下载文档原格式
中国土地财政问题研究一、引言随着中国城市化进程的加速，土地财政问题愈加突出。
土地财政作为地方政府的重要收入来源，对于地方经济发展、城市基础设施建设等方面具有重要影响。
然而，土地财政的发展也面临着一系列的问题，如土地资源利用低效、地方政府债务风险等。
因此，本文旨在深入探讨中国土地财政问题，分析其产生原因及影响，并提出可行的解决方案。
二、中国土地财政的现状与问题1、土地财政收入快速增长，成为地方政府重要的资金来源。
据国家统计局数据显示，近年来地方政府土地出让收入持续增长，为地方经济发展和基础设施建设提供了有力支持。
2、土地资源利用低效，粗放型开发现象严重。
许多地方政府过分追求短期经济利益，导致土地资源利用效率低下，对生态环境造成严重破坏。
3、地方政府债务风险加大，财政可持续性受到挑战。
由于土地财政收入的不稳定，许多地方政府过度举债，埋下了财政风险隐患。
三、土地财政问题的原因分析1、城市化进程加速，土地需求持续增长。
随着中国城市化进程的加速，城市用地需求量越来越大，使得土地财政问题愈加突出。
2、土地资源管理体制不健全，监管不到位。
现行土地管理体制存在诸多缺陷，如土地出让金制度不合理、土地资源监管不力等，导致土地财政问题的产生。
3、地方政府绩效考核体系不完善，过于注重短期政绩。
许多地方政府过分追求短期经济利益，忽视了土地资源的可持续利用和生态环境保护。
四、解决中国土地财政问题的对策与建议1、完善土地管理体制，加强土地资源监管。
应改革土地出让金制度，抑制地方政府过度依赖土地财政的行为；同时，加强土地资源利用的监管力度，防止粗放型开发。
2、优化地方政府绩效考核体系，注重长期发展目标。
应将可持续发展的理念纳入地方政府绩效考核体系，引导地方政府更加长远利益，减少对土地财政的过度依赖。
3、促进土地资源优化配置，提高土地利用效率。
通过加强城市规划，合理配置土地资源，提高土地利用效率，减少对生态环境的破坏。
4、强化地方政府债务管理，防范财政风险。
“土地财政”缘由与出路土地财政：缘由与出路随着中国城市化的快速发展，土地财政成为了了一个不容忽视的话题。
本文将深入探讨土地财政的缘由与出路，以期为解决我国土地问题提供参考。
土地财政，指的是地方政府通过出让土地使用权来获取财政收入的行为。
这种行为的出现，一方面是由于土地制度改革不完善，另一方面也与农村发展滞后有着密切关系。
首先，不完善的土地制度是土地财政产生的根本原因。
目前，我国土地所有权仍归集体所有，难以满足城市化进程中对土地资源的需求。
这就导致了地方政府通过征收农村土地来满足城市发展需求，进而获取土地出让金及各种税费，弥补财政收入不足。
其次，农村发展滞后也是土地财政的重要原因。
长期以来，我国农村经济发展相对滞后，农民收入水平较低，使得大量农村劳动力涌向城市。
这不仅加剧了农村土地闲置问题，也使得地方政府更倾向于征收农村土地进行城市化建设，以获得更高的土地出让收益。
针对土地财政的缘由，我们提出以下解决措施：一、完善土地制度，推进土地改革。
首先，应明确土地所有权，逐步完善土地征收、出让等制度，使得土地资源能够更好地服务于城市化建设。
其次，应加大对农村土地的流转力度，通过政策扶持等手段，鼓励农民将闲置土地进行流转，提高土地利用效率。
二、加强监管力度，规范土地财政行为。
政府部门应加强对土地财政的监管力度，严格控制土地征收范围及程序，防止地方政府滥用土地资源。
同时，还要加大对土地财政收入的监管力度，确保土地出让金及各种税费能够及时足额投入到城市建设及民生领域。
三、提高农民意识，促进农村经济发展。
一方面，应加强对农民的法律宣传教育，让农民了解自身在土地问题上的权益及法律救济途径；另一方面，应加大对农村基础设施及公共服务的投入力度，推动农业现代化及乡村旅游业等产业的发展，提高农民收入水平，缩小城乡差距。
解决土地财政问题需要从多个方面入手，完善土地制度、加强监管力度、提高农民意识等都是关键所在。
