上海特大城市郊区美丽乡村建设的若干思考

金融 │ Finance2014.10 Shanghai Economy38

How to Build Beautiful Countryside in the Suburbs of Shanghai著名经济学家周其仁教授在其著作《城乡中国》开篇中提出，中国很大，不过可以说只有两块地方，一块是城市，一块是乡村；发展中国家城市比例小，城乡之间鸿沟大，就决定了国家发展的基础、重点和难点都在农村。我国政府高度重视“三农”工作，其中，新农村建设最早提出于2005年，党的十六届五中全会明确提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主的要求，扎实稳步地加以推进；2006年中央一号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》作出了“统上海特大城市郊区美丽乡村建设的若干思考文/ 薛艳杰筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”的战略部署。2013年1月，中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》首次在国家文件中正式提出建设美丽乡村。2013年12月中央农村工作会议上，习近平总书记指出，中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富；会议提出继续推进社会主义新农村建设，为农民建设幸福家园和美丽乡村。2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出要推动城乡发展一体化，其中要求适应农村人口转移和村庄变化的新形势，建设各具特色的美丽乡村。美丽乡村建设是新农村建设的延续和升级，也是城乡发展一体化的重要任务，其内涵不仅在于乡村环境条件的改善，而且更重要的是实现乡村经济发展、社会进步、生态重塑，增强内生发展动力和发展活力，实现可持续发展。上海是我国改革开放的龙头，我国综合经济实力最强的地区之一，有条件也有使命在率先全面建成小康社会、率先实现城乡发展一体化等方面起到引领示范作用。但从目前发展情况来看，相对于东部沿海经济发达地区，上海农村建设发展的领先优势并不明显。上海在20世纪90年代就提出建设国际化大都市，当前新一轮城市总体规划再次确立了全球城市建设目标，但国际比较，上海“三农”发展差距最为突出。农村是农民和农业发展的空间载体，加快建设美丽乡村，既是上海深入贯彻落实国家战略的需要，也是上海全面建成小康社会及提升国际竞争力必须弥补的短板，更是上海适应乡村发展变化新形势，提升乡村建设和发展水平的内生需要。2015.09 Shanghai Economy产 业 | Industry

.com.cn. All Rights Reserved.392014.10 Shanghai EconomyFinance │ 金融上海乡村发展面临的主要问题1.乡村数量逐年减少从世界范围来看，随着工业化和城镇化的发展，乡村缩减是共性规律，但政府采取积极政策促进乡村经济振兴，改善乡村生产、生活条件，增强乡村吸引力和内生发展活力，遏制乡村过度衰退，也是共性做法和趋势。20世纪90年代初以来，随着非农化、城镇化进程加快，上海郊区村庄数量持续减少，本世纪初以来，减速加快。仅2000年～2013年，上海郊区村民委员会数量净减少1177个，年均减少91个；村民小组数量净减少3628个，平均每年减少279个，衰减速度较快、幅度较大。未来上海郊区仍会有一部分村庄自然消亡，一部分空心村需要整治归并，村庄数量仍会继续减少。但同时，从经济、社会、生态可持续发展的角度，乡村是上海不可或缺的有机组成部分，亟待防止乡村过度衰退。3.乡村社会问题增多随着郊区城镇化的高速发展和经济社会发展阶段的转变，乡村空心化、老龄化程度不断加剧，农村实际老龄化率高于城镇地区。外来人口比例较高，尤其是位于城乡结合部的乡村，人口结构十分复杂。同时，在城市化、现代化进程中，乡村社会处于转型重构阶段，乡村文化、农民观念受到多元文化的冲击，社会问题增多，传统乡村治理方式已经无法满足新的需求，社会治理的难度、风险和压力升级。4.乡村环境建设较为滞后目前上海仍有2万多个村民小组，虽然在松江泖港、金山廊下等地区形成了一些建设发展较好的美丽乡村，但总体来看，乡村布局比较散乱，基础设施和公共资源配置较为滞后。例如，污水管网普及率仍比较低，一些乡村道路桥梁等基础设施、教育等公共资源配置水平较低，一些农民住宅建于20世纪80年代左右，存在破旧和安全问题。部分地区以城镇标准规划建设新村，让农民进入高楼居住，不能很好地适应农村的生产和生活需要，也使一些村庄既不是城，也不像村，不仅生活配套环境条件与城镇地区存在差距，而且作为乡村最大优势和魅力的田园环境特色消失或弱化。上海郊区美丽乡村建设概况上海自2013年开始启动美丽乡村图1 1995-2013年上海郊区村级组织数量变化数据来源：《上海郊区统计年鉴2004》、《上海郊区统计年鉴2009》、《上海农村统计年鉴2014》2.乡村产业支撑不足目前上海郊区仍有近1/4的行政村为经济相对薄弱村，这些村主要位于中远郊地区，非农产业不发育，农业经济效益低，缺少强村富民的产业载体，农村经济社会吸引力减弱，可持续发展面临挑战。上海农村集体经济可支配收入来源主要包括：经营性净收益、投资收益、发包及上交收入、补助及财政转移支付收入、其他收入。其中，近中郊乡村自营收入是村集体可支配收入的主要来源，而远郊乡村集体经济收入则以转移支付收入为主，收支缺口较大。目前全市经济相对薄弱村90%以上位于远郊，少量位于近郊的则属于要撤并的空心村；而全市经济百强村90%以上位于近郊，少量远郊村则属于临近城镇或工业园区，拥有交通区位等比较优势，非农产业发达的村。上海农民家庭可支配收入主要来源包括：工资性收入、家庭经营收入、财产性收入和转移性收入，其中以工资性收入为主。近中郊农民的非农就业机会较多，工资性收入较高，而远郊农民工资性收入较少，收入差距明显。2014年上海全市的农民家庭人均可支配收入为21192元，但分区县来看，远郊崇明县为14911元，近郊闵行区为27560元，相差1.2万元以上。Industry | 产 业2015.09 Shanghai Economy

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建设，先后在松江、金山、奉贤、崇明4个中远郊区县选择了7个村作为美丽乡村建设试点。2013年下半年制定了上海市推进美丽乡村建设工作方案；同年底，上海市委农办“三农”工作务虚会提出要围绕路平、桥安、水清、宅净、村美、业兴、人和的目标，大力推进美丽乡村建设，坚持规划先行，编制村庄规划，开展“百村示范、千村创建”活动，到2020年底前完成两轮三年行动计划，全面建成美丽乡村。2014年3月，上海市人民政府办公厅转发市农委、市财政局《关于本市推进美丽乡村建设工作意见的通知》，提出以农村村庄改造作为本市美丽乡村建设的重要载体，聚焦规划保留的基本农田保护地区，加大推进力度，计划到2020年：一是在已完成基本农田保护地区的约32万户农户村庄改造的基础上，进一步完成其余农户的改造；二是从2014年起，依据美丽乡村建设导则，每年评选15个左右的宜居、宜业、宜游的美丽乡村示范村，累计形成100个左右的美丽乡村示范村，引领和带动全市美丽乡村建设；三是不断扩大美丽乡村建设成果，促进农村人居环境的持续改善和村民素质的整体提升。2014年上海美丽乡村建设，实施200公里中小河道整治，完成4万农户生活污水处理设施改造，完成100个村庄、800公里村内道路改造。加强农村综合帮扶，推动一批具有长期稳定收益的“造血”项目落地。2015年初，上海市委发布《中共上海市委、上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》，提出加快镇村规划编制和落地，优化调整村庄布局，推进村庄改造，建成一批美丽乡村示范村，进一步改善农村人居环境。围绕《若干意见》，涵盖完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区农村基础设施建设、促进基本公共服务均等化等若干重要领域的配套政策相继出台。上海市美丽乡村建设进入加速和深化发展的新阶段。上海美丽乡村建设的政策建议结合上海发展实际，借鉴国内外经验，对上海郊区美丽乡村建设提出几点建议：1.规划先行，优化乡村布局结构美丽乡村建设首先要完善顶层设计，尤其是科学合理的空间规划，是乡村建设水平、功能发育和形态优化的基础。建议：一是研究确定规划保留村庄。把握当前上海新一轮城市总体规划编制的重要契机，根据全市生态、经济、社会发展需要，结合发展基础、资源禀赋条件和发展定位，对全市乡村进行深入调研分析，分类确定哪些是要保留发展的村，尤其是要重点发展的、位于永久基本农田保护区的中心村，以及要保护发展的特色村，哪些是要整治归并的空壳村、空心村。绘制村庄布局专项规划图，所有要保留发展的中心村、特色村都能在布局图中落地。近期优先将中心村作为美丽乡村建设重点，在其中选择若干示范村，进行建设更新和功能培育，为全面实施美丽乡村建设探索经验。二是科学编制村庄规划。所有规划保留村庄编制村庄规划。但要避免照搬城市规划理念和模式，在国家住房和城乡建设部村庄规划试点、市级村庄规划试点的基础上，改进村庄规划办法，编制符合农村实际发展特征、发展需要，指导性和可操作性强的村庄规划。尽量避免大拆大建，以更新优化为主，合理确定各村的发展定位，根据人口规模和发展需要，确定设施资源的空间布局和配置规模。三是按照有利生产、方便生活、保护生态、重塑田园特色的原则，优化主要功能区布局结构和景观设计。上海乡村的自然山水景观总体不及周边江苏、浙江的资源禀赋优越，但一些乡村也有独特的历史底蕴或水乡特色，以及作为2015.09 Shanghai Economy产 业 | Industry

