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论行政指导及其程序行政指导是指政府通过行政权力对特定群体或个人进行的实际指导、引导或建议，是行政主管部门为实现公共利益而对社会生活领域中涉及经济、政治、文化及社会公共福利等方面的事项，针对特定对象采取行政管理手段直接指导的过程。
行政指导因其具有强制性质，不同于行政建议、行政督察、行政协商等行政行为。
在实际操作中，行政指导的程序十分重要。
因此，本文将从行政指导的定义、行政指导的程序等角度出发进行讨论。
一、行政指导的定义1、行政指导是行政主管部门运用其行政权力，对特定的个人或群体进行实际的指导、引导、建议。
2、行政指导是政府依据法律适用的规定，根据自己的职责、权利和义务，对特定个人或群体的行为进行指导、引导或建议。
3、行政指导是一种通过行政法律手段，引导和调整社会生产、社会生活、社会行为的行政行为。
二、行政指导的程序1、依据公共利益进行行政指导。
行政指导的程序是很重要的，首先指导应当服务于公共利益。
依照法律法规，行政指导的目的只有为实现公共利益，不能超出法律规定的范围，不能为了人情、私情的需要。
行政主管部门应当明确履行公共服务职能的责任，为公共利益服务，敦促指导对象遵守法律法规和道德准则，增强法律意识和公民意识，提高自觉遵守公共规范的能力。
2、确定指导对象和指导内容。
在行政指导的程序中，行政主管部门应当确立行政指导对象和指导内容，明确指导方式和指导时限。
行政主管部门应当根据自己的职责和业务领域，从指导对象的属性、特性、业务活动等方面出发，确定指导的重点、重点关注的内容和主要方法，确保指导的针对性，加强指导的针对性，提高指导的精准度。
3、制定行政指导计划和实施方案。
在行政指导的过程中，行政主管部门应当制定行政指导计划和实施方案，应当实事求是，合理设定指导的目标和任务。
同时，制定实施方案时应当考虑具体操作的方法，科学合理地制定指导的步骤和时间表，使指导的过程更具系统化和科学性。
4、与指导对象进行沟通和协商。
进入本世纪以来，行政机关制定行政规章的活动十分频繁。
与立法机关所制定的法律相比，由行政机关制定的行政规章显得内容庞杂。
从某种意义上说，现代行政机关的主要任务是制定和执行行政规章。
在我国，行政规章发挥作用的领域甚广且效能颇强。
但是，有关行政规章问题的理论研究却显得薄弱，实践中对制定程序等方面必要的法律规制更为缺乏。
笔者在此拟就我国行政规章的性质特征及其制定程序等作初步探讨。
一、行政规章的性质及特征在我国，行政规章有法律所规定的明确内容。
根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，行政规章主要指：国务院部、委制定的规章；省、自治区、直辖市人民政府制定的规章；省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章。
从这个范围看，我国的行政规章，应指由法律所授权的一定行政机关所制定的、具有普遍约束力的规范性文件。
行政规章在我国属于法的渊源之一，这是勿庸置疑的。
它的理由：①行政规章对于一般行政相对人来说，是具有法律意义上的约束力的规范。
它不同于一般的行政指导、行政建议、行政号召等，后者行政相对人只是可以接受其影响，而并不是必须予以服从。
②行政规章靠国家权力的强制力保证其实施。
如对于违反行政规章所规定的行政法义务的当事人，有关的行政主体有权依法实行行政强制执行。
③行政规章虽不是由国家权力机关直接制定的，但是，制定行政规章的主体，都是经过我国宪法、组织法明文授权的准立法机关。
行政规章在当今各国已被公认为委任立法的产物。
④按我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，既须依据法律法规，同时又要参照行政规章。
将规章法定为行政审判的参考遵照，这也意味着，在我国行政规章实际上具有“参照法”的性质。
但是，行政规章毕竟不是严格意义上的法律。
它只属于“准法”的范畴。
我国宪法规定：国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。
我国的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法规定：省、自治区、直辖市，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。
试论完善我国行政指导制度作者：胡敏来源：《法制与社会》2009年第03期摘要行政指导作为一种行政管理手段是市场经济与民主政治发展的必然产物,并在我国的社会主义现代化建设中发挥着极其重要的作用。
但在肯定这种灵活高效行政手段的同时,也应当看到,我国的行政指导无论在理论上还是在实践上,都存在许多的问题亟待完善。
本文对行政指导理论与实践中存在问题进行了系统地分析阐释,并提出了相应的完善对策。
关键词行政指导问题完善对策中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-050-02行政指导是市场经济与民主政治发展的必然产物,是国家行政管理职能不断扩大,管理方法日益多样化的产物。
特别是第二次世界大战以来,世界各国关于国家理论、市场经济、政府角色、行政模式的认识和政策的不断演进,更加促进了行政指导制度的发展。
由于行政指导具有非强制性的特点,被一些学者称为“温柔的行政”。
行政指导以战后的日本最为代表,行政指导的成功运用成为战后日本经济迅速崛起的一把金钥匙。
