PPP项目公司模式下关于社会资本退出问题探讨
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政府与社会资本合作(ppp)项目清退出库后的路径思考
瞭望观点政府与社会资本合作（PPP）项目清退出库后的路径思考一、问题的提出2014年开始，我国进入新一轮的全面改革，这轮改革中把市场资源配置、国家治理体系和治理能力现代化放到了更为优先的位置。
配合这样的改革需求，国家发展改革委于同年12月发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）文件，明确鼓励、引导社会投资，增强公共产品供给能力，开展政府与社会资本合作。
一般认为，政府与社会资本合作模式是:“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。
可见政府与社会资本合作（英文全称：Public Private Partnership，以下称PPP）模式契合了改革目标和市场需求，在此后几年里在我国得到了广泛且全面的应用。
然而随着PPP项目的不断铺开，其包含的金融风险和地方财政风险不断显现和扩大，“为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，”2017年11月10日，财政部下发财办金〔2017〕92号文件《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称92号文）提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理。
二是统一新项目入库标准。
三是组织开展已入库项目集中清理，对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、不符合规范运作要求等七种情况入库项目进行限期集中清理。
根据2018年4月23日公布的退库、整顿结果，全国共有约5万亿元的项目需要整改甚至直接被“退库”[1]。
紧接着，财政部于4月27日发布财金〔2018〕54号《关于进一步加强PPP示范项目规范管理的通知》，对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置，其中不再继续采用PPP模式项目实施的30个示范项目被直接清退出项目库；尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的54个示范项目被调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施；对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，需于6月底前完成整改，逾期仍不符合相关要求的，调出示范项目名单或请退出项目库。
PPP项目退出机制的法律分析——以资产证券化为中心
PPP项目退出机制的法律分析——以资产证券化为中心前言:退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,退出机制的完善意味着作为财务投资人的银行、信托等金融机构能够在3-5年短期时间内收回投资成本、获取收益,意味着短期资金与长期资金能够顺利衔接,意味着原始社会投资人在“禁退期”后能够通过股权转让获取收益。
在严禁政府回购、政府兜底的新政下,如何创新开拓退出渠道是PPP模式深化发展必须解决的难题,本文在比较分析PPP项目各类退出途径的基础上,探索了资产证券化这一方式的具体操作方式,以期为推动我国PPP模式深入发展作出有益探索。
一、问题的提出退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,有一种观点认为PPP项目退出机制不能成为问题,因为运营期满后社会投资人自然将项目移交政府、获取收益;另一种观点认为退出渠道不畅是目前PPP项目无法落地的一个重要原因。
笔者认为两种观点分别从不同的视角揭示了部分真相。
通常情况下,社会投资人在运营期满后功成身退是最为理想的结果。
然而,PPP项目合作周期长达几十年、投资金额巨大、风险高,我国的实际情况是多数施工单位不具备项目运营经验,施工单位的利润主要来源于建设期收益,大量资金沉淀于项目会使其背负沉重的经营负担;即使是资金雄厚的银行、信托、基金等金融机构囿于理财金、信托资金投资期限较短,也将面临期限错配问题;而作为长期资金的社保资金、养老资金、保险资金基于投资稳健的需求,不宜在项目早期作为社会投资人直接介入,因为项目前期失败的风险较大。
因此,畅通的退出渠道、完善的退出机制是解决本轮PPP项目“政府热、社会冷”症结的不二法门。
二、PPP项目退出机制的类别分析理论上,社会投资人投资PPP项目的退出方式有:公开上市、股权转让、股权回购、清算、企业债、公司债、项目收益债、资产证券化等。
由于清算退出是最为不成功的退出方式,下文仅就上市、债券、股权转让等退出方式的利弊和适用前景作出分析。