只有将这些措施有效结合起来，才能真正实现土地资源的优化配置，推动城市化建设与农村经济发展的良性循环。
我国地方“土地财政”现象问题分析——以浙江丽水为例的开题报告一、选题背景“土地财政”作为我国地方财政中的重要组成部分，成为许多地方政府长期依赖的财政来源。
然而，这种依赖关系也带来了一系列问题，如土地出让金过高、地方政府在土地收入上过度依赖等，这些问题在一定程度上阻碍了地方经济可持续发展和资源合理利用。
因此，本文选取浙江丽水市作为具体案例，探讨我国地方“土地财政”现象问题。
二、选题意义通过对我国地方“土地财政”现象问题的深入研究，可以为进一步改革我国地方财政体制提供借鉴。
同时，借助丽水的具体案例，可以更加具体地探讨地方政府在“土地财政”上的错误做法，防范类似问题的再次发生。
三、研究内容1. 土地财政的定义和特点；2. 丽水市土地使用情况的分析；3. 丽水市土地出让过程中存在的问题及原因分析；4. “土地财政”现象给丽水市经济和社会发展带来的影响；5. 政府应对“土地财政”现象的制度性改革建议。
四、研究方法1. 文献资料法：查阅国内外相关文献资料，分析其研究成果和经验；2. 实地调研法：深入丽水市了解当地土地使用情况，采集实际数据；3. 统计分析法：运用数据分析软件，对数据进行统计分析；4. 比较分析法：对丽水市土地财政问题与其他地区的“土地财政”现象进行比较，进行经验借鉴。
五、预期成果通过本文的研究，预期可以有以下几个成果：1. 揭示我国地方“土地财政”现象问题的本质和原因；2. 分析丽水市土地出让现象问题和影响；3. 提出针对性的政策建议，防范“土地财政”现象的发生；4. 对于我国地方财政体制改革的探讨具有一定的参考价值。
“土地财政”现象一讨论题目：“土地财政”现象讨论要点1：科学划分中央政府与地方政府在经济社会发展方面的权责，努力实现各级政府权责协调。
属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央政府管理，以保证国家法制统一和政令畅通。
属于面向本行政区域的地方性事务，由地方政府管理。
属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。
讨论要点2：建立科学的政绩评价体系。
正确的政绩观要体现我们党全心全意为人民服务的宗旨，坚持“以人为本”，把满足人的全面需要和促进人的全面发展作为经济社会发展的根本出发点和落脚点。
讨论要点3：根据各级政府承担的事权职责，明确各级政府财政责任。
全国性公共产品和服务以及具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的财政责任，应当由中央政府承担。
地方性公共产品和服务的财政责任，应当由地方各级政府承担。
对于在省级范围内，但具有“外溢效应”的公共项目和工程，中央政府要承担部分财政责任。
二报告内容报告演讲人：李杨提纲：⏹土地财政的定义⏹土地财政的前世今生⏹土地财政的形成机制⏹土地财政的影响内容：⏹土地财政的定义⏹土地财政的前世今生1、1954-1978——无偿无限期的使用制度。
2、1979-1990——城市土地有偿使用的探索，补偿贸易所有权和使用权第一次产生分离。
3、1990-2002——协议出让，对土地使用权出让，转移。
优点：政府对土地交易控制，灵活性大。
缺点：1.土地收入大量流失，压低低价；2.没有引入竞争机制，缺乏公正性，不利于公平竞争，滋生腐败。
4、2002至今——11号招标拍卖或者挂牌防腐败。
