,产权清晰,权责明确,资企分开,委托经营"的总原则,将森林资源的所有权与经营权分离.把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来,以现有森工企业中的森林资源监督部门,资源管理部门和资源调查部门为基础,经过系统整合后建立森林资源管理机构,实行垂直领导的管理体制(雷加富,2002).新设立的森林资源管理机构代表国家履行森林资源资产出资人职责,享有所有者权益,行使森林资源管理职能,列入公务员系列(中国可持续发展林业战略研究项目组,2003).在总结试点经验的基础上,将林业局目前的森林资源管理职能全部从森工企业中剥离出来,以现有的资源监督部门,资源管理部门,资源调查部门等为基础,组建目前林业局所辖林区的森林资源管理分局,行使森林资源管理职能,接受国家林业局,省级重点国有林区森林资源管理机构的垂直领导.国家林业行政主管部门行使森林资源的规划,调控,执法监管,授权森林资源管理机构负责森林资产运营.林业企业不再承担对森林资源的行政管理,与森林资源管理机构建立市场化契约关系(中国可持续发展林业战略研究项目组,2002).企业通过投标方式从森林资源管理机构获得营造林,木材生产等任务.森林资源管理组织结构为:国家林业局(省政府)一省级重点国有林区管理总局(待成立)一总局森林资源管理局一林区森林资源管理站(待成立).构建林区垂直领导的森林资源管理主体,形成权责利相统一,管资产和管人,管事相结合的森林资源管理体系.推进黑龙江省森工林区管理体制改革必须加强统一领导,协调处理好森林资源管理,企业经营,社会行政事务管理"三个主体"的关系,明确"三个主体"的定位不同.社会行政事务管理主体的着力点是为各类市场主体服务和建立与市场经济相适应的体制,政策,法律环境,营造有竞争力的投资,创业和发展环境;资源管理主体的着力点是保护,发展和合理利用森林资源,保障森林资源的可持续利用;企业管理主体的着力点是壮大国有经济规模,增强国有经济的活力和竞争力,实现国有资产的保值增值, 带动区域经济发展.参考文献:[1]王毅昌,蒋敏元.东北,内蒙古重点国有林区管理体制改革探求[J].林业科学,2005,(5).[2]王毅昌,蒋敏元.黑龙江重点国有林区管理体制改革构想[J].绿色中国,2005,(16)[3]许江,胡建伟,张文国.黑龙江省森工国有林区经济与社会发展的总体思路[J].森林工程,2003,(1).[4]薛洁,沈源.黑龙江省森工林区可持续发展的对策[J].林业科技,2001,(3).[5]于长辉,姜宏伟.关于完善黑龙江省森工管理体制问题的探索[J].林业经济,2006,(1).[6]黄金凤,刘长胜.黑龙江省国有林区发展建设资金筹措渠道及可行性研究[J].林业财务与会计,2003, (12).[7]王延生.黑龙江森工国有林区可持续发展[J].林业科技情报,2003,(4).[8]马雪松.国有森工企业管理体制创新研究[D].哈尔滨:东北林业大学学位论文,2004.[特约编辑:林晔]一33—。