1.股权回购股权回购是我国建设项目传统的退出机制,指施工单位带资建设结束之后将其持有的项目公司股权转让给地方融资平台或政府指定的运营单位,以收回建设成本并取得收益。
PPP模式中社会资本退出机制详解
PPP模式中社会资本退出机制详解自PPP模式开始在国内推广起，社会资本的退出问题就被摆到了重要位置，财金〔2014〕76号文强调了“退出安排等关键环节”，随后的一系列规范文件也对该问题做了进一步阐明，如国发〔2014〕60号文明确要求“健全退出机制。
政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”，发改投资〔2014〕2724号和发改投资〔2016〕1744号文均指出“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市朝的退出渠道”，财金〔2014〕76号文要求重点关注项目的争议解决程序、退出安排等关键环节。
另外，根据财政部PPP中心的数据，截至2017年底，2729个入库项目已进入执行阶段，投资额达4.6万亿元，这也意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求，同时有序、规范的退出机制也有利于消除潜在社会资本的参与顾虑。
因此，从社会资本的参与方式、退出事由和退出方式等方面进行分析论述，有利于明晰退出中存在的障碍，为构建和完善多元化、规范化、市朝的退出机制提供参考。
参与方式社会资本参与PPP项目后所处的位置，同时也是退出的起点。
由于PPP项目通常要涉及设计、建设、运营和移交等多个阶段，全生命周期较长，很少有社会资本能单独满足条件，因而通过组建联合体来参与招投标的方式较为流行。
联合体成员通常以项目公司作为实施主体，且其组织形式多为有限责任公司。
从参与意图和自身的资源能力禀赋来看，社会资本主要分为战略投资者和财务投资者。
战略投资者主要关注社会或商业层面战略目的的实现，或者能够将自身业务经营与项目运营实现战略协同，主要包括PPP产业基金及政府投资基金、专业投资者。
财务投资者通常以获取财务回报为导向，通过参与项目投资获得投入资金的增值回报。
同一个社会资本可能同时具有多重角色，比如，银行既可以入股PPP基金，又能直接为SPV提供债务融资。
如果社会资本是PPP基金的股东，在基金层面就可以实现退出，而不涉及SPV 的股权变动。
PPP 项目社会资本退出机制研究
山西农经//2020年16期DOI ：10.16675/14-1065/f.2020.16.003PPP 项目社会资本退出机制研究□王明吉，李霞摘要：近年PPP 项目呈现出“井喷”的发展态势，这意味着社会资本将有着更为迫切的退出需求。
有序、规范的退出机制有利于消除潜在社会资本的参与顾虑，提高其参与PPP 项目的积极性。
完善PPP 项目社会资本的退出机制，对我国的PPP 项目的持续健康发展有重要意义。
通过查阅相关资料与文献，概括了PPP 项目退出机制的发展现状，归纳总结了各种社会资本退出机制的适用范围及优缺点，并结合当前社会资本退出机制存在的问题，从制度建设、合同体系、风险分担机制等方面提出建议。
关键词：PPP 模式；社会资本；退出机制文章编号：1004-7026（2020）16-0006-03中国图书分类号：F285文献标志码：A （河北师范大学商学院河北石家庄050024）1PPP 项目及其退出机制的发展现状2014年以来，国家积极推进PPP 项目的发展。
国务院、财政部、发展和改革委员会等出台了一系列文件对PPP 项目进行规范。
近年来PPP 模式十分火热，截至目前入库的PPP 项目已超过13P 000个，涉及投资16万亿元人民币。
各种PPP 项目如雨后春笋般涌现，然而项目落地率却较低。
其原因有很多，比如相关上位法不够完善、PPP 体系不成熟、项目过多形成堆积等，此类宏观问题需要国家来解决。
但是从微观角度看，社会资本在与政府的合作中处于弱势，其利益有时难以得到有效保障，在很大程度上限制了社会资本参与PPP 项目的积极性[1]。
社会资本的退出机制是指社会资本在PPP 项目运作过程中或项目移交完毕后撤出资本的方式，是社会资本参与PPP 项目的最后环节。
通常情况下，社会资本在运营期满后到期移交是最理想的一种退出方式。
然而，由于政策变更、流动需求、违法违约事件、项目的阶段性、不可抗力等外在事件及社会公众的利益需要等诸多原因，导致社会资本提前退出的案例不在少数。
PPP模式下社会资本退出路径的选择研究
PPP模式下社会资本退出路径的选择研究摘要：PPP模式是与国家经济和社会发展息息相关的一种重要的基础设施建设和运营方式。
在PPP项目中，社会资本是重要的合作伙伴，但社会资本退出路径的选择研究却是目前PPP研究中比较空白的领域。
本文从PPP的特点和社会资本退出路径的选择两个方面入手，结合国内外相关研究成果，分析了PPP 模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出了相应的解决方案。