日本在运用行政指导上取得的成功,使得行政指导越来越为世界各国所关注、认可、接受,而逐步的渗透到行政管理的各个领域成为现代政府施政的重要手段之一。
行政指导在我国也有一段较长的发展时期,其源头可以追溯到20世纪50年代,但行政指导引起学术界的普遍关注则是在20世纪90年代。
行政指导在社会主义市场经济建设中发挥着十分重要的作用,“实施行政指导乃是我国社会主义市场经济的内在规定性使然,是现代市场经济的共性和个性发展的一致要求,这堪称是一个基础性原因。
豍鉴于实施行政指导是我国社会主义市场经济的内在要求和民主政治潮流的客观需要,行政指导的理论还很不成熟,实践中在许多方面还存在有不尽人意的地方。
因此,行政指导制度的研究就显得尤为重要。
本文就将对行政指导在我国理论与实践中存在的问题及完善对策进行初步的探讨。
一、行政指导存在的问题(一)行政指导缺乏法律依据由于行政指导是行政主体在其职责、任务、或其管辖事务范围内,灵活的采用非强制手段,以实现行政目标的行为。
行政法学之行政指导行政程序在现代行政管理中，行政指导和行政程序是两个至关重要的概念。
它们对于保障行政权力的合法、合理行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政效率，都具有不可或缺的作用。
行政指导，简单来说，就是行政机关在其职责范围内，为实现一定的行政目的，采取的非强制性的指导、劝告、建议等行为。
比如说，政府为了推动某个产业的发展，可能会向企业提供一些关于市场趋势、技术创新方面的信息和建议，但并不会强制企业必须按照这些建议去做。
行政指导具有灵活性和多样性的特点。
它可以针对具体的问题和情况，因时因地因人而采取不同的方式和方法。
这种灵活性使得行政指导能够更好地适应复杂多变的社会现实。
同时，行政指导也具有补充性。
在一些法律规定不明确或者无法涵盖的领域，行政指导可以起到填补空白的作用，为行政相对人提供一定的行为指引。
然而，行政指导也并非毫无限制。
它必须在行政机关的法定职权范围内进行，不能超越权限。
而且，行政指导应当遵循合法、合理、自愿、平等的原则。
如果行政指导违反了这些原则，给行政相对人造成了损害，行政相对人有权要求赔偿。
接下来，我们再谈谈行政程序。
行政程序是行政机关行使行政权力、作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和时限的总和。
它就像是一条“轨道”，确保行政行为能够沿着合法、公正、透明的方向运行。
行政程序具有重要的价值。
首先，它有助于保障行政相对人的合法权益。
通过明确的程序规定，行政相对人能够清楚地知道自己在行政过程中的权利和义务，有机会参与到行政决策中来，表达自己的意见和诉求，从而避免行政机关的恣意和专断。
其次，行政程序能够提高行政效率。
合理的程序设计可以避免重复劳动、混乱和拖延，使行政工作更加有条不紊地进行。
再者，行政程序有利于促进政府的依法行政。
程序的规范和约束能够促使行政机关严格按照法律规定办事，减少违法行为的发生。
行政程序通常包括多个环节，如受理、调查、听证、决定、送达等。
在受理环节，行政机关要对行政相对人的申请进行审查，确定是否符合受理条件。
论行政指导的概念对于行政指导的概念应该如何界定，目前存在多种观点，各有利弊。
拟从“中国反垄断法第一案”中的国家质检总局推广电子监管网这一行为入手，结合现实情况及各家学说，对行政指导的概念进行探讨，以期澄清“行政指导”的概念。
标签：行政指导;概念；法律法规本文以国家质检总局推广“电子监管网”这一行政指导行为作为切入点，对“行政指导”的概念进行分析。
下面将具有代表性的观点列举如下：概念一：“行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等的一系列行为……它可以说是行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。
”概念二：日本《行政程序法》第二条规定“行政指导，是指行政机关在其职能或职责范围内，为实现一定的行政目的，而谋求特定当事人作出一定行为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的行为。
”概念三：“行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。
因此，它是权力性事实行为。
”概念四：“行政指导乃行政机关就其所掌事务，对特定个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人之同意与协力，以达到行政目的之行为。
”概念五：“行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地是实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。
”概念六：“行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规制、政策；或者依据法律原则、法律规制与政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。
”概念七：《湖南省行政程序规定》第九十九条“本规定所称行政指导，是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。
