2013 年1 月25 日星期五主编：刘丹 编辑：郝俊校对：么辰

2013 年 1 月 25 日 星期五 主编： 刘丹 编辑： 郝俊 校9191-8132 E-mail押dliu＠
从此再也 “没有退路” 。 从两年前开始， 她投身于反对中国自然保护领域最高法立法的战役，
解焱的战争
姻本报记者 易蓉蓉 · 古道尔的 上高中时，她读了珍妮 《我和大猩猩》 ， 爱上自然和自然保护。 27 年前， 她填的高考志愿全是生物 学相关领域。 18 年前， 她进入中国科学院动物研 究所， 开始生物多样性保护之路。她开 天然 展的自然保护地、 外来入侵物种、 中 植被恢复、濒危物种红色名录制定、 国生物地理区划等研究引领了新的保 护理念的传播。 2005 年， 她受命担任国际野生生物 保护学会 （WCS） 中国项目主 任， 将这个 国际环保机构做得风生水起。 2011 年开始， 这位沉稳低调的学者 华丽转身 ， 致力于狙击 《自然 遗产 保护 的 立法 ， 这部备 受 法》 在他们 的努力下 ， 争议 的中国自然保护领域 最 高 位阶法 案一再被推迟审议。 当 然， 她 不 是 一个人在战斗 ， 她的 身后站着无数的生态、 法律 、 政策研究、 公民社 会 建设 、 新 闻 传播等领域 管 理、 的学者和热爱自然的普通公民。
解 焱 ： 捍 卫 中 国 生 态 安 全 底 线
北京大屯路， 国家动物博物馆。 馆里有一座灭绝动物的警钟，底下仿照树木 年轮的时光轨迹，记录着一个个已经灭绝的动物： 阿特拉斯棕熊， 1870 年灭绝；中国白臀叶猴， 1882 年灭绝；澳米氏弹鼠， 1901 年灭绝；澳洲小兔 猼， 1890 年灭绝； 巴厘虎， 1937 年灭绝； 中国豚鹿， 1960 年灭绝； 中国特有的白鳍豚， 刚刚灭绝…… 在保护生物多样性的庞大队伍中，有这样一 位特别的学者，她的办公楼就在国家动物博物馆 的东北面， 二者遥遥相望。 她叫解焱， 中国科 学院动物研究所副研究员、 自然保护立法研究组总协调员，被许多同行称为 的 “狙击手” —— 中国 《自然遗产保护法》 —从两年 前 开始，她投身于反对中国自然保护领域最高法立 。 法的战役中， 从此再也 “没有退路” “不管是走上层 路 线 ， 还是走 下 层 路 线 ， 我只 想做成这件事，用自然保护地捍卫中国的生态安 《中国科学报》 记者采访时， 一 全底线。 ” 解焱在接受 再强调她的核心观点。
十年 “变形记”
自然遗产在 《自然遗产保护法》 的语境下， 指 的是我国独特丰富的生物物种的代表。这 11 年 《自然保护区法》 、 《保护地法》 、 间， 相关法规经历了 等名称和内 《 自然保护区域法》 、 《自然遗产保护法》 。 容的变化， 上演了一出 “变形记” 事情可以追溯到 11 年前， 《中华人民共和国 自然 保护 区条例》 被 要求修订—— —这个 条例 自 很多条文已不能满足时 1994 年 12 月 1 日起施行， 代变化的要求。 （以 2004 年， 全国人大环境与资源保护委员会 下简称 “环资委” ） 起草了第一部 《保护地法》 草案。 2008 年，全国人大环资委时任主任汪光焘牵 草案 （以 下简 称 “草 头起草了 《自然遗产保护法》 案” ） ， 标志着环资委启动了自然遗产保护法的论证 工作。 2011 年底， 草案提交国务院法制办， 并同时组 织专家等征求意见与建议。 解焱也在被征求意见的专家名单中。她提出 进行分 了调整法律覆盖范围、 加强政府统一监督、 区分类管理等意见。 后来， 环资委采纳了其中一些小的建议， 大的 建议却没采纳。 2011 年 12 月， 全国人大常委会表决通过的报 告提出， 《自然遗产保护法》 草案及相关论证材料已 准备完毕，建议将审议该法律列入全国人大常委 会会议议程。