关键词：PPP，社会资本，退出路径，选择研究，解决方案一、引言随着中国经济的快速发展和城市化进程加速，基础设施建设已成为当前重要的国民经济领域之一。
而为了加快基础设施建设的进程，引入社会资本，是政府目前采用的一种重要方式。
PPP模式是其中重要的一种方式，它已在全国各省市开展，并推动了基础设施领域的发展。
但社会资本退出路径的选择却是一个值得深入研究的问题。
本文旨在探讨PPP模式下社会资本退出路径的选择问题，并提出一些解决方案。
二、PPP模式及其特点PPP模式指的是政府与社会资本合作，共同承担基础设施项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益，共同承受风险。
这种模式在当前我国基础设施建设中发挥了重要作用。
PPP模式的特点主要体现在以下方面：（1）新型合作方式的创新PPP模式是一种基于公共资源配置和市场机制发挥作用的新型合作方式。
政府和社会资本在PPP项目中发挥各自的优势，共同实现基础设施建设的目标。
（2）风险共担的特点PPP模式要求政府和社会资本共同承担项目建设、运营、维护等各环节的责任和收益。
双方还要对项目中的风险承担相应的责任，实现风险共担。
（3）灵活的管理方式PPP模式要求政府和社会资本共同管理项目，按照商业运作的方式进行管理。
这种方式可以有效提高项目的管理效率和运作效果。
（4）长期的经营周期PPP项目有较长的经营周期，通常为20-30年。
这意味着政府和社会资本需要长期合作，期间需要协调沟通、共同解决各种问题。
三、社会资本退出路径的选择社会资本在PPP项目中会出现多种情况，如投资决策的变更、出售个别项目、合作的解约等。
PPP项目社会资本退出机制探究
PPP项目社会资本退出机制探究□郭艳鹏【内容摘要】随着我国城市化的进一步推进，城市的规模越来越庞大，城市的基础设施以及公共服务设施的需求缺口非常大。
城市公共产品与服务一般由政府承担，但是目前政府的财政捉襟见肘，同时社会资本在运行和维护等方面也更具有效率意识，所以引进社会资本势在必行。
当前，PPP模式作为政府和民间资本合作的新模式，但各级政府着眼点更多放在了引进民间资本以解决资金难题，对于民间社会资本的退出却没有清晰详细的规定，这样一来，社会资本有很多的顾虑，导致PPP项目落地率比较低。
本文就从PPP的概念、发展历程等方面入手，进而分析社会资本退出的原因以及退出的途径与方式，最后提出一些完善PPP退出机制的一些建议。
【关键词】PPP模式；社会资本；退出机制【作者简介】郭艳鹏（1992．3 ），男，河南漯河人；中国社会科学院研究生院硕士研究生；研究方向：投资管理学一、PPP模式简介（一）PPP模式概念。
PPP全称为（Public－Private Part-nership），可以翻译为公私伙伴关系、公私合作伙伴关系、公共/私人合作关系等，主要特征是政府和社会资本是伙伴关系、风险共担、利益共享。
PPP模式主要是指政府与社会资本进行合作，合作的领域主要是公共服务和基础设施领域。
以往公共物品由政府独立的兴办运营，但是随着经济的快速发展，城市化的快速推进，社会对基础设施和公共服务的需求增长迅速，但是这些项目建设周期漫长，资金需求巨大，政府财政无力应对。
那么就需要引进社会资本，实质上PPP模式在很大程度上是政府向社会或者民间资本购买公共服务，政府对这些产品和服务的质量以及定价进行监督。
这样民间资本的介入不管是在建设还是运营上都会比单独由政府提供效率要高，同时也发挥了市场配置资源的基础性作用。
社会资本主要负责项目设计、建设、运营、维护等大部分工作，项目的收益主要靠项目的使用者付费以及政府的财政补贴，政府在PPP项目的主要任务是进行价格和质量的监督，以保障公共的利益。
PPP项目合同社会资本方会计处理分析及税务筹划探讨
PPP项目合同社会资本方会计处理分析及税务筹划探讨摘要：从PPP项目管理角度上分析，社会资本方的会计处理分析以及税务筹划应该遵循相关的原则，保证财务处理工作的科学性，确保能够将整体项目的会计处理工作质量处于优秀水准。
文章中分别从项目准备识别环节、项目采购环节、项目建设运营环节以及项目退出环节入手，希望能够为企业相关项目的会计处理分析和税务筹划提供一定参考。
关键字：PPP项目合同；会计处理分析；税务筹划引言： PPP模式对于相关基础工程资金管理发挥着重要的作用，在此模式之下应该积极发挥出会计处理分析以及税务筹划的价值，这样才能够提高风险应对能力，为企业带来更多的经济效益。
一、PPP项目合同模式分析PPP是一种公司与政府的合作，形成一种特殊的商业模式，它需要签订一份合同，承担着对于的风险和工作，同时，在合同完成之后也会获得一定收益。
而在一定的时间内，政府就会收回工程，将项目的经营权还给政府，类似于商业租赁，PPP模式也是新时期的热点，目前很多基础设施项目都是由社会和政府出资建设的。
PPP项目模式在缓解项目融资成本、缓解项目建设压力、稳定有序实施方面具有明显的优越性。