⏹土地财政的形成机制1.分税制改革，使土地财政称为必要财政：中央政府接管事权：地方政府，有财政压力2.土地制度的缺陷二元土地所有制：城市土地国家所有，农村集体所有3.土地收益分配使得地方政府有利可图——低进高出⏹土地财政的影响优点：1.促进城市化推进2.地方经济发展缺点：1.三无农民2.推高低价跟房价3.耕地减少，粮食安全问题4.影响财政安全性对策：1.改革行政①改变行政政绩评价办法②地方政府（投资向服务性转化）2.改革财政制度①明确各级政府间的事权分化②优化税制结构3.加强土地管理，调节土地收益分配机制三提问与讨论刘景升：你刚才提到土地财政是推高地价，房价的原因，如今政府有何办法，是否出来控制？李杨：土地财政是房价，物价的其中之一，房价之所以这么高，中央政府发钱太多，钱财流向房地产，政府控制房价，钱将流向其他地方，比如高铁计划代替了房地产，很大程度上平息了民众的不满。
“土地财政”问题透析“土地财政”是地方政府利用其垄断的一系列土地权力，通过低买高卖获取巨额土地出让收支结余，并以此增加可支配财力的非学术化称谓。
2011年，全国土地出让收入规模高达33172.90亿元，再创历史新高。
“土地财政”为增加地方可支配财力，推动城市建设提供了有力支撑，但其滋生的经济对土地过度依赖、政府职能错位、扭曲国民收入分配格局等问题也日益凸显。
从经济社会民生的健康、协调和可持续发展看，“土地财政”模式必须做出相应的转变。
一、“土地财政”的成因“土地财政”作为我国地方政府的普遍现象，是深层次的土地管理体制、税收体制、政绩考核体制、监督管理体制现实问题的综合反映。
（一）集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理制度—“土地财政”的内因我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
同时，《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“…对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。
另外《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第五条：“市、县人民政府土地行政主管部门根据社会经济发展计划、产业政策…，编制国有土地使用权出让计划，报经同级人民政府批准后，及时向社会公开发布”。
在上述土地制度设计体系下，我国地方政府既享有土地所有权，又具有征地决定权、补偿决定权、出让决定权，同时还是征地纠纷的裁判者。
可以预见，一旦外因条件出现，这种集所有权、经营权、裁决权于一体的土地管理体制，很容易走向随意和失控，导致法规形同虚设，从而完全服从于经济、政治利益的驱使。
（二）分税制形成的地方财政收支缺口—“土地财政”外因之经济利益渴求我国1994年实行的分税制改革，旨在改变中央财政收入占比逐年下降而造成的中央经济调控和行政管理能力大大下降的状况。
中国城市化进程中的土地财政分析随着中国城市化进程的快速发展，土地成为了一个重要的财政资源。
而土地财政在中国城市化进程中扮演了重要的角色。
本文旨在对中国城市化进程中土地财政的现状以及问题进行分析，并探讨如何通过改革完善土地财政体制，实现良性发展。
一、土地财政在中国城市化进程中的现状1. 城市化进程加快，土地财政规模城市规模增长迅速随着我国城市化率的逐渐提高，土地财政规模不断扩大。
数据显示，2019年我国城市化率达到60.6%，城市土地出让金收入接近2万亿，是1982年的39倍。
而2018年全国土地出让金收入超过6.3万亿元，与2003年全年收入相比，增长了10倍之多。
2. 土地财政收入增长速度快，占地方财政收入比重较高对于许多地方政府来说，土地财政收入成为了经济发展的主要支撑。
近年来，土地出让金收入的增幅高于经济增长速度。
数据显示，2019年，土地出让金收入占地方一般公共预算收入的比重为32.5%，高于2007年的23.1%。
各地政府甚至将土地财政收入用于财政投资、借贷等运营。
这种做法引发了不少风险。
一旦土地市场遭遇冲击，政府财政风险也将增大。
3. 土地财政形成机制存在问题土地财政形成机制是中国城市化进程中的一大问题。
尤其是采取地方政府会计与国家会计制度不相符的“亦收亦支”机制，容易导致土地财政监管不当。
同时，一些地方政府过于依赖土地财政。