仍是这年底， 《自然遗产保护法》 在巨 大的争议声中被推迟审议。解焱认为自己的努力 有了一定的回音。 开始 2012 年， 草案被提交给了国务院法制办， 向各个部门征求意见。 2012 年 2 月 5 日，解焱决定用一切努力叫停 立法“ ，必须要认真讨论” 。她认 《 自然遗产保护法》 为这个版本的法案存在四个严重问题：自然保护 地覆盖范围和布局不够合理；保护管理机构缺乏 人员、 经费和执法权； 保护管理工作监督不足； 社区 惠益分享不够公平。 此后一个月，她争取了一些人大代表和政协 在 2012 年两会上提了 3 个人大议案 委员的支持， 和 1 个政协提案。 两会落下帷幕， 但她的战争远没有停歇。解 焱申请了一个国际基金， 为此成立了一个专门的 研究组。 “自然保护 2012 年 4 月， 她呼吁专家联名成立 同行响 立法研究组” ， 以组织形式推进他们的工作。 应很积极—— —包括北京大学、 北京师范大学、 北京 林业大学、 贵州大学、 厦门大学、 南京环境科学研究 法律、 所以及多个国际保护组织等近 100 位生态、
“当 生 态 系 统 退 化 到 一 定程 度 时， 人 的生 存 就 会 受 到 严重 威胁 。” 在 《中国 科 学 报》 记者 采访解焱 时，由 她 领 衔 的 研究组 撰 写 的 《自然 保护 地法》 （草案） 已经 出 台 了 ，有 人 戏 称 它 为“ 中国 民 间 版 《自 然 保 护 地 法》 （草 ” 。 案） 出 台 这 部 法 案 的 目 的， 是为国家正式制定和颁布 相关立法提供资料和参考 依据 。 与 我 国 目 前 实 行 的 自然 姻 保护 区 管 理制 度 不同 ，草案 本 提出 ，国家 应 对自然 保护 地 报 实 行 分类 管 理制 度 。根据 保 记 护严格程度和主要利用方 者 式 的 不同 ， 将 自然 保护 地 划 易 分 为 严 格 保护 类 、 栖息 地 / 蓉 物 种管 理 类 、自 然 展 示 类 、 蓉 限 制 利 用 类共 四 类。 与 此 相 配套 ，国家 根据 区域生态功能价值和生物 多样性 现 状 ，依 照 以 上 分类 标准界定各自然保护地的 管 理类 别， 并 按 照相 应 的 标 准 进 行管 理和监督 。 解焱 建议 ， 首先 应 建 立 起一套科学的自然保护地 分类 管 理 体系 。这 套 体系 将 有 利 于 建 立管 理标 准 ，加 强 自然 保护 地 内 的 执 法 。 并 且 要 有一 个 独 立 的 监 督部 门 ， 否则无法实现所有自然保 护地 统一规 划、 无 法 改善 保护 管 理 水 平 。 管 理 体系 建 立 之 后 ， 落实才是关键。解 焱 提出 ， 这 要求 国家保 障 全 国 自然 保护 区 的 人员 和经 费需求 。 “我 们 的 研 究 表 明 ， 政 府 每 年 只 需 306 亿元 ， 提 供 20 万 名工作人 员 岗 位， 就 可以 在 17% 的 陆 地 建 立自然 保护 地 ，在 10% 的 海 洋 并实 施有效 管理。 建 立自然 保护 地 ， 306 亿 这 但其 实 只 占 我 国 GDP 一 数目 听 起 来 非 常 高 ， 的 万分 之 六 点五 。 目 前， 我 国 教育 的 投 入 是 4% ， 全 社 会 研 发 的 投 入 是 2.2% 。 ” 解焱 对 比 道。 目前， 自 然 保护 地 保护 管 理 机构缺乏 全 这 是 导致 我 国 自然 保护 地 各 类 面的 执 法 权 ， 非 法 活 动 猖獗 ， 执 法 薄弱 的 主要 原因 。 对此 ， 解焱提出的建议是， 立法赋予自 然 保护 地 保护 管 理 机构 以 综 合执 法 权 。