中南民族大学硕士学位论文论我国行政指导制度的完善姓名：***申请学位级别：硕士专业：宪法学与行政法学指导教师：***20100519中南民族大学硕士学位论文摘要改革开放以来，行政指导已经被逐步运用于我国行政管理的各个领域，并取得了很大的实际效果，它弥补了法律的不足，促进了行政效率的提高，适应了社会的高速发展，促进了我国市场经济的发展，减少了“官民”摩擦，推动了和谐社会的进步。
随着我国现代市场经济和民主政治的进一步发展，行政指导在实践中将会起到越来越大的作用。
但是从我国现阶段立法和实践状况来看，行政指导都存在一些问题。
本文试对行政指导的基本理论和现状进行介绍，通过对其现状和问题的分析提出我国行政指导制度的完善措施。
全文包括引言、正文和结语三个部分，文章的基本结构如下：引言部分介绍了选题背景和缘由，对本论文所采用的研究方法进行了简要说明，对论文的主要内容作了概括性介绍。
第一章行政指导的概述。
在该章，对本文选题的相关概念进行了分析和解读；分析了行政指导的性质；概述了行政指导的功能。
第二章我国行政指导制度及实施中存在的主要问题。
在该章，对我国行政指导进行了规范分析；对我国行政指导的现状进行了分析；详细介绍了我国行政指导运行中存在的问题。
我国行政指导存在的问题包括：我国行政指导程序规制不足；我国行政指导存在事实上的强制力；我国行政指导国家救济乏力；我国行政指导责任不明确。
第三章完善我国行政指导制度的措施。
在该章，针对第二章提出的我国行政指导制度存在的问题，深入分析了完善我国行政指导制度的途径。
主要包括加强我国行政指导立法；完善我国行政指导程序法；完善我国行政指导复议制度；完善我国行政指导国家赔偿制度；完善我国行政指导行政诉讼制度。
结论部分对我国行政指导制度的发展和变化做出了判断：随着市场经济和民主政治的发展，我国行政指导法制化程度会越来越高，同时也将发挥更大的作用。
关键词：行政指导；现状；措施论我国行政指导制度的完善AbstractSince the reform and opening up, administrative guidance has been gradually applied to all areas of our administration, and achieved great practical effect, it makes up the laws, to promote administrative efficiency, adapt to the rapid development of society, promoting China's market economy development and reduce the "official people" friction, and promote harmonious social progress. With the modern market economy and democracy in China further development of administrative guidance in practice will play an increasing role.However, current legislation and practice from our position, there are some issues administrative guidance. This paper on the administrative guidance of the basic theory and describes the current situation, status and problems through the analysis of its proposed system of administrative guidance to improve the measures. Full-text including introduction, body and conclusion of three parts, the basic structure of the article is as follows:Introduction describes the research background and reason, on this thesis, the research methods used are briefly described, the main contents of the papers are generally presented.Chapter overview of administrative guidance. In this chapter, on topics related to this concept of the analysis and interpretation; analyzed the nature of administrative guidance; an overview of the functions of administrative guidance.Chapter II Administrative Guidance System in the main problems. In the chapter on China's administrative guidance for the normative analysis; on the status of administrative guidance