需要通过各种方式解决土地财政机制问题，并且完善本地财政收支平衡。
以避免财政风险和不良影响。
二、中国城市化进程中土地财政存在的问题中国在城市化进程中存在以下土地财政问题：1. 土地财政规模庞大，带来的压力与风险不容忽视大量依赖城市化、土地出让金收入来维持财政收支平衡的实践模式，将导致地方政府投资建设的过度激烈。
一旦土地市场波动或收缩，将从根本上影响当地经济发展和政府财政的稳定。
因此，地方政府需要降低依赖度，并从长远来看，通过提高税收素质和经济发展，实现财政可持续性。
●财经分析《财政研究》2012年第1期引言近年来，在我国省以下地方政府层面，不同程度地出现了政府支出对于土地资源相关收益依赖偏重的现象，并在公众视野内形成了“土地财政”这样一种带有贬义的称呼。
其实从经济生活中的基本逻辑关系考察，“土地财政”问题所反映的如下各个环节的联结在框架上原本无可厚非：（1）工业化和第三产业的发展，必然导致城市（镇）建成区的扩大；（2）建成区的扩大必然涉及国家“征地”问题；（3）土地征为国有后，在开发环节上必然需要采用有偿出让使用权的方式，即“土地批租”方式；（4）“土地批租”的具体方式，最可匹配于市场经济客观要求的必然是公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法。
在这几个方面，凡属技术层面的优化改进问题，都不足以动摇我们对其大框架的肯定。
换言之，地方政府必然需要批地，以及必然需要取得批地收入，那么为什么在舆论上和社会心态上，会出现近乎“群起而攻之”的对“土地财政”的指责？也就是说，这个框架下出现了什么样的偏颇？造成偏颇的主要原因何在？今后应如何考虑纠偏？这些正是本文将主要讨论的问题。
从理论上说，土地作为基本的、稀缺的生产资料，所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益，是一种合理的经济行为；同样，政府作为公共产品（服务）的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施，也属于以政控财、实现政府调控经济目的的合理内容。
从法律框架看，我国实行土地公有制和土地用途管制制度，政府体系兼具土地资源管理的规划者、审批者、执行者乃至使用权的占有者等多重身份（权力并非集中于同一级或特定的某一政府），调控土地资源具有先天的强势地位。
加之现阶段我国适逢城镇化、工业化高速发展阶段，土地作为政府配置资源手段的作用尤显重大。
因此，无论是从经济理论上，还是从我国的法律规章上看，政府依靠土地优化资源配置、把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题。
但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。
我国地方政府的“土地财政”行为分析摘要本文主要分析了我国地方政府的“土地财政”行为。
首先，文章介绍了土地财政的概念和背景，以及其对地方政府财政的重要性。
接着，文章分析了我国地方政府在土地财政方面的行为，包括土地出让、土地收益、土地使用权转让等方面。
然后，文章探讨了土地财政的利与弊，提出了存在的问题和建议。
最后，文章总结了我国地方政府的土地财政行为对经济发展的影响和对策。
1. 引言随着我国城市化进程的加速推进，土地成为了地方政府财政的重要来源之一。
我国地方政府通过土地出让、土地收益等手段，获取大额财政收入，这种行为被称为“土地财政”。
然而，土地财政的运行不仅受到政策和制度的影响，还存在一些不足之处。
因此，对我国地方政府的土地财政行为进行分析具有重要意义。
2. 土地财政的概念和背景2.1 土地财政的概念土地财政是指地方政府通过土地出让、土地收益等方式获取财政收入的行为。
2.2 土地财政的背景我国土地财政的出现是由于改革开放以来土地制度的改革和城市化进程的推进。
