城乡一体化发展的政策措施

推进城乡发展一体化的政策建议

作者：叶帆

来源：《中外企业家》 2012年第12期

党的十八大报告明确指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”研究表明，城乡一体化将经历两个阶段，单向的城乡一体化和双向的城乡一体化。首先是在工业化的带动下，农村要素向城镇的集聚过程，而后是一个由城镇向农村的扩散过程。虽然城乡差距可通过市场的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但仅靠市场来缩小城乡差距是一个漫长的过程，政府在其中的作用往往能取得赶超的效果。目前我国还处在城乡一体化的第一阶段，但部分地区也已经开始呈现城市要素要农村流动的趋向。为此，立足长远，应当把促进土地、资金、技术等优质要素流入农村作为下一步推进城乡一体化的关键，最终实现城乡融合。建议下一步的城乡一体化着力于以下几个方面：

一、以工业项目带动农民就业增收

纵观全国新农村建设的先进地区，如江阴华西村等，大多是依靠农业起家、工业发家、三产发家。一方面，当地工业发达使农民进了工厂成为了产业工人，另一方面，农业是集中规模的高效农业，并通过发展休闲观光农业，促进农民增收致富。农民住房保证有整齐划一的联排别墅，出行有宽阔的大路，身份也逐渐向市民转换。因此，要大力实施以工促农战略，加快各级各类工业园区载体建设，建立产业对口转移机制，引进一批带动性强、规模大的项目，加快发展步伐，以工业项目带动农民就业增收。要大力发展农产品加工业。目前我国的农产品加工业发展较滞后，农产品加工转化率还较低。我国农产品加工值与农业产值之比为0.85：1，而发达国家为3：1。为此，要坚持用工业的理念发展农业，推进农业产业前伸后延，做强农业产业链两端，发展加工、储藏、市场等配套体系，使农民不但在生产环节，而且在加工流通环节都能够取得收益，得到更多的收入。

缠ｊ孛ｒ碍宪考考２０１３年第６１期（总第２５４９期）　

我国城乡炭展一俸丫匕与财政政策昆路　

财政部财政科学研究所　苏　明　

摘要：城乡发展一体化是中央提出的一项重大战略决策，是解决“三农”问题、破　

解二元结构，推进我国经济社会长期可持续发展的重要措施。公共财政是政府履　

行职能和宏观调控的基本手段，在推进城乡发展一体化中担负着重要使命和职责。　●　、　本报告从宏观和战略的高度，深入论述了城乡发展一体化的重大战略意义，系统归　Ｉ　纳了２ｌ世纪以来国家财政支持城乡一体化的主要政策及其成效，客观揭示了当前　