analysis; details of the operation of administrative guidance problem.Problem of administrative guidance, including: our lack of administrative guidance program regulation; China de facto existence of administrative guidance mandatory; relief weak state of administrative guidance.Chapter perfect system of administrative guidance measures. In this chapter, for中南民族大学硕士学位论文the second chapter of the guidance system of administrative problems, in-depth analysis of the complete system of administrative guidance approach. Improvement of administrative guidance includes procedures for law; complete review of administrative guidance system; improve the national compensation system of administrative guidance; improve the administrative litigation system of administrative guidance.Conclusion on the development of administrative guidance system and changes made to check: With the development of market economy and democracy, the legal system of administrative guidance will be more high level and will also play a greater role.Keywords: administrative guidance; the status quo; measures中南民族大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。
国家开放大学电大专科《行政法与行政诉讼法》简答论述题题库及答案（试卷号2110）一、简答题1．简述行政法律关系的特征。
答：行政法律关系的特征是：(1)在行政法律关系双方当事人中，必有一方是行政主体；（2分）(2)行政法律关系当事人的权利义务由行政法律规范预先设定；（2分）(3)行政法律关系具有不对等性；(2分)(4)行政法律关系中的行政主体的权利义务具有统一性；（2分）(5)行政法律关系引起的争议，在解决方式及程序上具有特殊性。
（2分）2．简述行政许可的基本原则。
答：行政许可的基本原则包括：(1)合法性原则；（2分）(2)公开、公平、公正的原则；（2分）(3)便民原则；（1分）(4)救济原则；（1分）(5)信赖保护原则；（2分）(6)行政许可不得转让原则；（1分）(7)监督原则。
（1分）3.简述行政法的特点。
答：(1)行政法没有统一、完整的法典；(2分)(2)行政法规范是以多种多样的法律形式表现出来的，是由多种不同效力等级的行为规范组成的统一体；（2分）(3)行政法规范的数量多，内容广泛；(2分)(4)行政法规范具有明显的易变性；（2分）(5)行政程序性规范是行政法特有的一类行为规范，与行政实体性规范通常交织在一起，共存于同一个法律文件之中。
（2分）4．简述行政行为的分类。
答：(1)依据实施行政行为时所形成的法律关系的不同，可以将行政行为分为：行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为。
（2分）(2)以行政行为是否具备一定的法定形式为标准，可以将行政行为分为要式行政行为和非要式行政行为。
（2分）(3)根据行政行为实施的对象及适用力的不同，可以将行政行为分为抽象行政行为和具体行政行为。
（2分）(4)根据行政行为的实施是否须由行政相对方的申请为标准，把行政行为划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。
（2分）(5)根据决定行政行为时参与意思表示的当事人的数目为标准，可以将行政行为分为单方、双方和多方行政行为。
行政指导及其改进思路——以行政管理窗口部门的实践为视
角
储殷;储畅然
【期刊名称】《理论探索》
【年(卷),期】2010(000)002
【摘要】我国的行政指导,旨在通过指导尽可能地取代强制执法,从而强化对行政管理权力的约束,推动政府部门由以管理为主向以服务为主的治理转型.从近几年各地行政管理窗口部门的实践来看,行政指导取得了良好的效果,但也暴露出行政指导权的设立程序缺乏规范、行政指导的实际操作缺乏量化标准、行政指导的责任机制有待完善等问题.解决这些问题,应引入由人大领导的听证机制,健全行政指导权的设立程序;建立累积制度,确立行政指导在实际操作中的量化标准;试行附随式司法审查,完善行政指导的责任机制.
【总页数】4页(P99-102)