土地财政对地方政府财政收入的重要性在不断增强，成为地方政府财政收入的主要来源之一。
3. 我国地方政府的土地财政行为3.1 土地出让土地出让是地方政府获取土地财政收入的重要手段之一。
地方政府通过出让土地使用权，获取土地出让金和地方税收。
3.2 土地收益地方政府通过土地使用权转让、出租等方式获取土地收益，这成为地方政府重要的财政来源之一。
地方政府通过调整土地使用权价格、收取土地转让税等手段提高土地收益。
3.3 土地使用权转让地方政府将土地使用权出让给开发商或企业，获取土地使用权转让费等收入，成为地方政府的重要财政收入。
4. 土地财政的利与弊4.1 土地财政的利土地财政为地方政府提供了大量财政收入，推动了地方经济的快速发展，促进了城市化进程，提高了居民的生活水平。
4.2 土地财政的弊土地财政也存在一些问题。
首先，土地财政过于依赖土地出让和土地收益，存在较大风险。
中国青年政治学院学报·法制与法治·2014年第3期中国土地财政现象的法学分析胡小杰（内蒙古大学公共管理学院，内蒙古呼和浩特010021）【摘要】“土地财政”是中国特有的一种财政现象，它在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也产生了一系列社会问题，加剧了社会矛盾，也与我国建立社会主义土地公有制所要实现的目标相背离。
因此，必须以“公共利益”为界限约束政府经营土地的行为，改革农村土地流传制度，规范土地出让金使用，分离土地经营和管理，完善土地政绩考核机制。
【关键词】土地财政公有制财政收入一、“土地财政”的由来自从实行土地有偿使用制度以来，我国的土地出让金就呈现了明显的增长态势，从1999年到2011年，政府从国有土地使用权出让中获得的出让金总额达12．75万亿元，年均近一万亿元。
特别是2002年以后，土地出让金在地方财政收入中所占的比重迅速提升，到了2010年，地方政府的土地出让金收入已占当年地方本级财政收入的71．68%①。
这说明地方政府土地出让金的收入已经超过税收收入。
受调控的影响，2011年全国重点城市楼市成交处于低迷状态，但当年的土地出让金收入仍然达到3．15万亿元，较之2010年的出让额再创历史新高。
2012年全国土地出让金总额为2．69万亿元，虽然收入总额较之前一年有所下降，但下半年重点一、二线城市土地市场持续回暖，国家的房地产调控政策仍阻止不了地王的出现。
以2013年为例，9月5日，北京农展馆地块公开拍卖后，楼面价高达73099元/平米，成为北京乃至全国名副其实的新地王②。
以上数据显示，土地出让金已经成为地方政府财政收入的重要来源，土地出让金收入的增加幅度远高于全国财政总收入的增加幅度，这笔收入对于地方各级政府来说是非常重要的。
我国的地方财政需要依靠土地经营来支持的现象，被称为“土地财政”。
二、土地公有制社会主义理想的异化自20世纪80年代末期，我国建立了“土地一级市场国家垄断”的政府经营土地体制，允许收稿日期：2014－03－20作者简介：胡小杰，内蒙古大学公共管理学院博士研究生，内蒙古大学法学院讲师，主要研究经济法、房地产法。
①此数据由作者整理统计而成。
参见国家统计局：历年《国民经济和社会发展统计年鉴》。
②参见孙红丽：《北京农展馆地块楼面价突破7万土地收入归军队所有》，http：//www．mzyfz．com/cms/loushiguancha/zhi-jiloushi/loushidongtai/html/926/2013－09－28/content－878029．html901且只能由地方政府经营土地一级市场，开发商要想获得经营性用地不能依《物权法》第144条的规定，从其他分散的建设用地使用权人手中取得，而只能从地方政府垄断下的“一级市场”中取得。
这种政府经营土地的体制产生了一个中国特有的财政现象———“土地财政”。
我国之所以要建立政府经营土地的体制，并不是要实现“土地财政”目标，而是与我国的社会主义土地公有制密切相关的。