由于基建投资巨大，需要的资金也比较多，所以需要的资金也比较多，而PPP模式则可以缓解政府的短期融资压力，减少财政负担。
而且，在项目实施过程中，通过政府的扶持，可以降低风险，提高效益，实现资金的最大化，激发资金的积极性。
二、会计处理与税务筹划原则（一）遵守法律原则企业在从事任何业务活动时，都要遵循相关的法律规定，在从事一项业务之前，要先了解并了解有关的税收政策。
近年来，国务院、财政部、等多个部门相继出台了有关PPP的法律、法规，在PPP项目成立初期，要充分了解和掌握有关政策，并将其与项目类型、运营模式相结合，为PPP项目在不同阶段的会计处理分析工作和税收筹划做好了准备工作。
（二）提前规划原则会计处理分析与税收筹划要在前期进行，这是PPP项目的关键所在，需要对项目的财务管理全程进行系统的设计。
PPP项目社会资本退出机制研究
PPP项目社会资本退出机制研究作者：严卓华辜浩诚钟雨洁姚宇航来源：《中国市场》 2019年第5期[摘要]PPP项目的发展需要完善的社会资本退出机制来配合。
文章通过分析到期移交、公开上市、发行债券、股权转让、资产证券化五种主要退出方式,为完善项目退出机制，促进我国PPP项目的发展提出建议。
[关键词]PPP项目；社会资本；退出机制［DOI］10.13939/ki.zgsc.2019.05.044PPP(Public-Private Partnership),又称PPP模式,指政府与私企等一起合作提供服务和公共产品,是公共基础设施中的一种项目运作模式。
现如今民间资本退出PPP项目的方法有到期移交、公开上市、发行债券、股权转让、资产证券化五种方式。
1到期移交到期移交主要的模式为BOT模式，还包括衍生的其他模式，如BOOT、BT等。
在该模式下，项目公司不涉及资产的所有权，在达到一定的经营期限后即与政府进行资产的交接，项目交接完成后，项目公司注销解散。
由此，社会资本方可以获得一定的资本利得和利息利润，政府也可以继续管理和运行资产。
我国第一个获国家批准的BOT试点项目“来宾B电厂”在2015年9月特许经营权到期，项目公司通过资产交接把资产和经营权移交给广西政府；在特许经营期内，广西城投和法国电力联合体获得了约17.5%的回报率[1]。
2公开上市公开上市退出指PPP公司首次面向非特定社会公众公开发行股票以获得大量资金，在满足项目公司后续资金需求的同时，还能为投资者带来丰厚的回报。
这种方式不仅能对接PPP项目与资本市场、完善PPP项目的退出方式，还增加了社会资本保值增值的可能，使社会资本有更多的动力参与PPP项目[2]。
虽然目前公开上市的回报率是所有退出机制中最高的，但现如今我国资本市场的体系还不成熟，而且企业在A股上市的要求很高，因此实际生活中我国通过公开上市来实现资本退出的企业并不多。
3发行债券发行债券是PPP项目重要的退出渠道。
PPP项目社会资本方股东退出路径分析
鼓励性 和方 向性描述 ，对于社会 资本的退 出机 制并没 财 产 品拉 长期 限 ，或 者 ＰＰＰ项 目有 明确 的退 出安排 ，
有规范性 的指导意见 。
否则 投资于 ＰＰＰ项 目的资管 产品会大大减少 。
最后 ，除了监管政 策之外 ，ＰＰＰ项 目中的一些产
社 会资本退出机制规范 要求 日渐紧 迫
股 东 的退 出路 径并 给 出相 应建 议 ，希望 能 对读 者有 政 府 要 与投 资者 明确 ＰＰＰ项 目的退 出路 径 ，保 障项
所 裨 益 。
目持续稳定运行 。项 目合作结束后 ，政府应组 织做好
接管工作 ，妥善处理投 资 回收 、资产 处理等事宜 。
顶层设 计不完善
《关 于推广 运用政 府和社 会资本 合作模 式有关 问
项 目社会 资本方股东 的退 出路 径的设计和规范显得 更 范化 、市场化 的退 出渠道 。
为 迫切 。本 文 以 ＰＰＰ项 目中社 会 资本联 合 体各 方 的
《国务 院关 于创新 重点领 域投融 资机制 鼓励社 会
特 点及 需求 为核心 ，简 要分 析 社会 资本 中不 同类 型 投 资的指导意见 ）×国发［２０１４］６０号 ）：健全退出机制 。
首先是地方 政府兜底 承诺 被一再 明确禁止 ，根据 也可能存在 一定 不确定性 。
《关于进一 步规范地方政 府举 债融资行 为 的通知 》（财
在此 背景下 ，对 于社会资本退 出机制 的讨论 ，不
预 ［２０１７］５０号 ）规 定 ：地 方 政 府 参 与 ＰＰＰ项 目， 仅是 对 于 项 目规 范运 作 的重 要 一环 ，也 是 对 ＰＰＰ项
《国家发展 改革委 关于 开展政府 和社会 资本合 作
PPP项目社会资本方股权主动退出模式探索
PPP项目社会资本方股权主动退出模式探索摘要：近年，PPP模式的发展速度有所下滑，其中一项原因是PPP项目相关合同中社会资本退出机制的不合理、不完善。
本文通过研究我国现行政策和相关机制，分析了PPP模式中社会资本方主动退出的诉求。
并通过股权转让、财务业绩对赌、资本金减资、资产证券化等退出方式论述，使社会资本方在退出PPP项目时拥有更多参考。
