水陆地图审查条例

国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】2002.02.11•【文号】国办发[2002]12号•【施行日期】2002.02.11•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】区划地名,海洋资源正文国务院办公厅关于开展勘定省县两级海域行政区域界线工作有关问题的通知（国办发[2002]12号）各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：我国沿海各级行政区毗邻的海域，目前只有香港和澳门两个特别行政区有明确的管理范围，其他区域尚未明确。

改革开放以来，随着海洋开发活动在广度和深度上的不断拓展，由于没有确定的海域界线，争海、争滩、争岛的矛盾日益突出，海域使用和归属纠纷屡有发生，在个别地方甚至造成人民生命财产的重大损失。

为此，国务院决定勘定省、县两级海域行政区域界线。

开展海域勘界工作情况复杂，时间紧、任务重、技术要求高、政策性强，为确保顺利进行，经国务院同意，现就有关问题通知如下：一、关于海域勘界的范围、原则和任务（一）海域勘界的范围。

海域勘界的范围为我国管辖内海和领海，界线的起点从陆域勘界向内海一侧的终点开始，界线的终点止于领海的外部界限。

其中，渤海和琼州海峡区域，从起点向海止于12海里处；琼州海峡窄于24海里区域，从起点向海止于海峡中间线。

（二）海域勘界的原则。

海域勘界采取平等协商、协调与裁决相结合的办法，按照坚持有利于沿海地区社会稳定和安定团结，有利于国家安全，有利于海洋资源开发利用和生态保护，有利于海洋经济可持续发展，有利于海域行政管理的原则进行。