【作者】储殷;储畅然
【作者单位】国际关系学院,北京,100091;成都市人民政府,成都,610062
【正文语种】中文
【中图分类】D630
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1.行政指导与服务型政府建设——以宁夏工商行政管理系统行政指导实践为例 [J],
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3.服务型政府视角下的行政指导——基于淮安市工商行政管理的实践分析 [J], 朱
正威;董新宇;杜晓艳;杨楠
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5.湖北省粮食局关于印发《湖北省粮食行政管理部门行政处罚自由裁量权指导标准》的通知 [J],
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苴垄经连篮易盘堂谴【筮】±茎焦逾塞ｇ三直盆敦指昱理逾生塞践盈究登的联系，善于应用相应的行政指导方式，实现抽象与具体的行政指导目的。
在实践中以抽象的行政指导事项，为具体的行政指导事项提供依据、目标和方向，以具体的行政指导事项落实抽象的行政指导事项。
应当特别重视具体行政指导事项对相对人产生的引导作用，没有具体的行政指导事项，就无法事项工商行政指导的目标。
（２）从行政指导功能的角度，将行政指导划分为规制性、助成性、调停性规制性行政指导。
规制性行政指导是为了维护和增进公共利益，预防或抑制危害公共利益的行为发生，对可能妨害公共秩序或损害公共利益的行为进行的规范和制约。
助成性行政指导是以帮助和促进相对人自身利益或事业发展为目的，为相对人出主意、指方向的行政指导。
调停性行政指导是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。
行政指导功能视角的分类，对于工商行政指导具有重大的实践意义。
一是功能视角的分类，启示我们要正确识别不同类型的行政指导的功能与作用，增强具体行政指导的针对性和实效性。
二是不同功能的行政指导，法律依据不同。
助成性、调停性行政指导，一般不需要有行政作用法的依据，具有行政组织法的依据即可。
其中调停性行政指导的内容，例如合同纠纷，应当依据法律规范进行调节。
规制性行政指导所不同的是必须有行政作用法的依据。
三是不同功能的行政指导产生的后果和承担的责任不同。
助成性行政指导，调停性行政指导，基本上是追求事实结果的指导，一般不改变指导方与被指导方的法律关系，不产生相应的法律后果。
规制性行政指导最易引发行政纠纷并产生相应的法律问题。
从日本、德国对行政指导的司法审查实例看，引起诉讼案件的行政指导，基本是规制性的。
究其原因，规制性行政指导易于产生限制相对人履行义务或侵害相对人权利的问题。
四是不同功能的行政指导使用的指导对象不同。
助成性行政指导使用对象最广泛、最普遍。
调停性行政指导仅适用于当事人之间发生争议的行政指导事项。
行政法学（2）名词解释1、行政指导：是行政主体的社会管理行为，具有行政性。
行政指导行为的实施者是行政主体、承受者是行政相对人。
2、行政程序：是行政主体实施行政行为时所应当遵循的步骤、顺序、方法、方式和时限的总和。
3、内部行政程序：是指行政主体内部行政事务的运作程序。
4、外部行政程序：是指行政主体对外实施行政管理活动所运用或应当遵循的程序。
5、自由行政程序：或称任意行政程序，是指法律没有明确规定和要求，由行政主体自由裁量决定或选择采取的行政程序。
6、法定行政程序：即法律有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政程序，故又称强制性行政程序。
7、强制性程序：是行政主体在实施行政行为时没有自主选择的余地，必须严格遵守，不得增加或者减少行政行为的步骤、方法、时限，也不得颠倒顺序。
8、行政程序法：是规定和规范行政程序的法。
行政程序法是行政法的重要组成部分。
9、行政程序法的基本原则：是指行政主体在实施行政行为的过程中，在程序上所应遵循的基本准则。
10、听证制度：是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政主体告知决定理由和听证权利，行政相对人随之向行政主体表达意见、提供证据，以及行政主体听取其意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制度。
11、行政违法：是指行政法律关系主体违反行政法律规范，侵犯受法律保护的行政关系，对社会造成一定程度的危害，尚未构成犯罪的行为。
12、行政违法的构成要件：是指行政法律规范所规定的，构成行政违法行为必须具备的条件。
13、行政不当：是指行政主体所作出的虽然合法但不合理、不适当的行为。
14、行政责任：是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果。
15、行政侵权责任：是指行政主体及其公务人员在行政职权或履行职责的过程中，行为违法(包括部分行为不当)侵犯行政相对人的合法权益而依法应承担的法律责任。
16、行政赔偿：是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。
行政法学之行政指导行政程序行政指导是行政法学中的一个重要概念，它是指行政机关通过对公民、法人和其他组织进行指导、告知、宣传、教育等方式，引导并影响其行为规范和尊重法律的一种行政手段。