关键词：社会资本主动退出工程承包商财务投资者投资运营商在公司存续期间，各股东方之间的利益息息相关，任何一方的退出都可能影响到公司的正常运转，进而直接或间接影响到其他股东的利益，在ppp项目公司中尤其如此。
由于PPP项目公司可能还要面对顶层设计不完善，合作期长，受政策影响大等特殊问题，社会资本方股东的退出路径的设计和规范显得更为迫切。
结合社会资本方的需求，简要分析社会资本中不同类型股东的退出路径并给出相应建议。
一、各股东方诉求PPP项目公司各股东方有工程承包商、财务投资者、投资运营商等，各方合理的股东结构和权益分布、退出机制。
可以提高PPP项目不同阶段的风险应对能力和项目实施效率。
首先从各股东参与PPP项目投资的诉求进行分析。
第一：从投资运营商角度，希望获得长期稳定的运营收益，在运营盈利阶段出于对项目公司经营管理和并表需求，并且在运营阶段对项目公司实现控制权的意愿强烈，但在施工阶段由于运营商自身不具备设计、施工能力。
为降低建设和融资风险，投资运营商期望让渡股权引入财务投资者和工程承包商。
第二：从财务投资者角度看，主要负责资本金的出资并获取投资收益，一般只参股但不作为实际控制人参与经营管理。
在确保项目融资的前提下，财务投资者的退出不会影响项目公司运营效果，而且大部分PPP项目建设和运营边界清晰，一旦项目建设完成，项目的融资需求随之减弱，财务投资者便可以在不影响项目公司其他股东及项目公司运营质量的情况下实现退出。
第三：从工程承包商角度。
目的是为了获得总承包合同，赚取设计、施工利润。
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２０１９年第２期(总第１３７期)黑龙江省政法管理干部学院学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅＣａｄｒｅＣｏｌｌｅｇｅｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓＡｎｄＬａｗＮｏ ２㊀２０１９(ＳｕｍＮｏ １３７)ＰＰＰ项目公司模式下关于社会资本退出问题探讨刘康康(中央财经大学法学院ꎬ北京１０００８１)摘要:我国过去的公共服务领域以及基础设施领域基本上都是一种由政府单独出资建设并运营的模式ꎬ随着我国的社会主义现代化建设不断进行ꎬ近些年在公共服务领域出现了一种新的建设模式ꎬ就是政府和社会资本合作模式ꎬ简称ＰＰＰꎬ也就是由政府和社会资本一起合作出资来建设运营以及维护社会基础设施和公共服务ꎮ资本退出可以为我国ＰＰＰ项目公司模式的社会资本方提供一个可信赖投资环境ꎬ更有利于我国ＰＰＰ项目公司模式的发展和完善ꎮ我国ＰＰＰ项目公司中社会资本的退出方式主要包括股权转让㊁公开上市㊁股权回购㊁发行债券㊁资产证券化这几种方式ꎮ关键词:ＰＰＰꎻ项目公司ꎻ社会资本中图分类号:Ｄ９２３.９９１㊀㊀㊀文献标志码:Ａ㊀㊀㊀文章编号:１００８－７９６６(２０１９)０２－００７８－０５收稿日期:２０１８－０９－２１作者简介:刘康康(１９９５－)ꎬ男ꎬ湖北黄石人ꎬ２０１７级硕士研究生ꎮ①ｓｐｅｃｉａｌｐｕｒｐｏｓｅｖｅｈｉｃｌｅꎬ简称ｓｐｖ(特殊目的载体)ꎮｓｐｖ的业务范围被严格限定ꎬ所以它是一般不会破产的高信用等级实体ꎮ一㊁ＰＰＰ项目简介在进入了２１世纪的今天ꎬ社会发展进入了一个崭新的阶段ꎮ社会生活在不断地提高ꎬ社会中人们对政府提供的公共服务的要求也在不断的提高ꎮ我们国家过去的公共服务领域以及基础设施领域基本上都是一种由政府单独出资建设并运营的模式ꎬ这种模式下造成政府的财政资金的压力比较大以及一些其他方面的问题ꎮ随着近些年的发展ꎬ我国逐步推出了一项新的基础设施与公共服务领域的项目运作模式ꎬ这种模式的简称为ＰＰＰ(Ｐｕｂｌｉｃ－ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ)ꎬ全称为政府和社会资本合作ꎮ在此种模式下ꎬ在基础设施和公共服务的领域中ꎬ由政府和社会资本一起合作出资来建设运营以及维护这个社会基础设施和公共服务ꎮ这种模式能有效缓解政府的财政资金压力ꎬ并且能有效增强政府提供社会公共服务的效力和能力ꎮ在此种模式下ꎬ对于政府和社会资本都是一个双赢的模式ꎬ因为这不仅给政府带来了提供公共服务的资金ꎬ也为社会资本带来了投资的回报ꎮ虽然这是一个双赢的模式ꎬＰＰＰ模式在最近几年也异常的火爆ꎬ已经有许多政府与社会资本合作项目在投资建设中ꎬ但是ＰＰＰ模式有一些自身的缺点ꎬ那就是许多项目都是投资资金需求巨大ꎬ并且投资周期长ꎬ而且风险较大ꎮ社会资本的天性是投资盈利ꎬ社会资本在参与ＰＰＰ项目中的倾向性是进行投资并取得回报ꎮ而ＰＰＰ项目的特点又是投资金额巨大ꎬ风险高ꎬ投资周期长ꎬ这些对于社会资本方参与投资的心理有一定的阻碍ꎮ我国的ＰＰＰ项目兴起没有多长时间ꎬ好多方面都存在经验不足的地方ꎮ比如在较大的ＰＰＰ项目中ꎬ一般情况下ꎬ为了更好地去建设运营以及维护公共服务项目ꎬＰＰＰ各方会根据项目情况成立ｓｐｖ①项目公司ꎮ涉及ｓｐｖ项目公司的一些问题都是在探索中ꎬ我们国家在这方面都没有什么经验ꎮ比如说公司如何治理?公司的股权结构比例是怎么设置的?