当 地 人民 政 府 授 权 自 然 保 护 地 保 护 管 理 机 构 开 一个 自 然 保护 地 ， 一部 管 理 办 展 综合 执 法； 法； 社 区 必须 参 与到 保护 管 理 办 法 制 定 工作 中。 另 一 方 面， 目 前我 国保护 管 理工作监督 “ 运 动 员” 又当 “ 裁判 员” 的 不 足， 上 演着 既 当 。 “ 闹剧 ” 对该体 我 国 自然 保护 区 综 合 管 理部 门 ， 系 的保护 管 理工作 实 施 评 估 和监督 。 然 而 ， 环 保 部 自身也管 理 着 15% 的 自然 保护 区 ， 造 成 同 时 拥 有 监督 权 和 管 理 权 的 直 接 利 益 冲 突， 极 大 削 弱 了 其 对 该 体 系 的 监督 力 度 。 其 他 自然 保护 地 体系 从 建 立、 管 理到监 督 也 都 由 一个 部 门 负责 ， 如 住 建部 建 立、 管理和监 督 风景 名 胜 区 ； 林 业 局 建立 、 管理和监督森 都既 是 林公 园、 湿 地 公 园 等 。这 些 主 管 部 门 ， 又是 “裁判 员” 。 “ 运 动 员” 学界、 社 对此解焱 建议 ， 应 建 立 起政府 、 会 全 方 位的 监督 体系 。她 认 为 ： “来 自 当 地 政 府和 社 区 ， 甚 至 行 政主 管 部 门 的经 营 利 用是 无 可 厚 非 的， 但 是 这 样 的 利 用 需 要 受 到 制 约 。现在 的 问 题是 这 样 的 制 约 机 制 异 常 薄 弱。” 自然 保护 地立法 的 关 键 ， 就是建立和确 保这样的 管 理 体系发挥 有 效 作 用 。 是社区参与 需 要 解 决 的 最 后 一个 问题 ， 惠益 分 享 不 够 公 平 。 解焱 介 保护 管 理 不 足 ， 绍， 很 多 重 要 的 自然 保护 地 的 社 区 都 十 分 贫 困； 自 然 资源 的 利 用 方 式 多 种 多 样， 但是政 府主 导 的 利 用 往往 比 较 单 一。 对此 ， 她 建议要 确 保 社 区 参 与并 从 保护 中 持 续 受 益。 自然保护地经营所得的利益常 常被外 来 企 业 垄断 ， 当 地 民 众 处 于 弱 势 。解焱 说 ， 纵 观全 国 自然 保护 区 ， 这 种 利 益 被 垄断 的 现象 长 白 山 等 保护 区 的 旅 游 非 常 普遍 。 “ 九 寨沟 、 老 百姓 每 个 月 补助 收 入 大 部分 被 企 业 垄断 ， 几 百块钱 ， 这 完 全不是解 决社 区 长 久 发展 的 办 法 ！ 这 些 民 众 没 有生 计 ， 该 如 何 维 持他们 的生 活 和 事 业？更 谈 不上 幸 福 感 。 ” 这样的家 庭补贴 不 足以制 止 解焱指 出 ， 一 些社 区 居 民进 入 自然 保 护 区 进 行 非 法 采 集、 偷猎 等 。 未 来 自然 资源 越 来 越 稀 缺 的 情 况 下， 这个 问题 会 更 加 严重 。 “所 以 ， 要 确 保 利 益 主要 留 在 当 地 ， 无论 是 促进 当 地 社区 成 为经 营 利 用 的 主 体 还 是 拿 来 作 保 护。 如 果 真 的 将 主 要 利 益 留 在 当 解焱 地， 国家 将 减少 支 付 生 态 补偿 的经 费 。” 强调 。 2013 年 1 月 6 日 ， 解焱组 织 召 开 了 中国 专 家 研 讨 会 。按 自然 保护 地 媒 体 调 查 记者 、 照日 程， 1 月 29 日 将 召 开 《自 然 保 护 地法》 为 （草案） 研 讨 会， 2 月 召 开 政府部 门 研 讨 会 ， 今 年 3 月 全 国 两 会 的 政 协 提案等作 准备 。