行政指导在行政程序中起到了至关重要的作用，它有助于提高行政效率、保护公民权益、维护社会稳定。
本文将探讨行政指导在行政程序中的作用和意义。
第一节：行政指导的定义和特点行政指导是指行政机关通过指导、告知、宣传等方式，引导并影响公民、法人和其他组织遵循法律、法规、规章等行为规范。
其主要特点包括：1. 自愿性：行政指导是建立在自愿基础上的，公民、法人和其他组织可以自由选择是否接受行政机关的指导。
2. 非强制性：相对于行政处罚等强制手段，行政指导是以教育和引导为目的的，没有直接的法律强制效力。
3. 协商性：行政指导不仅仅是行政机关单方面的行为，更强调与公民、法人和其他组织的沟通与协商，力求达成双方的共识。
4. 可逆性：公民、法人和其他组织在接受行政指导后，可以自行选择是否遵循指导意见，从而具有相应的可逆性。
第二节：行政指导在行政程序中的作用行政指导在行政程序中起到了至关重要的作用，主要表现在以下几个方面：1. 促进行政效率：行政指导可以改善行政机关对公民、法人和其他组织的管理方式，加速决策与执行的过程，提高行政效率，进而促进社会进步。
2. 保护公民权益：行政指导通过向公民、法人和其他组织提供相关权益保护的信息，引导其合法权益的行使，有效防止权益被侵害，维护社会公正和公平。
3. 弥补法律规定的不足：法律无法面面俱到，无法完全覆盖各种情况和问题，而行政指导可以通过对特殊情况和问题的引导和解决，弥补法律不足之处。
4. 维护社会稳定：行政指导的存在使得行政机关对社会问题有更好的把握和解决能力，能够及时预防和应对一些潜在的社会矛盾和问题，维护社会的稳定和和谐。
第三节：行政指导的限制和改进尽管行政指导在行政程序中的作用非常重要，但也存在一定的限制和问题。
试论市场经济条件下的行政指导在市场经济的大潮中，行政指导就像是一艘航船，引领着企业在波涛汹涌的商业海洋中航行。
在这片海域中，行政指导既是灯塔，又是舵手，它指引着企业前进的方向，同时也调整着市场经济的航向。
今天，我们就来探讨一下市场经济条件下的行政指导，这艘航船在市场经济中的作用和意义。
首先，让我们把市场经济比作一场盛大的交响乐，行政指导则是其中的指挥家。
它以其独特的方式，协调着市场中的各种音符，使其和谐地奏响。
在这场交响乐中，行政指导既要保证乐曲的流畅，又要确保每个乐器的音色得到充分的展现。
这就需要指挥家具备高超的技艺和深厚的素养，正如行政指导在市场经济中所展现的那样。
行政指导在市场经济中的作用不可或缺。
它既是市场经济的调节器，又是企业发展的助推器。
在市场经济中，企业如同航船，它们在追求利润最大化的同时，也需要遵守市场的规则和道德的底线。
而行政指导则像是航船的指南针，它为企业提供了明确的方向，使企业在市场竞争中能够遵循正确的航道，避免触礁和迷失方向。
然而，行政指导在市场经济中的作用并非无懈可击。
有时，行政指导过于干预市场，可能会抑制企业的创新和发展。
这就好比是航船的舵手过于操控方向盘，导致航船无法自由航行。
因此，行政指导需要在保证市场秩序的同时，给予企业足够的自由度，使其能够在市场经济的大潮中自由翱翔。
在市场经济条件下，行政指导也需要与时俱进，不断创新和完善。
随着市场经济的发展，新的问题和挑战层出不穷。
这就需要行政指导像是一位智慧的船长，能够预见风浪，及时调整航向，引领企业驶向光明的彼岸。
同时，行政指导也需要借鉴和吸收国际上的先进经验，使我国的市场经济更加健康和有序。
总之，行政指导在市场经济条件下具有重要的意义和作用。
它就像是市场经济中的一盏明灯，照亮了企业发展的道路，同时也为市场经济的繁荣做出了贡献。
然而，行政指导也需要不断改进和完善，以适应市场经济的发展需求。
让我们共同努力，为市场经济条件下的行政指导贡献自己的智慧和力量！。
论单位内保工作中的行政指导与行政监督_何银松论单位内保工作中的行政指导与行政监督何银松(上海公安高等专科学校业务部,上海200137)摘要:行政指导与行政监督是公安机关在单位内保工作中发挥职能作用的主要方式,是落实内保工作方针的重要保证。
当前,制约公安内保部门发挥行政指导与行政监督职能的因素主要有三个方面:一是缺乏与《内保条例》相配套的可操作的实施细则,二是内保民警的素质和能力还跟不上内保工作的要求,三是内保单位支持公安指导监督的力度有待加强。
为此,公安机关迫切需要完善工作机制,积极推动单位内保工作的法制化建设,全面构建重点单位、重要部位的技防标准,提高行政指导水平,规范监督检查程序,完善情报信息工作机制,全面推进保卫队伍的职业化建设。
关键词:内保;行政指导;行政监督中图分类号:D631 文献标识码:A 文章编号:1673-1565(2006)05-0099-04单位内部治安保卫工作与社会治安维护息息相关。
为了规范企事业单位内部治安秩序,《内保条例》第3条规定:“国务院公安部门指导、监督全国的单位内部治安保卫工作。
”“县级地方各级人民政府公安机关指导、监督本行政区域的单位内部治安保卫工作。
”这就对公安机关在单位内保工作中的主要职责作出了明确具体的规定,即行政指导与行政监督。
公安机关发挥行政指导与行政监督职能必然涉及到执法依据(法律性的规定和操作性的实施细则)、主体(内保民警)和对象(内保单位)三个方面。
这三个方面的有机结合,是做好公安内保工作的重要条件。
然而,在实际工作中,一些民警对行政指导与行政监督的科学内涵把握不清,导致了工作方法简单,影响了单位内保工作的深入开展。
本文试图结合公安机关在贯彻《内保条例》中所面临的具体问题进行一些有益的探索。