.com.cn. All Rights Reserved.412014.10 Shanghai Economy Development and Innovation │ 发展与创新 国际化大都市郊区的独特优势。在乡村改造中，切忌盲目模仿外国、外省、外市，避免千村一面，力求与本地自然环境融合，体现当地传统民居特色、历史底蕴，或融入现代文化创意，进行整体设计，一个村庄形成比较一致的建筑风格，塑造宜居、美观、富有文化内涵和地方特色的田园型乡村风貌。2.经济振兴，培育新型乡村产业目前上海美丽乡村建设以村庄改造为重点，改造内容以基础设施、村庄环境综合整治、公共服务设施建设为主。一方面，村庄改造是美丽乡村建设的重要内容，也是乡村生产、生活、生态发展的物理基础和功能载体；但另一方面，村庄改造只是改善乡村发展的硬环境，要使美丽乡村具备内生发展活力，必须培育产业载体。在新的背景条件下，亟待转变思路和政策，培育新型乡村产业体系。一是大力发展现代都市农业。坚持农业在乡村产业中的基础地位，坚持农业生产功能和生态功能为主，在此基础上积极拓展多元化服务功能和示范功能，提升经济功能。以规模化、组织化为突破口，鼓励各村因地制宜探索多元化的现代农业生产经营方式，构建新型农业生产经营体系；坚持科技创新驱动农业发展战略，提升农业现代化水平、竞争力和影响力；鼓励农业与其他产业融合，积极培育“第六产业”，促进农业增产、增收、增效。二是适度发展新型非农产业。农业是上海不可或缺的基础产业，但从经济贡献的角度，农业比较效益低，对村集体经济和村民增收的促进作用有限，规模化经营后能吸纳的农业人口大幅缩减，受益农户家庭覆盖面也将明显缩小。因此，要形成强村富民的产业载体，农村地区还需要适度发展非农产业。无论是全国百强村，还是上海百强村，都以发展较好的非农产业为支撑。上海作为超大型城市，城市对农村的辐射力较强，常住人口超过2400万、结构多元，乡村产业多样化发展的本地市场需求潜力较大。扶持经济薄弱村重点在于培育内生造血机制，但是在乡镇产业园区建立项目载体，与乡村仍存在地域分割问题，对于乡村经济社会活力的辐射带动作用受限。建议放开对乡村非农产业发展的相关政策限制，引导乡村关停小、散、乱、低效的企业，盘活存量集体经营性建设用地，二次开发培育新型非农产业，促进乡村产业转型升级。但要严格保护耕地和环境，避免“村村点火、户户冒烟”的低效发展老路。通过村庄规划，整合存量建设用地资源，在乡村地区规划新型产业园区，任何入园产业项目都要进行严格的环境影响评价，在乡村地区适度发展资源节约、环境友好的新型非农产业。例如，与当地农业融合的农产品加工、乡村旅游、文化创意、健康养老、数据服务等产业，以及与都市需求紧密相关的都市工业、不动产物业等。3.村庄更新，改善农村环境条件加快村庄更新，使乡村基础设施、市政设施建设水平与城镇地区基本相同，满足乡村地区现代化的生产和生活方式需要，加快乡村生态修复，改善乡村环境面貌，建设生态宜居的美丽乡村。一是自下而上确定村庄改造项目。受资金、建设条件等限制，村庄改造项目宜分地区、分阶段、分优先次序而定。由各个村民小组广泛征求村民意见，确定各个村庄在近三年行动计划期内最希望建设改造的项目，自下而上逐级上报，各区县根据需求优先次序、用地条件、资金支撑能力等，制定近期村庄改造计划，市级层面审核批准后予以支持。通过自下而上的申报遴选，使政府实事项目与村民意愿有效契合，提高村庄改造项目的实用性和村民满意度，避免过度建设，减少表面工程。二是重点聚焦交通、排污、环境建设，加大支持力度。主要目标是使农村拥有与城镇相同的现代化生活条件设施，尤其是乡村道路、安全饮水、污水和垃圾处理、供气、宽带网络基础设施、学校、公共文化活动Industry | 产 业2015.09 Shanghai Economy