（三）海域勘界的任务。

争取用4年左右的时间，全面完成省际间海域勘界工作。

福建省与台湾省之间的海域勘界工作可留待以后进行。

2002年、2003年分别启动辽鲁线、津冀北线、津冀南线、苏鲁线、浙闽线、粤桂线和冀鲁线、沪苏线、沪浙线、粤琼线、桂琼线的省际间海域勘界工作。

２０２０年１２月南海学刊Ｄｅｃ.２０２０第６卷第４期ＴｈｅＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＳｅａＳｔｕｄｉｅｓＶｏｌ.６Ｎｏ.４民国年间南海岛礁维权与琼崖改省运动始末林勰宇(北京大学历史学系ꎬ北京１００８７１)[摘㊀要]民国元年ꎬ孙中山在旅京粤同乡的建议推动下倡议琼崖改省ꎮ民国年间ꎬ有识之士曾多次主张琼州建省ꎬ然而均因条件不具备而未能成功ꎮ究琼崖改省之动因ꎬ有经济㊁文化发展之需求ꎬ亦有民族意识㊁本土意识与海洋意识之觉醒ꎮ从清末民国时期的文集㊁地图㊁报刊等文献出发加以研究ꎬ发现琼崖改省运动的发展自始至终均与维护南海诸岛主权完整㊁捍卫我国海洋权益密切相关ꎮ以２０世纪３０年代水陆地图委员会的相关工作及抗战胜利后１９４６年海军收复西沙㊁南沙为界ꎬ大众之海权意识的发展可以分为三个阶段ꎮ[关键词]琼崖ꎻ孙中山ꎻ南海诸岛ꎻ水陆地图审查委员会ꎻ国家主权[中图分类号]Ｋ９２８.６㊀㊀[文献标识码]Ａ㊀㊀[文章编号]２０９６－０１６６(２０２０)０４－００６９－１２[收稿日期]２０２０－１０－０９[作者简介]林勰宇(１９９３ )ꎬ男ꎬ海南海口人ꎬ北京大学历史学系２０１７级博士研究生ꎬ研究方向为历史文献学ꎮ①㊀参见徐志良:«民国海疆版图演变与南海断续国界线的形成»ꎬ«太平洋学报»ꎬ２０１０年第４期ꎻ谭卫元:«民国时期中国政府对南海诸岛行使主权的历史考察(１９１２ １９４９)»ꎬ武汉大学博士论文ꎬ２０１３年ꎻ王琦㊁陈平殿:«民国时期水陆地图审查委员会与南海岛礁维权考»ꎬ«海南大学学报(人文社会科学版)»ꎬ２０２０年第２期ꎮ②㊀隋丽娟㊁马孝鹏:«１９４５ １９４８年 海南建省 社会讨论的历史考察»ꎬ«历史教学»ꎬ２０１９年第２０期ꎮ③㊀此说最早由台湾琼籍学者提出ꎬ参见陈宗舜:«海南建省运动纪要»ꎬ«海南简讯复刊»ꎬ１９６０年第６卷ꎮ近年来ꎬ学界逐渐开始对民国年间南海岛礁维权的历史进行重新审视ꎬ学者先后对国民政府在南海诸岛行使主权以及南海海疆界线的形成做了许多探讨①ꎬ然而相关研究还有不足之处:一方面忽略了清末及民国年间琼崖改省运动与维护国家海洋权益之间存在重要联系ꎬ另一方面未能梳理民国年间海疆观念变化的几个显著阶段ꎮ民国年间琼崖建省运动轰轰烈烈ꎬ究其动因ꎬ除引进人才㊁开发物产外ꎬ最重要之处在于维护南海岛礁主权ꎮ此前学界对相关问题关注不多ꎬ其中隋丽娟㊁马孝鹏曾撰文对抗战胜利后海南建省的社会舆论进行考察②ꎬ并对 民国时期海南建省 