因此，有必要对我国建立土地公有制及政府经营土地体制的目的和理论价值进行分析。
从历史发展的脉络来分析，许多伟人的土地思想中有关“社会主义”的观念对我国现在实行的政府经营土地体制的建立起了非常重要的作用。
马克思的“地租理论”被孙中山、毛泽东等人接受并运用到中国的土地改革之中。
孙中山提出的“三民主义”理论中，有很多社会主义的观念，比如“平均地权、涨价归公”的要点就是土地的所有权应该平均由社会的众人享有，然后在土地因为非劳动因素涨价时，涨价的部分通过一定的措施（比如增值税等）收归社会，其核心是将土地这种有限的自然资源在社会的众人中间依据法律理解的公平观念予以配置。
毛泽东的土地观是对孙中山土地思想的发展。
他认为，孙中山先生的这种社会主义土地观因为保留了土地私有，是难以达到地利共享的社会主义目标的，应确立“统一地权、平均地利”的社会主义土地纲领，实现土地公有制，并且以此为手段，实现土地利益由社会共享的目标。
从20世纪50年代到改革开放初期很长的时间里，在普遍建立土地公有制之后，为了实现这种制度的价值目标，我国开始实行城市土地无偿使用制度，旨在通过公共土地来为民众“平均”分配住房等。
这种做法就是一种民众共享地利的社会主义理想的实现方式。
当然，改革开放之前数十年的教训证明，这种短缺经济的方式并不能有效地为社会民众提供足够的住房，反而因为资源的政府垄断而形成了新的不均衡，其中一个最明显的缺陷就是造成土地资源的巨大浪费。
因此，这种计划体制无法达到让社会民众均享地利的目标。
1988年，我国改革原来的无偿供地方式，建立土地有偿使用制度，在城市土地一级市场通过出让方式实现建设用地使用权的流转。
1988年宪法修正案承认了国有土地有偿使用制度，随即中国全面启动了不动产市场。
从这个意义上讲，我国当前政府经营土地的体制是社会主义土地公有制的一种实现方式，其目的是为了实现社会主义土地公有制，即均享地利、共同富裕。
这个社会主义的目标是我们从一开始就不应该忘记的。
我国的政府经营土地制度曾发挥过正面的推动作用。
在20世纪80年代初期，地方政府经营土地主要表现为“旧城改造”，这和中国社会主导的价值体系是一致的。
但随着社会主义市场经济目标的提出及分税制财政体制的建立，这种政府经营土地的制度却制造了“土地财政”现象，土地财政在给地方政府带来巨额财政收入的同时，也使得土地公有制的社会主义理想发生异化。
主要表现为：其一，地方政府用计划经济的手段低价征地，再用市场经济的办法高价卖地，造成与民争利的客观现象，进一步加剧社会分配的不公。
拆迁已演化成一个社会问题，这其中民众以性命抗争的事例屡见不鲜。
与此同时，房价不断攀升，建立“土地一级市场国家垄断”的初衷和“居者有其屋”的社会主义理想难以实现，影响社会和谐。
其二，土地出让金收入逐渐与税收收入不相上下，甚至超过税收收入，这不仅造成地方财政收入的不稳定和难以长久持续，也会破坏税收在地方财政收支结构中的主导地位，异化地方公共财政结构。
其三，由于土地出让金一直未纳入财政预算管理，收支均缺乏严格的监督与约束，从全国层面看，目前我们仍然缺乏土地财政收入的权威信息，更无法知晓其最终的用途。
近年来，土地经营已经成为中国官场腐败最大的渊薮。
011其四，土地经营中政府既是“裁判员”又是“运动员”，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，为更多地获取土地出让金，必然导致管理服从经营，使政府行为发生扭曲。
其五，土地出让金实际上是地方政府一次性收取的若干年的地租，而且还是一届政府一次性预收未来届期政府的土地收益。
这些一次性收取的土地出让金却很可能被这一届政府就花光了，这种“寅吃卯粮”的做法无疑透支了未来届期政府的支出能力，也对后代居民的公共福利产生了不利影响。
我国建立土地公有制不是仅仅让政府取代原来土地私有者的地位，否则，城市土地国家所有权就失去了应有意义。
土地出让金在所有权上不应属于政府，而应该归于全体劳动人民，即在补偿私权主体私权的损失之后用来进一步提高全社会的福利。
