回顾房改二十周年,展望新时代住房制度

一、引言提起房地产市场调控，没有人会感到陌生，从2004年起国内就开始调控房地产市场。

然而，每一次调控房价带来的结果都是房价继续上涨，如今高企的房价更是成为社会之殇，挤出了实体经济投资空间，腐蚀着实干家的创业精神。

凯恩斯在其著作《就业、利息和货币通论》（以下简称《通论》）中，在消费倾向的基础上，提出了乘数原理，即总需求的某一方面变动会引起国民收入多倍变动，国民收入的变动往往是总需求变动的数倍。

乘数原理较好地解释了国民经济是一个有机联系的整体，而不是一个个孤立的部门。

因而想要看清中国房地产市场，如果仅仅立足于房地产领域是远远不够的，房地产业始终是国民经济中的一个部门，中国房地产市场始终服从于国民经济稳定发展的大局。

2004年抑制中国经济过热、2008年渡过经济危机、2015年拉动国民经济增长都不乏房地产业的身影。

如今中国进入新时代，对房地产市场的政策及产权结构在新时代中也有新要求，根据党的十九大所提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，首先要抑制投资，促进居住保障，明确住房的居住属性；其次，新时代住房制度是“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度，新时代中应完善住房供应体系，健全各项配套政策，积极发展住房市场，扩大共享产权房的市场份额，使“房子是用来住的”功能依靠政府的大口径保障，覆盖社会的“夹心层”。

二、房地产市场调控政策历程（一）房地产市场调控历程1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，以“稳步推进住房商品化、社会化，逐步建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的城镇住房新制度；加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足城镇居民日益增长的住房需求”为指导思想。

该文件的核心要点在于，从1998年下半年起停止住房实物分配，建立以经济适用房为主体、商品房为辅助的多层次城镇住房供应体系，购房资金有工资、住房公积金、贷款及住房补贴等多种来源。

至此，买房实现了由“找市长”向“找市场”转变。

2004年，政府开始对房地产市场进行调控。

具体而言，即“紧银根”、“紧地根”。

紧银根是指2004年开始，把房地产开发企业的资本金比率从20%提高到35%，对房地产开发企业贷款的总规模实行控制，把指标分解到各个开发银行，无论企业需要多少资金，都不能突破该指标的控制。

紧地根，俗称“831大限”。

2004年3月，国土资源部和监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招回顾房改二十周年，展望新时代住房制度[摘要] 1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，中国由此开启了房地产市场改革与调控的历程。

20年后的十九大报告又指出：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

”这表明，未来一个时期房地产市场的重点是构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的新时代住房制度。

本文试图回顾房地产市场改革20年的历程，展望租购并举新时代的住房制度。

[关键词] 新时代住房制度；房地产市场调控；社会“夹心层”文/丁宗尧标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求从8月31日起，所有经营性土地施行“招拍挂”，一律公开竞价，不再采取协议方式出让经营性国有土地使用权。

“831大限”的影响最为深远，土地出让方式的转变开启了中国地产革命。

2004年开始的房地产市场调控一直持续到2008年金融危机到来。

为应对金融危机，重拾投资信心，2008年末对房地产市场调控政策作出了相应的改变。

房地产开发企业资本比例从30%降至20%，取消了印花税，取消了个人所得税，将契税从3%降到1%。

同时，在当时五次降息的基础上，买房还可以享受利率再打折的优惠。

2011年又开始了新一轮调控，2011年1月26日，国务院专门召开常务会议研究部署房地产市场调控工作，并出台了“国八条”，明确提出：一是提高第二套住房贷款的首付款比例和利率，对贷款购买第二套住房的家庭,首付款比例不低于60%,贷款利率不低于基准利率的1.1倍；二是合理引导住房需求，原则上对已有一套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭,限购一套住房；对已拥有两套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有一套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭,暂停在本行政区域内向其售房。

（二）房地产业始终服从于国民经济大局凯恩斯在《通论》中用乘数描绘投资的小量变动可以引起就业量的大变动，增大对投资品工业的投资，能增加投资品工业中的就业量，就业量增加将带来真实所得的增加，所得增加可以刺激消费品工业，使就业量的总增量大于投资品工业中就业的增量，整个国民真实所得增加量成倍大于投资品行业中真实所得的增加。

国民经济是一个有机的整体，在未实现充分就业的前提下，乘数原理的作用使投资的小量变动可以引起宏观经济形势大的变动，告诫我们绝不能从某个行业自身看待其发展，更何况房地产行业有其特殊性。

房地产行业产业链较长，上游涵盖建材业、建筑设备业、冶金业、化工业等，下游涵盖装饰业、电器家具业、园林业、运输业等，上下游产业链上有多达五十余个行业。

因此，分析中国的房地产市场必须从中国宏观经济入手，毕竟房地产行业始终服从于国民经济稳定发展的大局。

1998年以来,亚洲金融危机对我国经济发展的不利影响正逐渐显现,为确保8%的经济增长速度,扩大国内需求成为必然，加快住宅建设是扩大内需的重要方面之一。

1998年住房改革后，买房由“找市长”转向“找市场”，传统福利分房制度下压抑了数十年的需求急剧释放，2003年中国成功应对亚洲金融危机，顺利进入WTO，经济迅速增长，就开始面临经济过热的风险。