问题研究的学术史进行回顾ꎮ本文综合文集㊁报刊等相关文献及学界研究ꎬ对民国年间南海岛礁维权与琼崖改省之历史细节进行讨论ꎮ一㊁民国初年琼崖改省设想的提出相传海南建省构想最早由清末文昌港头村(今铺前镇港头村)人潘存向时任两广总督张之洞提出③ꎮ中法战争结束后ꎬ为整饬地方防务ꎬ张之洞曾于光绪十三年(１８８７)十二月间视察琼州ꎮ至光绪三十三年(１９０７)四月间ꎬ两广总督张人骏派广东水师提督李准巡视西沙群岛ꎮ宣统元年(１９０９)六月十七日(８月２日)ꎬ张人骏在给朝廷的奏章中阐述了东沙㊁西沙群岛地理位置的重要性:９６查日人占踞东沙岛ꎬ迭经臣与日本领事据理力争ꎬ彼已认为中国领土ꎬ刻正派员前往会勘ꎬ不久即可将该岛收回ꎮ兹又查有西沙岛者ꎬ在崖州属榆林港附近ꎬ 其地居琼崖东南ꎬ适当欧洲来华之要冲ꎬ为南洋第一重门户ꎮ若任其荒而不治ꎬ非惟地利之弃甚为可惜ꎬ亦非所以重领土而保海权①ꎮ海南岛为守卫南海之门户及前沿阵地ꎬ战略地位极其重要ꎬ改省运动的发展ꎬ自始至终围绕着维护我国南海海洋权益而展开ꎮ１９１２年ꎬ孙中山北上会晤袁世凯ꎬ广东旅京同乡会于９月１１日下午在天津南横街粤东新馆举行欢迎谈话会ꎬ会上孙中山首次就琼州改省回应了众人关切②ꎮ会前孙中山已与时任总统府秘书长梁士诒就琼州改省进行讨论ꎬ开会当日则由琼山县东新乡东头村(今海口市灵山镇)人陈治安首先提问ꎬ孙中山予以答复:陈君治安向前质问谓: 中国有两岛:一台湾ꎬ一琼州ꎮ台湾已被日本占去ꎬ惟余琼州ꎮ万一再为法占ꎬ则全国受影响ꎮ若欲整顿ꎬ非将琼州改为一省不可ꎮ但一切行政之费ꎬ非得中央政府扶助及借外债不可ꎬ此事望孙先生帮忙ꎮ于是中山起立答云: 琼州则孤悬海外ꎬ当民国之最南ꎬ其海峡之最狭者ꎬ亦与内地口岸隔八十里ꎮ万一不能关照ꎬ失去琼州ꎬ则高㊁廉㊁雷等府及广西之太平洋等处大有危险ꎮ今为边防起见ꎬ宜将琼州另立一省ꎮ其五指山内黎峒所未开辟之地ꎬ则移广(州) 东 八府之人以实之ꎬ则琼州或可自守矣ꎮ况琼州有一榆林港ꎬ极合军港之用ꎬ此港为欧亚航路所经ꎬ如立为军港守之ꎬ则不特可以固中国之门户ꎬ且可以控制南洋一带ꎮ至于实业ꎬ则琼州四面滨海ꎬ海物甚丰ꎮ琼多山木ꎬ其材木足供数省铁路上枕木之用ꎮ农田一岁数熟ꎬ矿产又极富ꎬ琼地又能种树胶之木(近日树胶之用极广ꎬ每树胶一磅值银数元ꎬ一树能出十余磅)ꎮ琼之糖产㊁槟榔等又极丰ꎮ若为外人所占ꎬ则大利外溢ꎬ贻患无穷ꎮ 今琼地万余方里ꎬ地大于檀ꎬ产腴于檀ꎬ美人为海防起见ꎬ尚极力保全檀香山ꎬ何中国人不以琼为意乎?今陈君提倡设法保卫琼州ꎬ琼全则粤全ꎬ诚急务也ꎮ ③会后孙中山联合在京广东同乡三十余人ꎬ起草联署«琼州改设行省理由书»(以下简称«理由书»)ꎬ分送参众两院请求批准ꎬ由此揭开了民国年间海南建省运动的序幕ꎮ«理由书»从经济㊁文化㊁行政及国防等方面分析了琼州之战略地位ꎬ提出了改省的五大理由: 其一ꎬ巩固海防ꎬ琼州宜改设行省也ꎮ其二ꎬ启发天然富源ꎬ琼州宜改设行省也ꎮ其三ꎬ文化政策ꎬ琼州宜改设行省也ꎮ其四ꎬ国内移民殖民政策ꎬ琼州宜改设行省也ꎮ其五ꎬ行政之便宜上ꎬ琼州宜改设行省也ꎮ ④在行政层面ꎬ改省议案则遭到了来自各方面的压力ꎬ质疑者或以 改省之后该处能否发达未可预料 ⑤ꎬ或以 改建行省ꎬ是选举区域诸多障碍ꎬ且与地理㊁历史㊁财政㊁行政上转多周折 ⑥ꎮ在具体执行层面ꎬ亦面临缺乏人才㊁资金等困难ꎮ１９１３年３月间ꎬ梁士诒曾谈及琼崖改省筹备的后续情况:０７２０２０年南海学刊第４期①②③④⑤⑥«粤督奏报西沙岛物产之富饶»ꎬ«申报»ꎬ１９０９年８月２日ꎬ第４版ꎮ«粤同乡欢迎孙中山之谈话»ꎬ«大公报(天津版)»ꎬ１９１２年９月１３日ꎬ第５版ꎮ孙文:«与广东旅京同乡的谈话»ꎬ中山大学历史系孙中山研究室㊁广东社会科学院历史研究所㊁中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室合编:«孙中山全集(第２卷)»ꎬ北京:中华书局ꎬ１９８５年ꎬ第４５３－４５４页ꎮ孙文:«琼州改设行省理由书»ꎬ中山大学历史系孙中山研究室㊁广东社会科学院历史研究所㊁中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室合编:«孙中山全集(第２卷)»ꎬ第５６３－５６５页ꎮ«琼州改省案之会议»ꎬ«民主报»ꎬ１９１２年９月２９日ꎬ第６版ꎮ«改建行省从缓之原因»ꎬ«民主报»ꎬ１９１２年１０月５日ꎬ第７版ꎮ梁又云: 琼州一埠ꎬ孤悬海岛ꎬ非开埠实难绥守ꎮ去年某君有一条陈大总统ꎬ论琼州宜速改行省事ꎬ颇中欵要ꎮ当时省馆会议ꎬ某君提出ꎬ旅京粤人亦经赞成ꎮ嗣以此件交由财政部ꎬ筹画需费若干ꎬ年限几何始得成效ꎮ但在京各人不如吾粤自己筹画之亲切ꎬ且情形亦较彼悬揣者为切实ꎮ此事本来大借欵成立ꎬ后则中央资助ꎬ开办甚快ꎮ 胡云: 琼州视台湾土地较腴ꎬ各项矿产森木亦复不菲ꎮ从前外人游历ꎬ皆极艳羡ꎮ但吾粤矿学科及精于测绘人员尚不免乏才之叹ꎬ故历年所勘某地可以开矿㊁某地可以垦荒ꎬ皆不能有实在算出ꎮ而从前于保护实业上皆未著成效ꎬ故华侨到此领地开垦或办矿者ꎬ皆成画饼ꎮ此事催促进行系端吾辈ꎬ责成将来征集意见㊁筹有端续ꎬ必须中央助力以速其成ꎮ ①然而一年之后国内政治形势急转直下ꎬ先是１９１３年３月２０日宋教仁遇刺ꎬ舆论传言即以赵秉钧或袁世凯为幕后黑手ꎮ孙中山由日本回国讨袁ꎬ至９月间 二次革命 失败ꎬ革命党人多流亡海外ꎮ据陈宗舜回忆ꎬ 民国肇始ꎬ国会成立ꎬ众议员林格兰㊁陈发檀㊁陈治安诸先生ꎬ请示国父ꎬ并征得粤当局同意ꎬ发起建省运动ꎬ获得海内外同乡热烈响应支持ꎬ经将案提出参众二院ꎬ列入议程ꎬ惜以二次革命失败ꎬ遂告停顿 ②ꎮ在军阀割据㊁国民革命尚未完成的形势下ꎬ谈论琼崖改省的时机并不合适ꎬ更有人在报刊上发文称 琼崖改省ꎬ本来最好的政策ꎬ孙中山先生也很主张的ꎮ但现在属土匪军阀压迫的琼崖ꎬ那里能改省?现在主张改省的ꎬ不是山大王居心ꎬ便是短视浅见 ꎬ并将之斥为 琼崖部落主义 ③ꎮ在１９２５年孙中山逝世后ꎬ琼崖人士纷纷撰文纪念ꎮ琼山人徐成章(民主革命时期海南早期中共党员)写道:在民国元年的时候ꎬ中山先生辞大总统后ꎬ游行北京ꎬ即列名与陈发檀㊁陈发英(均琼人)等发起将琼州改为行省ꎮ后因宋案发生ꎬ二次失败ꎬ党人多数亡命海外ꎬ此琼崖改省问题因之沉默ꎬ没有人再提及了ꎮ那个时候ꎬ我的智识幼稚ꎬ眼光看不出琼崖之外ꎬ只听人说中山先生很主张将琼崖改为行省ꎬ至若改行省的方法ꎬ我也不得闻其详ꎬ不过和风吹过耳就罢了④ꎮ又符国光写道:孙先生对于琼崖建设计划的声浪在数年前ꎬ已传至我们耳鼓里了ꎮ什么声浪?