当前，地方政府用市场经济的手段去追逐土地利润的最大化，获得土地财政收入，但却忽视了社会主义公有制条件下政府实现社会共同富裕、还利于民的执政宗旨，由此造成了目前土地财政的种种弊端。
三、法学视角下的土地财政成因通过以上分析，可以看出，土地财政与我国政府经营土地的体制密切相关，“土地一级市场国家垄断”成为土地财政的法律保障，但是，土地财政发展到今天，却还有其他方面的原因。
1．现行的分税制财政体制是直接诱因1994年我国实行分税制后，中央财政收入大幅增加，提高了中央的宏观调控能力，但没有保障地方财政通过税收手段增加财政收入，这是分税制实施造成的一个客观结果。
因为营业税成为地方税中的主导税种，但营业税主要涉及第三产业，其收入数额与经济发达程度密切相关，并不是稳定的税源，这使得地方政府收入较之分税制前出现了减少。
但地方政府要做的事情并没有因为收入的减少而减少，实际上大量的支出事项，如支农、教育、卫生、社会保障、城乡建设、公共安全等，主要由地方政府，特别是市、县政府承担。
地方政府由于缺乏稳定的自有财源，造成支出责任和财力保障的倒挂①。
于是，地方政府开始想方设法扩大收入来源以摆脱财政短缺的窘境。
在营业税的征收上，由于销售房地产的收入所缴纳的营业税在营业税征收额上占有较大的比例，加之出让土地使用权既能获得大量土地出让金，又能改变城市面貌获得看得见的实绩，于是以土地作为连接点，发展城市建筑业、房地产业和征收土地成为首选，土地出让金也就堂而皇之地成为地方政府财政收入的主要来源。
这与想办法扩大税基、发展经济的“慢”办法相比，是一条“快”的生财之路，无论在程序上，还是在实体上都没有严格的法律限制，因此，地方政府更钟情于征地而非征税。
2．农民在土地实体法和程序法上缺乏应有保障是土地财政的根本原因地方政府热衷于土地财政，其重要原因是在向农民征地时可采用低价手段，而通过一级市场出让土地时却用竞争性缔约方式高价出让。
对农民用的是计划经济手段，对受让方用的是市场经济手段，这“一低”“一高”所形成的巨额利润使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。
随着“倒地”收入越来越多，其在地方财政收入中所占比重不断上升，地方政府的兴趣愈加浓厚，对“倒地”的依赖性不断增强。
在这个过程中，面对强势政府，民众始终处于弱势地位，合法权益很难得到保证。
可以说，在中国，“财产权失去了应有的法律保护，征地权失去了来自财产权利的制约。
”［1］造成这种现实的一个重要原因，是中国农民在土地实体法和程序法上缺乏应有的保障，这种缺失也是造成土地财政的根本原因。
农民的实体法失权通过城乡土地制度分割①参见高强：《以科学发展观指导深化财政体制和税收制度改革》，载《国家行政学院报告选》，2010年9月（内部资料）。
111和政府垄断土地供给变为现实；程序法失权则是通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现的。
从实体法角度来分析，按照我国现有的法律，农民占有的土地，其所有权归农村集体所有，虽从法律上讲农民是集体土地的主人，但农村集体土地要想流转，必须先由国家征收为国有土地，而这时的流转是国有土地使用权的出让，是由国家主导的，与农民没有什么关系了。
农民仅在征收过程中获得一定的征地补偿，这些补偿仅与其土地农作物有关，而土地征收后再出让所获得的巨额级差收益被政府拿走，农民根本没有分享到农村土地变成建设用地所形成的土地增值收益。
从程序法角度分析，虽然政府在征地时通常会举行听证会，但听证会本身缺乏制度上的完善设计，加之虽然给了农民以表达意见的机会，但这种表达本身不会对政府产生约束力，往往走走过场成为一种形式。
征地后，如果被征地农民对补偿标准有异议，应启动异议处理程序，按照我国《土地管理法》的规定，应由批准征收的人民政府进行裁决，但规定仅此而已，如何启动、如何裁决及相应程序却没有进一步的规定，农民根本无法表达自己的诉求。