中国城乡一体化面临的若干主要矛盾。在此基础上，进一步提出近中期运用财政　

政策促进城乡一体化的基本思路。本报告的主要政策建议：一是政府基础设施投　

资要向农村倾斜；二是着力完善农业支持政策；三是建立与完善农村剩余劳动力有　

效流动和转移的新型制度政策框架；四是创新城乡基本公共服务均等化的政策　

体系。　

关键词：城乡发展一体化；公共财政；财政政策　

中图分类号：１７８１２．０文献标识码：Ａ文章编号：２０９５—３１５１（２０１３）６１—００１８—１６　

一、充分认识城乡发展一体化的重大　战略意义　

２００２年党的十六大提出“统筹城乡经济社　

会发展”，开启了中国经济社会发展的新纪元。　

２００８年党的十七届三中全会《决定》第一次明确　

提出，在新形势下推进农村改革发展，要把加快　

形成城乡经济社会发展的一体化新格局作为根　

本要求，这是我国经济社会发展战略在新时期的　

深化。２０１２年党的十八大进一步对推动城乡发　

展一体化作出新的制度性安排。　

所谓城乡发展一体化，是在以人为本的科　

学发展观的统领下，突破城乡分割、地区封锁　

的各种体制、机制和思想观点，实现城乡之间　生产要素自由流动、生产力的均衡布局、城乡　

差别逐步缩小的一个长期、动态的过程，是全　

面建成我国小康社会和构建社会公平正义核　

心价值体系的目标、过程和实现路径的有机统　、　●　一。具体要求是完善促进城乡经济社会发展　

城乡发展一体化

农村财政与财务3年第期公共财政是政府履行职能的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段，应该着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，充分发挥财政职能作用、创新财政投入有效载体和机制，促进公共资源项目向农村倾斜，公共事业向农村延伸、公共财政向农村覆盖，统筹运用资金和政策，科学把握节奏和投向，为推动城乡发展一体化提供有力的资金支持和制度保障。从2004年黑龙江省在全国率先实行全部免除农业税起，我省就已经开始着手在财政支持城乡发展一体化方面做一些探索和实践。在黑龙江省省委、省政府的领导下，这项工作取得了显著的阶段性成果，从中也感到仍然任重而道远。下面针对我省在实践中遇到的六个方面主要问题，理性地提出一些建议。一、支持规划先行，促进城镇化和新农村建设科学有序发展坚持以科学的规划引领城镇和乡村的发展，是搞好城镇化和新农村建设的重要前提。先规划后建设，也是《城乡规划法》的基本要求。切实做到规划先行，才能够避免盲目建设和重复建设。各级财政应该十分明智地为规划先行主动“买单”，自觉把这项经费纳入预算管理。如果没有规划，盲目建设和重复建设将浪费更大的财政资金。2004年黑龙江省搞免征农业税试点，当时实行了农村公益事业建设“一事一议”财政以奖代补制度。启动门槛较低，只要农民筹资筹劳政府就予支持，目的是把项目快速启动起来。当时的规划来不及制定，十年后再来看当时支持的一些项目，有一些由于没有规划就出现了重复建设和盲目建设的问题。比如说现在决定要撤并的村屯，当时建设村屯的时候修建了三纵两横（各200米左右）的村内道路，可是现在这个村经过新的规划要撤并了，水泥路就要起掉，土地复耕，一公里路大约34万元，造成了资金的浪费，教训是深刻的。在规划的具体编制上，应该首先支持省域村镇规划，明确哪些村镇保留并建设，哪些村镇撤并不再投入。要开展第二轮的省域城镇体系规划和“十二五”城镇规划；要支持县（市）、乡（镇）搞好县域村镇居民点布局的规划；还要支持编制中心村、农村新社区和小城镇的建设规划。这些规划要做到科学完整、布局合理、因地制宜、定位明确、功能齐全、步骤有序、重点突出、独具特色，要有前瞻性和可操作性。一些具有历史和人文价值的古村落要精准地保留一些。其他一些方面也要超前考虑，比如说按照农村土地流转后下一步的人口规模，把一些零星分散的村屯进行撤并，集中建立小城镇和农村新社区。这样就能集中精力攥拳头，搞好城镇化建设。二、坚持农业综合配套改革，促进城镇化与农业现代化同步发展发展农业现代化和新型城镇化两者相得益彰。农业现代化水平的不断提升，可以进一步提高农业生产力，用更少的农村劳动力保障粮食需求和重要农产品有效供给。新型城镇化则可以承接更多从土地上解放出来的农民走进城镇，安家立业。财政部门应抓住我省先行试点现代农业综合配套改革的机遇，创新和完善财政管理机制，推动农业现代化与新型城镇化齐头并进。一是突出重点投入。统筹资金重点支持农业科技、水利建设、大农机配套、农业产业化、绿色食品和良种产业等领域，最大限度地提高资金使用效益。二是争取国家支持。及时跟踪国家完善粮食主产区利益补偿机制的政策动向，超前研究谋划，加强沟通汇报，努力在健全农业投入增长、生态补偿、粮食产业发展保护等机制上取得更多突破，在争取中央财政对产粮大县奖励资金上赢得更多份额。三是科学整合资金。遵循“渠道不变、用途不乱、集中投入、各记其功”的原则，结合城镇化建设、新农村建设和现代化大农业建设，由财政部门牵头，重点对用途趋同、性质相近、功能配套的资金进行有效整合，切实做到集中财力办大事。坚持以现代农业综合配套改革实验区为对象、以规划为依据、以项目为载体、以村镇为平台，对涉及农村的泥草房改造、危房改造、通村公路建设、扶贫开发整村推进、饮水安全、村级公益事业一事一议奖补等基础设施、社会事业、公益事业专项资金整合，集中投入，引导农民逐步向规划中的中心示范村、农村新社区和小城镇聚集。三、扶持产业发展，促进城镇化，增强自身造血功能坚持工业化与城镇化互动发展，大力推进项目建设，通过产业集聚带动人口集聚，加快城镇化进程。影响我省城镇化进程的重要因素是产业实力不强，县域经济实力不强尤为突出，近九成的县（市）依靠上级财政均衡性转移支付过日子。财政部门在支持我省新型城镇化过程中，应探索根据不同层次城镇需求，有针对性地完善扶持政策，有侧重地把握资金投向，加速新推进城乡发展一体化的财政政策制度选择□陈大光

城乡发展一体化

时间：2013年12月26日

地点：教学楼506教室

内容：

一、 活动主题

城乡发展一体化。

二、 活动背景

城乡一体化的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想逐渐受到重视。 城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

三、 活动的目的及意义

就解决“三农”问题来讲，城乡发展一体化的重点任务和目标。统筹城乡产业，发展现代农业夯实农业基础。统筹城乡布局，发展新型社区促进农村繁荣。统筹城乡就业，加速农民转移促进农民增收。

四、 活动内容

推进城乡一体化发展是破解“三农”问题的根本途径，是实现又好又快发展的重大举措。十八大报告更加明确的指出，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，要坚持走中国特色农业现代化道路，并要把推动城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径。因此，大力推进城乡一体化发展，让人民群众共享改革发展成果，努力提高人民的生活水平，共享城市化和现代化带来的文明，是现阶段城乡一体化建设急需解决的重要问题。

城乡一体化发展首先要破解城乡二元体制。通过体制机制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展上一体化，改变长期以来形成的城乡二元体制，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农村居民享受与城镇居民同样的发展成果，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。要在政府的主导和推动下，广泛动员社会力量和资源，尽快改变农村的落后面貌，使之跟上城市发展的步伐，构建城市与现代农村和谐相融的新型城乡形态。