再比如说公司某一方的股权退出机制是怎么样的?这其中比较重要的一个点ꎬ那就是ＰＰＰ项目公司模式下ꎬ关于社会资本方退出的问题的探讨ꎮ本文主要围绕这个点展开ꎮ笔者收集了大量的文献资料ꎬ其中有些专家学对关于ｓｐｖ项目公司社会资本方的股权退出机制进行了一系列探讨ꎬ有些学者支持社会资本方的退出应该遵循普通公司关于股权退出的规定ꎬ有些学者提出社会资本方不应该退出ꎬ反正各有各的观点ꎮ笔者本人从法学的角度来探讨关于社会资本方在ＰＰＰ模式下的项目公司中的退出机制问题ꎮ二㊁ＰＰＰ项目中社会资本退出意义我们都知道ꎬ根据«ＰＰＰ项目合同指南(试行)»(以下简称指南)的规定ꎬ项目公司的投资比例中ꎬ政府的出资范围在０％到４９％之间ꎬ由此我们可以知道ꎬｓｐｖ公司的股权结构存在两种ꎮ第一种就是完全由社会资本方出资设立的项目公司ꎬ另外一种就是由社会资本方和政府方共同出资设立的公司ꎮ我们都知道ꎬ社会资本方在社会主义市场经济下ꎬ一般都是以营利为目的的ꎮ那么当社会资本方参与到公共服务以及基础设施建设中来的时候ꎬ我们会面临一些问题ꎮ我们想想ꎬ社会资本参与到社会公共服务项目的建设中ꎬ必然有着营利的目的ꎬ所以在公共服务项目建设中ꎬ当然要给社会资本方一定的投资营利机会ꎮ我们再想想ꎬ社会资本投资一般会倾向于投向回报多并且风险小(或者称为风险适中吧)的项目中ꎮ但是公共服务建设方面ꎬ它有着自身的一些特点ꎮ公共服务项目建设一般有着持续时间长㊁投资金额巨大ꎬ而且风险较大的特点ꎮ这些特点都与以营利为目的的社会资本方的投资倾向完全相反的ꎬ那么这一点是很会影响社会资本方参与到ＰＰＰ项目中来的ꎮ当然ꎬ如果政府把握好ＰＰＰ项目公司的设计机制ꎬ那么好多东西是可以避免的ꎮ就比如说其中的投资风险大㊁投资周期长ꎬ社会资本方面如果参与到ｓｐｖ项目公司中ꎬ投入资金以后ꎬ社会资本方会考虑在面临一些问题时(比如公司资金不足)ꎬ是否能像普通公司那样ꎬ将已投入的资本退出来ꎮ所以本人认为ꎬｓｐｖ项目公司的成立不管是政府投资还是社会资本投资ꎬ只要投资参与到这个公共服务项目中来ꎬ就应该有一个良好的退出机制ꎮ一个良好的退出机制可以给社会资本方更多的回旋余地ꎬ减少社会资本方对于参与到这个ＰＰＰ项目中的顾虑ꎮ只有减少了社会资本方的投资顾虑ꎬ才能让社会资本方很好地参与到ＰＰＰ项目公司中来ꎬ无顾虑的参与到ＰＰＰ项目建设中来ꎮ只要法律法规能将退出机制设计得好ꎬ社会资本方就可以无顾虑的参加ｓｐｖ项目公司ꎬ无烦恼的退出ꎬ而且也不会影响ｓｐｖ项目公司的存续ꎬ不会影响ＰＰＰ项目的建设ꎮ所以项目公司的社会资本退出问题是一个很值得研究的问题ꎬ笔者下面就对社会资本方在ｓｐｖ项目公司中的退出问题进行一下探讨ꎮ三㊁项目公司社会资本退出事由政府和社会资本一起参与公共服务的建设ꎬ有许多项目是要成立项目公司的ꎮ这个ｓｐｖ项目公司的股权设置比例ꎬ是可以由双方协商决定的ꎮ但是政府的股权占比不能大于百分之四十九ꎮ当然在项目公司运营过程中会出现许多的意外事件ꎬ导致社会资本方会选择退出项目公司ꎮ那么在什么情况下会导致作为投资参加项目公司设立的社会资本方退出项目公司的运营呢?这是一个值得探讨的问题ꎮ只有将退出事由研究清楚ꎬ才能更好地制定社会资本方退出规范机制ꎬ防止社会公共利益受损ꎮ笔者将退出事由主要分为两大部分ꎬ一部分是由于外部因素的退出事由ꎬ一部分是内在因素的退出事由ꎮ(一)社会资本方退出的外部事由在ＰＰＰ项目建设运营过程中ꎬ会存在一些外部事由(也可以称为退出风险)ꎮ这些外部事由会使社会资本方产生退出项目公司的决定ꎮ在笔者阅读和研究的许多案例中ꎬ这些导致社会资本方退出的外部因素主要有三大部分ꎬ第一个是不可抗力风险ꎬ第二个是政府违约风险ꎬ第三个就是法律法规政策的风险ꎮ这三个风险是ＰＰＰ项目公司中最常见的风险ꎬ这些风险的出现往往会导致协议履行不能的可能ꎬ进而导致社会资本退出ＰＰＰ项目ꎮ所谓的不可抗力风险ꎬ根据我国的相关法律规定ꎬ就是指不能预见㊁不能避免的客观情况ꎮ不可抗力的事件是不以人的意志为转移的ꎬ不可抗力是好多法律规定中的免责事由ꎮ同样ꎬＰＰＰ项目建设过程中也会出现不可抗力事件ꎬ这是存在可能性的ꎮ不可抗力事件主要包括两大部分ꎬ第一部分是水灾㊁地震㊁火山爆发等自然灾害事件ꎮ第二大部分就是社会事件ꎬ比如说战争ꎬ暴乱ꎬ恐怖事件等ꎮ不可抗力事件的出现很有可能会让双方在协议约定的情况下产生履行不能ꎮ如果双方因为不可抗力事件而陷入履行不能ꎬ必然会导致社会资本方退出ＰＰＰ项目建设ꎬ从而从ｓｐｖ项目公司投资方中退出ꎮ介绍了上面的不可抗力风险以后ꎬ再来说说另外一个风险ꎬ那就是政府违约风险ꎮ在ＰＰＰ项目建设运营中ꎬ很多时候都会因为政府方面的原因导致ＰＰＰ项目暂停或终止ꎮ我们都知道ꎬＰＰＰ项目是社会资本和政府部门一起参与建设的公共服务项目ꎬＰＰＰ项目公司的股权结构是可以有政府出资持有的ꎮ并且ꎬ我们国家一直以来政府都是在社会中扮演强势主导性的角色的ꎬ政府一直都是强势的一方ꎮ虽然在ＰＰＰ项目中我们一直说明政府和社会资本方双方的法律地位是平等的ꎬ但是在我们国家这种传统文化中ꎬ政府仍然是比较强势的一方ꎬ这种隐形的差别ꎬ就会导致政府部门在ＰＰＰ项目中有着比较强势的话语权ꎮ这也是为何目前关于ＰＰＰ合同的性质是存在争议的ꎬ争议就是ＰＰＰ合同到底是一个行政合同还是一个民事合同ꎮ所以一旦地方政府违约了ꎬ就会导致社会资本方有着损失的风险ꎮ好多地方政府的法治思维不是很浓厚ꎬ所以地方政府违约的可能性比较大ꎮ比如地方政府部门有时候会因为换了领导而改变之前领导决定的一些决策项目ꎬ比如说ＰＰＰ项目ꎮ还有政府是社会公共利益的维护者和主导者ꎬ政府很有可能会因为公共利益的需要而改变或者叫停或者终止ＰＰＰ项目ꎮ这样就会导致ＰＰＰ项目被叫停或者被终止或者被改变ꎬ这种情况的出现ꎬ很有可能导致社会资本方存在亏损的风险ꎬ因此很有可能导致社会资本方提前退出ＰＰＰ项目建设ꎬ退出ｓｐｖ项目公司ꎮ还有一种导致社会资本方退出的风险那就是法律法规政策风险ꎮ国家机关是社会的最高管理者ꎬ为了社会公共利益的需要ꎬ为了管理社会的需要ꎬ国家会出台一系列的法律行政法规和规章ꎮ法律的稳定性是比较高的ꎬ一般不会轻易改变ꎮ但是行政规章和地方性法规的改动可能性就比较大ꎮ所以在ＰＰＰ项目的建设过程中ꎬ国家修订法律ꎬ或者出台新的法律ꎬ政府部门出台一些政策法规ꎬ这样很有可能导致ＰＰＰ项目的暂停甚至终止ꎮ这些情况很有可能会造成ＰＰＰ合同的违约ꎬ造成社会资本方的亏损风险ꎮ一旦这些风险存在ꎬ社会资本方很有可能会退出ＰＰＰ项目的建设运营ꎮ(二)社会资本方退出的内部事由在参与到ＰＰＰ项目的社会资本方中ꎬ也会因为存在内部自身的事由而导致社会资本方退出ＰＰＰ项目ꎬ这也可以称为内部事由ꎮ先说明一种社会资本方退出ＰＰＰ项目的情况ꎬ这种情况就是当ＰＰＰ项目的合同协议规定的运营期满ꎬ或者规定的参与期满了ꎬ那么这个社会资本方自然而然就退出了ＰＰＰ项目ꎮ对于此种情况的退出在普通公司企业中也是存在不少的ꎬ这种情况属于正常退出事由ꎮ那么存在的社会资本的内部事由主要是社会资本方自己违约ꎬ从而导致自己退出ＰＰＰ项目ꎮ社会资本方也会由于自己的一些原因导致自己的履行能力降低ꎬ从而导致自己在ＰＰＰ项目中履行不能ꎮ比如说社会资本方自己的资金链断裂ꎬ自己的资金周转不能ꎬ导致不能继续参与投入ＰＰＰ项目ꎮ还比如社会资本方自己的企业面临破产倒闭的情况ꎬ导致自己履行不能ꎮ再比如社会资本方自己的企业由于重大事故导致自己的履行不能等ꎮ这些情形的出现在普通公司企业中是比较常见的ꎬ出现这些情形时ꎬ都是可能导致社会资本方退出ＰＰＰ项目的ꎮ四㊁项目公司社会资本退出方式我国目前关于ＰＰＰ项目的政策法规制定ꎬ大部分基本上都是关于ＰＰＰ项目的准入机制或者关于ＰＰＰ项目的运营机制的方面ꎮ其中关于ＰＰＰ项目的退出机制的规定几乎可以说是凤毛麟角ꎬ没有受到足够的关注和重视ꎮ在普通的公司股权中ꎬ股东的股权都是可以按照规定自由退出的ꎮ有限责任公司的股东可以在一定条件下将股权转让而退出ꎻ股份有限公司的股东都可以自由转让自己的股权ꎬ甚至上市公司的股东股份可以在市场上自由交易ꎮ这些普通公司的股权转让不仅可以使社会资本良好地流通ꎬ而且还可以使股东在公司股权上可以自由地退出ꎮ所以笔者认为ＰＰＰ项目公司也应该有一个良好的社会资本退出机制ꎬ这样不仅可以减少社会投资方的投资顾虑ꎬ使ＰＰＰ项目的资金来源得到充分保障ꎬ而且还可以使社会资本流通灵活ꎬ这样也有利于社会资本方的资本的充分利用ꎮｓｐｖ项目公司的社会资本退出的方式有许多ꎬ主要包括股权转让㊁公开上市㊁股权回购㊁发行债券㊁资产证券化这几种情况[１]ꎮ(一)股权转让ＰＰＰ项目公司虽然不是我们社会主义市场经济下的传统的公司类型ꎬ但是ＰＰＰ项目公司也拥有合同协议ꎬ也拥有持股比例等许多与普通公司相同的结构设置ꎮ我们都知道普通公司股东的股权是可以在一定条件下自由转让的ꎮ对于ＰＰＰ项目公司的股权转让应该是可以参考一下我国«公司法»中关于公司的股权转让等关于股东资本退出的规定的ꎮ根据«ＰＰＰ项目合同指南的(试行)»的内容ꎬ其对项目公司的股权转让做了一定的限制ꎮ比如说锁定期ꎬ这个锁定期是指社会资本方参与到ＰＰＰ项目中有一个规定期限ꎬ在这个期限内ꎬ社会资本方不允许将股权转让ꎬ不允许退出ＰＰＰ项目建设ꎮ因为ＰＰＰ项目一般是关乎社会公共利益的的重大项目ꎬ持续时间长ꎬ工程耗资巨大ꎬ这也是为了让ＰＰＰ项目能够顺利稳定地运营ꎮ当然在锁定期内发生一些例外情况ꎬ还是允许社会资本方退出的ꎮ指南中除规定了锁定期这个股权转让限制以外ꎬ还规定了一些其他的限制ꎮ比如当社会资本方将ＰＰＰ项目公司股权转让给另外一方之前ꎬ受让方的自身条件还要符合项目合同的一些限制ꎬ有时候甚至要经过政府的同意ꎮ因为ＰＰＰ项目就是政府希望引进社会资本来一起建设公共服务领域ꎬ政府看中的就是社会资本的资金能力以及社会资本在某些领域的优势ꎮ如果社会资本方退出了ꎬ而受让方自身的资金能力以及相关实力达不到之前的ＰＰＰ项目合同的要求ꎬ这样势必会影响这个公共服务项目的建设和运营ꎮ公共服务型项目一般都关系社会的重大利益ꎬ所以在股权转让受让方这一方面政府当然要把好关ꎮ(二)公开上市在普通公司法上面ꎬ首次公开上市交易股是指公司将自己的股份面向公众出售ꎬ从而募集资金ꎮ在ＰＰＰ项目中ꎬｓｐｖ也拥有股权结构设置ꎬ并且股权一般是由社会资本方和政府共同出资设立ꎬ或者是由社会资本方完全出资设立ꎮＰＰＰ项目的ｓｐｖ公司是可以借鉴我国«公司法»中股份有限公司通过上市来募集资金的ꎮ这样既可以帮助ＰＰＰ项目拥有充足的资金来源ꎬ也可以让社会资本方顺利自由地退出ＰＰＰ项目ꎬ并且取得相当的回报ꎮｓｐｖ项目公司股权公开上市的机制ꎬ是社会资本方很好的一个退出机制ꎮ当然ｓｐｖ如果上市ꎬ关于这方面的规定肯定与股份有限公司的上市存在区别ꎬ这个区别的制度设计是基于ｓｐｖ公司自身的特性ꎬ毕竟ｓｐｖ公司与普通的公司还是存在相当的不同的ꎮ不过目前我国还没有关于ｓｐｖ股权上市交易的规定ꎬ我国在这方面的经验几乎为零ꎬ这也是由于我国在ＰＰＰ项目公司发展上尚处于初始阶段导致ꎮ当然ꎬＰＰＰ对于ｓｐｖ股权上市这种募集资金以及社会资本方的机制ꎬ可以好好利用ꎬ当然也要慎重考虑其机制的制定ꎮ(三)股权回购股权回购这个概念在公司法中一般是指公司将股东的股权收购回来ꎬ这算是股权转让中的特别规定ꎮ股权回购机制给了投资方一个良好的退出的方式ꎬ可以让投资方在开始投资时减少后顾之忧ꎬ有利于项目公司很好地吸收社会资本ꎬ降低投资方的投资障碍ꎮ所以我国对于ＰＰＰ项目公司股权回购应该好好重视ꎬ尽快制定出符合我国国情的股权回购机制ꎮ公司法关于股权回购的规定是有一定限制的ꎬ都是在满足特定条件下公司才能回购股东股权的ꎮ那么在ＰＰＰ项目公司中ꎬ回购社会资本方股权的一般是特定的ｓｐｖꎬ或者政府部门ꎬ或者其他的社会资本方ꎮ当ｓｐｖ项目公司回购社会资本方的股权时ꎬ肯定会像普通公司一样导致ｓｐｖ公司资本的减少ꎬ这是不利于ＰＰＰ项目的建设和运营的ꎬ所以政府有必要在ｓｐｖ回购股权方面做出严格的限制ꎮ对于政府部门回购社会资本方的股权方面ꎬ政府应该持非常谨慎的态度ꎮ因为发改委和财政部已经明确发文严禁 政府兜底 方式的回购ꎬ所以政府在回购项目公司中社会资本方的股权时有必要做出额度和比例的限制ꎬ并且政府回购后的股权比例是不能超过百分之四十九的ꎮ当然其他社会资本方回购时也是要遵循一定规则的ꎬ其他社会资本方回购股权时一定要在不影响ＰＰＰ项目正常建设和稳定运营的情况下才能回购ꎬ且回购额度和比例应该要有一定限制ꎮ(四)发行债券发型债券一般是企业或者政府为了筹集资金向社会上的人发行代表一定债权的债券ꎮ购买人通过购买债券进行投资获得利息回报ꎬ而发行人通过发行筹集来用于自身的经营建设ꎮ关于我国ＰＰＰ项目的债券发行已经开始有了初步的尝试ꎮ发改委在２０１７年出台的文件中就规定了ＰＰＰ项目证券发行的办法ꎮ文件规定了政府和社会资本合作(ＰＰＰ)项目专项债券这个概念ꎬ其是指由ＰＰＰ项目公司或社会资本方发行ꎬ募集资金主要用于以特许经营㊁购买服务等ＰＰＰ形式开展项目建设㊁运营的企业债券ꎮＰＰＰ项目专项债券发行以来ꎬ社会资本对这方面的投资意向相对于其他债券的投资意向比较冷淡ꎬ可能是由于ＰＰＰ项目发行债券还是在初始阶段ꎬ好多方面都不成熟ꎮ不过ＰＰＰ项目发行债券也是一种社会资本的投资方式ꎬ并且也是ＰＰＰ项目社会资本方的一个退出机制ꎮ我国ＰＰＰ项目市场在这方面还有很长的路要走ꎮ(五)资产证券化资产证券化(ａｓｓｅｔ－ｂａｃｋｅｄｓｅｃｕｒｉｔｉｚａｔｉｏｎ)是指利用资产的收益流为支持ꎬ将缺乏流动性的资产ꎬ转换为在金融市场上可以自由买卖的证券的行为ꎬ是盘活存量资产的重要金融手段ꎬ也是目前重要的融资方式[２]ꎮｓｐｖ的资产证券化路径是可以借鉴我国公司企业在资产证券化方面的经验的ꎮ社会资本方通过ｓｐｖ资产证券化机制退出ＰＰＰ项目公司ꎬ既可以有效地分散ＰＰＰ项目的高风险ꎬ也可以很好地募集社会资金ꎬ将社会资金的利用率提高ꎬ还可以让社会资本方顺利退出ＰＰＰ项目ꎮ目前我国关于ＰＰＰ项目资产证券化的相关法规规定已经有一些ꎬ比如发改委的(发改投资 ２０１６ ２６９８号)文件里面就规定了相关ＰＰＰ资产证券化的内容ꎮ还有财政部的(财金 ２０１７ ５５号)也规定了ＰＰＰ资产证券化的内容ꎮ当然我国在ＰＰＰ项目资产证券化的路径上还是处于婴儿期ꎬ需要继续发展和加强ꎮ我相信随着我国ＰＰＰ项目的不断成熟和发展ꎬＰＰＰ资产证券化的路径会成为社会资本方退出的一个很好的机制ꎮ五㊁结语ＰＰＰ项目公司中社会资本的退出问题是一个值得仔细探讨的问题ꎮ鉴于我国ＰＰＰ项目目前尚处在发展的初始阶段ꎬ尚缺乏许多经验ꎬ尤其是在ＰＰＰ项目公司中社会资本方的退出问题中ꎬ关于社会资本方如何退出?退出机制应该如何设定?都是尚处在一个摸石头过河的阶段ꎮ关于我国的ＰＰＰ项目公司的社会资本退出问题还需要一定的经验积累ꎬ还需要一定的实践ꎮ同时ꎬ我国在项目公司中的社会资本方退出问题上可以参考美国以及欧洲国家这方面的经验ꎬ毕竟西方发达国家在ＰＰＰ上面起步比较早ꎬ已经积累了相关的经验ꎮ当然ꎬ我国有我国自己的国情ꎬＰＰＰ项目公司社会资本退出机制的设置当然要根据符合我国实际国情原则ꎮ笔者在上文中对项目公司中社会资本方的原因以及社会资本方的退出方式作了相关的介绍和探讨ꎬ希望能对我国ＰＰＰ项目的发展建设尽到个人的微薄之力ꎮ参考文献:[１]周晓亚ꎬ李利华.ｐｐｐ模式中社会资本退出模式探析[Ｊ].宏观经济ꎬ２０１８ꎬ(５).[２]贾小东.中国交建融资新模式:ｐｐｐ＋资产证券化[Ｊ].时代金融ꎬ２０１６ꎬ(２１).[责任编辑:刘晓慧]。