一、公安行政指导与行政监督的内涵与功能1.行政指导的内涵行政指导是当代行政法学的重要范畴,是指行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为,以实现一定行政目收稿日期:2006-07-07作者简介:何银松(1967-),男,安徽安庆人,上海公安高等专科学校业务部讲师,主要从事治安管理教学与研究。
论行政指导及其程序(一)一、行政指导界说行政指导是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。
现代市场经济的发展产生许多在传统行政法下政府难以依法调控的问题，于是利用非权力的行为影响市场经济的发展，可以产生比用僵硬的法律规定干涉市场经济更能取得良好的社会效果。
行政指导的出现与运用正是这种市场经济发展需要的产生。
它既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法。
因此，在现代行政法中，行政指导具有了行政职权行为无地替代的法律地位。
行政指导行为的产生与发展与市场经济之间具有密不可分的关系。
市场经济的发展促使经济理论的不断更新，这无疑会影响到政府管理经济的具体手段发生变化。
行政指导可以说是“从主张完全排斥政府干涉到主张政府强硬干预再到主张政府进行柔软干涉的产物。
”1]行政指导作为一个行政法上的概念，最早出现在第二次世界大战后的日本。
2]日本的经济是在政府主导下发展起来的一种经济模式。
战前的大陆法系传统与战后英美法系的影响，使日本的行政法律制度在司法审查上比较重视对行政相对人的权利保护，取消了行政法院，改制为由普通法院行使司法审查权。
同时，日本行政法并不否认行政机关在行政活动中的优越地位，认可行政机关在经济、社会发展中所处的主导地位。
日本一位当代的经济学家指出：日本行政指导方法的实质在于，一个负责任的政府机构或官员在不具有明确的合法权力的情况下，能够而且确实可以指导或诱导私营企业或个人采取或不采取某些行动，以达成行政目标。
3]日本推行以诱导性经济计划和产业政策为基础的行政指导，对日本经济发展奇迹般地发展产生了巨大的影响。
1993年日本行政程序法对行政指导的明文规定，实质上也是对行政指导推动经济发展的巨大作用的认同。
我国的计划经济虽然推崇政府在经济、社会发展中所处的重要地位，但是行政机关通过行政命令对经济、社会发展发号施令却是计划经济的一个重要特征。
作为生产、经营的主体只要遵守政府发生的各种命令，顺从政府对经济、社会发展的各种安排，就能获得生存的空间。
在生产、经营主体没有任何自主权的情况下，作为非权力性的行政指导行为不可能具有存在的社会基础。
虽然在当时的一些法律、政策中也有“指导”等字样，但它在行政管理中往往质变成具有不可违抗的行政命令。
我国市场经济体制确立与发展客观上要求政府必须转变职能。
单一的行政管理模式显然不能适应市场经济多元主体发展的需要。
在保留部分必要的指令性计划外，大量的指导性计划应运而生，通过指导性计划产生的行政指导行为在经济、社会发展中产生了巨大的作用，可以说，在我国行政指导行为既有法律、政策依据，也有大量实践，4]但存在的问题还是比较多的：（1）在行政法学上进行理论提炼和探讨方面是比较欠缺的。
目前虽然已有几部关于行政指导的专题著作，5]但基本上处于理论论述和介绍外国行政指导层面上（当然这种研究工作也是非常重要的），对中国行政指导的应然性和实然性研究不够。
我国市场经济的建立和发展以及加入WTO之后的法律制度发展，客观上要求我们对行政指导行为进一步理论系统化，实践法律化。
二、行政指导原则与基相内容（一）行政指导原则行政指导行为的基本原则是实施行政指导行为所必须遵循的基本准则。
它的作用一方面是统摄行政指导行为的行为全过程不偏离法定目的，另一方面是为了弥补行政指导行为实施过程中可能出现的成文法漏洞。
根据行政法理论和现行有关国家行政程序法的规定，行政指导行为的原则可以确立为：1.正当性原则。
正当性原则是指行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政导指导的可接受性。
这种可接受性表现为行政相对人对行政机关作出的行政指导主观上认为如果其接受行政指导，将会产生有利于其的法律结果。
从利己这一人性本能出发，行政相对人对于可选择的行政指导，其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。
如果行政相对人认为行政指导对其可能产生不利结果，或者没有什么好处，他一般是不会接受行政机关作出的行政指导行为。
我们之所以在这里将正当性作这样的界定，是因为行政指导行为是以行政相对人接受为产生预期作用的前提条件。
这一原则可从以下几方面理解：其一，行政指导行为的正当性必须以其合法性为前提，没有行政指导的合法性，行政指导行为的正当性也就失去了存在的基础。
这里合法性之中的“法”是指成文的法律规范。
当然，与法律一致的政策也可以成为行政指导的依据。
由于法律和政策难以覆盖所有的行政管理领域，因此，在行政管理实践中也存在着既没有法律依据，也没有政策依据的行政指导。
对于这类的行政指导应当用法律精神去作“合法性”评介，只要符合现行法律精神的行政指导，我们就应当承认其有合法地位。
对于没有法律、政策依据的行政指导应当要求行政机关具有职权法上的依据。
任何越权作出行政指导的行为都应当在法律上加以否定。
其二，正当性体现了行政指导行为是一种以理服人的“软性”行政活动，行政指导行为过程本身也应当是一个说理的过程。
行政指导的正当性正是通过这一说理的过程向行政相对人展示，期望行政相对人尽可能接受行政指导行为。