经济过热的重要表现之一是“生产资料瓶颈”的出现与价格的上涨。

2002年以来, 随着投资的增长, 我国钢材、水泥、煤炭、化工产品的价格开始攀升，并逐步在部分地区出现电力供应紧张的情况。

2003年一季度末，生产资料价格指数已经达到5.5%。

经济过热的主要原因在于房地产投资增速过快，因而2004年开始通过“紧银根”、“紧地根”调控房地产市场，虽然这在一定程度上抑制了房地产行业过热的倾向，但与压抑了数十年的自我住房需求短时间内释放相比，供给和需求存在巨大的不平衡，带来的结果则是房价的继续上涨。

这一轮调控一直持续到2008年世界金融危机的发生，这一场金融危机几乎打垮了投资者的信心。

金融危机背景下，私人投资受投资者预期的影响，产生的缺口只有依靠政府投资进行补偿。

2011年成功应对经济危机后，中国经济在四万亿投资支持下开始触底反弹，宏观经济开始企稳，高昂的房价已经成为社会的一大矛盾，因而政府开始对房地产业进行新一轮紧缩性调控。

2011年1月26日出台了“国八条”。

该项政策一直持续到2014年，有效地抑制了房地产业的过快增长，2011年至2014年商品房销售面积见表1。

表1 2011-2014年商品房销售面积年份2011201220132014商品房销售面积（万平方米）109367111301130551120649注：数据来源于国家统计局。

可见，商品房的销售面积是稳定的。

进入2015年，中国经济进入新常态，面临着错综复杂的国内外经济形势和诸多不确定因素，由于受到国内外经济变量的深刻影响，中国宏观经济运行仍然面临着比较严峻的下行压力，经济增长速度不稳定，工业增长减速明显，制造业增长面临结构调整，固定资产投资逐渐下降，新增贷款规模下降，实体经济贷款需求不旺，CPI处于低位运行，PPI和PMI表现乏力。

2015年又开始出台新一轮的房地产市场刺激政策，一系列政策影响一直持续至今。

（三）当前房地产市场形势2015年至2017年，在政策刺激下，中国房地产市场又迎来了一次迅猛发展。

商品房销售面积从2015年的128495万平方米增长到2017年的169408万平方米，达到历史最高，这同房地产业适应国民经济发展大局是分不开的。

在宏观经济下行的压力下，2015年开始刺激房地产业的发展，一是调整首套房和二套房的首付比例，2015年3月30日央行、住建部、银监会联合下发通知，对拥有一套住房且相应购房贷款未结清的居民家庭购二套房，最低首付款比例调整为不低于40%，使用住房公积金贷款购买首套普通自住房，最低首付20%；拥有一套住房并已结清贷款的家庭，再次申请住房公积金购房，最低首付30%。

六个月后的9月30日，央行又对购买首套房的首付比例作出调整，要求在不实施“限购”措施的城市，对居民家庭首次购买普通住房的商业性个人住房贷款，最低首付款比例调整为不低于25%。

二是降低购房贷款成本，从2014年下半年至2015年，央行五次降息三次降准。

在两方面因素的推动下，出现了居民大规模买房的情况。

在上海、北京等地，大量为买房而离婚者挤破民政局。

房价也因此在2016年达到最高点，高杠杆下房地产业是否会引发系统性金融风险成为社会关注的焦点。

2016年，在房地产市场和资本市场的双重推动下，个人住房贷款占新增贷款比重过大，引起政策对房贷的进一步收紧。

2016年9月30日，北京、天津和苏州三大城市相继发布了楼市新政，带动了全国风起云涌的大面积调控。

此后，郑州、成都、南京、杭州等热点城市全部开始限购限贷的第一轮调控。

这轮调控一改过去发布中央文件的做法，直接约谈各热点城市的主要负责人，各热点城市纷纷出台一系列限购、限贷措施。

不久后，各地国土资源厅纷纷规定新房备案价不得高于2016年十月或2016年最高月份价格。

这一政策导致热点城市新开楼盘和二手房市场房价的倒挂。

三、新时代住房制度党的十九大报告强调，房子是用来住的，不是用来炒的。

2018年中央经济工作会议也强调：“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

要发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。

完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制，保持房地产市场调控政策连续性和稳定性，分清中央和地方事权，实行差别化调控。

”多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度即如今所提及的新时代住房制度。

如今的供给主体则主要是专业化的房地产开发企业和租赁企业，以及部分由国有土地提供的住宅。

2007年24号文件曾明确指出，集中用工企业、制造业，如格力集团，可为自己的职工提供租赁房，并且纳入保障房管理。

未来供给主体是否扩大，土地政策是否放宽，都有待《土地管理法》进一步调整规范。

（一）房地产业稳定国民经济发展大局的功能在弱化新时代住房制度的出现，与房地产业同国民经济发展的大局息息相关。

有人说，中国经济周期是一种“投资-债务”周期，在政府大规模投资拉动下，宏观经济发展迅速。