新农村建设中土地流转的现实问题及其法律规制摘要：在新农村建设中，农村土地流转推动了农业规模化经营，并对于拉动内需、转移农村剩余劳动力和新农村居民点的建设起到了积极作用。但是，农
地流转却面临着产权界定不明晰、社会保障制度不健全和市场化运作程度低等障碍。农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素，促进农村土地流转对我国新农村建设具有积极的作用。我国的农村土地流转制度是一个新鲜事物，还处于摸索阶段。因此我们需要借鉴国外的一些有益做法，不断完善我国的农村
土地流转制度。
关键词：土地流转制度新农村建设农村
农村土地流转主要是指在符合社会主义市场经济体制和与相关法规制度要
求的前提下，以一定的手段和方式对一定范围中的土地资源进行合理而有效的重新配置过程。改革开放以来，家庭联产承包责任制对我国农村社会经济的稳定与发展有过功不可没的贡献。但自我国经济体制转向社会主义市场经济以来，这一产生于计划经济年代的制度，其本身的先天不足日显突出，尤其在土地流转方面的缺陷难以满足社会经济发展的需要。随着农村经济的较快发展，伴随着城镇化、工业化的步伐，农业市场化程度进一步提高，小生产与大市场之间的矛盾更加突出，迫切要求提高农民的组织化程度，引导农民有组织进入市场。加快农村土地流转，推动农村土地适度规模经营，是提高农民的组织化程度，引导农民有组织进入市场的基础和前提，也是提高土地产出率和劳动生产率、转移农村剩余劳动力、增加农民收入的有效途径，更是推动农业现代化，建设社会主义新农村的必然要求。在建设社会主义新农村的进程中，加快土地流转已成为决定农业现代化和新农村建设的关键因素。可见，积极规范和促进农村土地流转是当前新农村建设的重要内容。
1 我国农村土地流转现状
自家庭联产承包责任制开始实施起, 我国农村的土地流转就已出现。近年来, 农村土地流转在市场机制与政府推动下发展很快, 虽然土地流转的规模不易统计, 但就其形势与趋势来说比较容易判断,土地流转形式等问题也比较容易做定性分析。我国农村土地流转的市场已经逐步形成，农村土地流转的改革取得了一定的成果。
1.1 农村土地流转数量逐年增加
研究表明，1980 年代后期以来，农户自发进行的土地使用权流转，基本保持在1%—3%，沿海一些发达地区和城郊地区的比例高一些；全国平均农村土地流转比率在8%—10%，有些县市流转比率已达到20%—30%。根据农业部的数据，2000 年转让土地的农户比例约为9%，土地流转的面积比例为12%。2006 年全国农村土地流转面积370.08 万hm2，占家庭承包耕地面积的4.57%，比2005 年增加了1.5%。到2007 年底，全国流转面积占总承包耕地面积的5.2%，比上年增加了0.7个百分点。总体上看，我国农村土地流转呈现出不断增长的趋势。
1.2 农村农用地流转规模不大，规模化效果差，土地流转的市场需求不足。
一方面农用地经营收益不高，导致土地对潜在需求者的吸引力不足，进而导致土地流转过程中的收益低下，影响土地承包者将土地流出去的积极性；另一方面农户间土地自主流转比重大，农户间自发土地流转对防止土地荒芜起到一定积极作用，但是流转后仍然没有改变农户各自分散经营的方式，缺乏组织化的规模经营，市场博弈能力差，也导致经济效益低下。
1.3 不同地区农村土地流转数量存在差异
中国地域辽阔，不同区域经济水平发展程度不同，不同地区的农村土地流转存在明显差异。从农户转包农村耕地的规模来看，中部地区变化趋势与全国变化趋势基本相同，而东部和西部地区明显较低（表1）。中部地区流转规模最高，2008 年转包入和转包出耕地面积分别为0.066hm2 和0.025hm2，分别是全国平均水平的2.4倍和1.6 倍，同期东部地区和西部地区转包入和转包出规模较低，水平相当。从流转比率来看，2008 年转包出耕地占经营耕地面积的4.66%，同期中部地区和西部地区分别为3.55%和2.19%。我们可以从经济发展水平和地区土地资源禀赋等因素来分析原因。从经济发展水平来分析，2008 年东部地区经济总量占全国的比重为59%，而中部和西部分别为24.5%和16.5%，经济发展水平越高，可以提供的非农就业越充分，对农村人口的吸纳能力越强，从而农户更容易转出农村土地；从土地资源禀赋来分析，2008 年中部地区农户户均经营耕地面积为
0.723hm2，而同期东部和西部地区分别为0.303hm2和0.445hm2。农户经营耕地面积越大，生活保障外可供支配的耕地数量越多，同时规模经营的可能性就越大，因而更容易转出或转入土地。[6]
表1 全国东、中、西部地区农户耕地经营规模及转包统计表
（2003—2008）/hm2
数据来源：全国农村社会经济典型调查数据汇编（2003—2008）。
1.4 土地产权保护制度不健全，失地农民保障问题较为突出。
当前我国农村地区，土地仍然承载着大多的社会保障功能，土地实物保障未实现向价值保障的转换，经济发展滞后的地区，农村社会保障机制尚未形成，土地是农民生活的重要保障，农民不愿放弃土地，经营土地又是农民的主要经济来源，且由于非农收入不固定，社会保障不健全，农民离土有后顾之忧，也不会轻易流转土地。尽管《土地管理法》提高了征地补偿标准，但征地中仍然没有体现市场经济原则，导致征地范围宽，征地程序不规范，补偿标准较低且不到位等情形都大量存在，因而致使失地农民的就业和长远生计难以得到保障。
1.5 土地流转管理滞后，现行土地流转管理制度不够完善。
长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但土地流转的具体实施细则不健全，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程，加上农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面也不具有法律效力，从而导致在流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。而且当前土地流转大部分是群众的自发性行为，政府在土地流转上的管理、引导和服务有待于进一步探索和提高。此外，一些基层组织对土地流转政策的宣传也不够深入。
2 农村土地流转的必然性
2.1 家庭承包责任制的缺陷要求
作为特定历史阶段的一项制度创新，1978 年实行的农村家庭联产承包责任制极具活力。它极大地调动了农民生产积极性,发展了生产力，使农民广泛受益。