在现代社会中，行政机关作为公众服务的机关，其存在的基础在于它说理性行政。
因为民主、宪政的发达使民众不再是行政权力可以任意支配的客体，而是成了决定行政机关是否去存的力量。
因此，它与公民之间的关系只能通过说理性的沟通才能维持。
行政指导作为一种非权力性行为，行政机关必须给出充分的理由，才能说服行政相对人自愿接受。
其三，正当性可约束行政主体实施行政指导行为过程中滥用自由裁量权。
由于行政机关实施行政指导有时仅需要职权法上的依据，因此，行政指导行为与行政行为相比具有更大的自由裁量权。
我们知道，对于一个现代市场经济来说，行政指导是一种必不可少的维持经济秩序的重要力量，因此，通过行政主体实施行政指导实现社会秩序的正常化是首先必须关注的一个价值目标，否则，行政指导就没有任何意义。
但是，行政指导毕竟还有不好的一面，尤其是以仅有职权法上依据的行政指导，它以自由裁量权为核心，如果对其不采取一定的防范措施，它完全有可能将其恶的一面现实化。
我们必须承认，自由裁量权对于行政指导行为来说，既缺其不可，但它又会滥用。
因此，通过强调行政指导的正当性有助于约束行政机关滥用行政指导的自由裁量权。
2.自愿性原则。
自愿性原则是指行政指导行为应为行政相对人认同和自愿接受，因为，行政指导行为不是一种行政主体以行政职权实施的，期以产生法律效果的行政行为，对行政相对人不具有法律上的约束力。
自愿，本意是人在没有外在强迫下做自己想做的事。
法律上的“自愿”还应加上在不损害他人合法权益的前提下之条件。
行政指导不是行政机关的权力性行为，其没有国家强制力为后盾，行政相对人不愿意接受行政指导行为，行政机关也不能借助国家强制力驱使行政相对人违心接受。
否则，行政机关的行政指导行为就质变为具有强制力的行政行为了。
这一原则可以从以下几个方面理解：其一，自愿性意味着行政相对人接受行政指导行为完全是出于其自己的真实意思表示，而不能是在受他人意志支配下作出的“接受”。
这是自愿性原则的本质要求，不能离开这一点来理解自愿性原则。
正是这一原则，在行政指导行为与行政行为之间划出了一条分界线。
在行政实践中，行政机关将行政相对人是否接受行政指导行为当作获得某种利益的条件，这种行政指导行为已质变成为行政行为，如按照政府的要求种植水果，农民就可以得到购买相对便宜的化肥。
这种附条件的行政指导行为实际上具有强制力，只不顾这种强制性没有如行政处罚行为、行政强制行为那么明显罢了。
其二，自愿性意味着行政相对人对行政指导行为是否接受具有选择权。
由此我们认为，行政指导行为实质是为行政相对人作决策时提供了一个可选择的方案，它对行政相对人如何决策没有约束力，只有说服力。
必须指出的是，虽然这种选择权是完全赋予给了行政相对人，但是，如果行政相对人没有作出行政机关所希望的那种选择，那么行政机关也不能区别对待该行政相对人与作了符合行政机关愿意选择的行政相对人，除非前者丧失了从事后者有权从事的活动。
其三，自愿性还意味着行政相对人接受行政指导行为后产生了不利后果，一般只能自己承担而不能归咎于作出行政指导行为的行政主体。
这种不利后果如农民在接受政府的行政指导后种植水果，但来年因市场水果太多而无法销售，不能由政府来承担因此造成的损失。
这是因为政府关于种植水果的行政指导是根据当年水果市场的状况而作出的一种预测，这种预测只不过是一种建议、劝告，行政相对人具有完全的行为能力，对于政府的预测应具有判断能力。
当然，这并是说政府可以不计行政指导后果发布类似的预测，本着责任政府的原则，它应当加强行政指导的科学性、准确性，否则将会严重影响政府的威信。
3.必要性原则。
必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观认识。
行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序，促进社会的全面进步。
如果能通过非行政行为也能达到这一目的，或者可以降低行政成本，行政主体完全可以作出选择，采用非行政行为实现行政目的。
因此，在行政指导中确立必要性原则，是基于行政效益理论。
在现代社会中，行政管理的资源是有限的，有的甚至是稀缺的。
为了减轻社会负担，行政机关应当通过主观努力，将有限的行政管理资源最大化。
这一原则可以从以下几个方面理解：其一，“必要性”是一种客观状态在人们主观上的反映，因此，指导人们去认识这种客观状态的方法是否正确，直接影响到人们能否认识必要性这种客观状态。
就方法论而言，辩证唯物主义和历史唯物主义应是一种（但不是唯一的一种）科学认识世界的方法论。
这一方法论要求我们一切从实际出发，实事求是。
我们不能为了宣传行政指导致需求而过分夸大行政指导的功能，也不能因行政指导没有强制性而否定行政指导在现代市场经济中的作用。
正确地把握行政指导的功能是行政指导必要性原则的核心内容。
其二，“必要性”作为一种客观状态也是在不断变化的，这种变化可直接导致行政主体是否采用行政指导行为作为管理社会的一种手段。
如果不能认识到这一点，必然会降低行政主体运用此种手段管理社会的有效性。
也就是说，在行政管理中行政机关今天用行政指导管理某一种行政事务产生了良好的社会效果，这并不意味着明天再用于这类行政事务还能产生同样的结果。
其三，必要性是行政主体实施行政指导行为的一种客观依据，它不依人的主观意志而发生变化。
因此，行政机关必须在正确的方法论指导下认识这种客观变化。
（二）行政指导的基本内容1.行政指导的主要方法因行政指导行为本身所具有较大的裁量性，其实施的具体方式也因为行政事务的复杂性而多种多样。
现择几种具有代表性的行政指导方式分述如下：（1）说服。