就改省是ꎮ这种声浪自传布后ꎬ琼崖同胞对于这个问题ꎬ都是倡言现在的琼崖未有强大的力量ꎬ雄厚的资本ꎬ和相当的人才ꎬ和其区域过小的问题ꎮ 所以改省的问题酝酿到现在ꎬ还不得实现ꎬ其原因固因种种问题不解决和进行不力ꎻ然琼人所持这论调ꎬ也生了多少影响⑤ꎮ孙中山于民国初年首倡琼崖改省ꎬ但由于其在推动此议过程中试图走上层路线ꎬ最初的筹划主要依赖少数旅京粤人ꎬ而琼崖本地民众对此大多仍不了解ꎬ亦为琼崖改省争取舆论支持带来了一定困难ꎮ１７林勰宇:民国年间南海岛礁维权与琼崖改省运动始末①②③④⑤«详志梁士诒在粤之谈话及行踪»ꎬ«亚细亚日报»ꎬ１９１３年３月２１日ꎬ第３版ꎮ陈宗舜:«海南建省运动纪要»ꎬ«海南简讯复刊»ꎬ１９６０年第６卷ꎮ善哉:«琼崖革命与中国革命(一九二四年五月一日)»ꎬ中共海南省委党史研究室编:«琼崖大革命史料选编»ꎬ１９９４年ꎬ第１３８页ꎮ徐成章:«中山先生逝世后与琼崖(一九二五年四月十五日)»ꎬ陈永阶编:«琼崖革命先驱者文集»ꎬ海口:琼岛星火编辑部ꎬ１９８５年ꎬ第１１９页ꎮ符国光:«我对中山先生逝世后的感想和希望(一九二五年四月十六日)»ꎬ中共海南省委党史研究室编:«琼崖大革命史料选编»ꎬ第２８９页ꎮ二㊁孙中山对琼崖建省之规划孙中山对于海南岛的价值有相当深刻的认识ꎬ筹划琼崖建省亦有长远规划ꎮ其在１９１７至１９１８年间所撰«建国方略»中多次提及琼崖铁路与海港建设ꎬ曾设想规划广州钦州线铁路 于化州须引一枝线至遂溪㊁雷州ꎬ达于琼州海峡之海安ꎬ约长一百英里ꎮ于海安再以渡船与琼州岛联络 ꎻ书中以海口港为三等港ꎬ又以榆林港为 海南岛南端之一良好天然港面 ꎬ且均可兼为渔业港①ꎮ不仅如此ꎬ孙中山极其重视加强海防建设与海权维护ꎬ亦是其积极推动琼崖建省的重要原因之一ꎮ其在１９１９年９月为姚伯麟«战后太平洋问题»一书所作序中指出:何谓太平洋问题?即世界之海权问题也ꎮ海权之竞争ꎬ由地中海而移于大西洋ꎬ今后则由大西洋移于太平洋矣! 惟今后之太平洋问题ꎬ则实关于我中华民族之生存ꎬ中华国家之运命者也ꎮ盖太平洋之重心即中国也ꎬ争太平洋之海权ꎬ即争中国之门户权耳②ꎮ１９２１年４月７日ꎬ南方政府国会推选孙中山为非常大总统ꎬ并于５月５日正式就任ꎮ再次就任总统后ꎬ孙中山力图重新推动琼崖改省与西沙群岛资源的开发ꎮ台湾琼籍学者陈宗舜回忆ꎬ当年其曾亲身参与筹备建省的工作:民国十年ꎬ国会在粤复会ꎬ国父就任非常大总统ꎬ众议员王斧军先生㊁陈策将军㊁陈得平将军㊁宗舜㊁冯熙周㊁梁朴国㊁詹天军ꎬ省议员林超南等ꎬ继前人海南建省未竟之志ꎬ为更进一步运动ꎬ设筹备处ꎬ聘请胡汉民㊁廖仲恺㊁吴铁城诸先生为顾问ꎬ当时虽有二㊁三同乡以地小人稀财乏为由ꎬ颇持异议ꎬ而进行仍极顺利ꎬ奉国父指示 可以名曰广南省 ꎬ乃以陈炯明叛变ꎬ复告停顿③ꎮ然而陈宗舜此说并不确切ꎮ１９２２年６月１６日ꎬ陈炯明发动兵变ꎬ孙中山被迫离开广州前往上海避难ꎬ直到１９２３年２月才再次返粤ꎮ然而就在１９２１至１９２３年间ꎬ民间舆论有谣言认为孙中山及南方政府为争取日本人支持ꎬ将南部沿海资源开发特权给予日本公司ꎮ虽然官方多次澄清ꎬ但仍在琼崖各界引起轩然大波ꎮ事件之起因ꎬ缘于日本方面借广东商人何瑞年之手ꎬ试图攫取西沙群岛的自然资源ꎮ事件相关经过见载于民国年间陈天锡所编«西沙群岛成案»(以下简称«成案»)ꎬ 该书记事截止民国二十七年(公元１９３８年)４月ꎬ但所述事件的后续情形又在附录中补记ꎮ 原印本未标明出版发行者及年月 ④ꎮ据«成案»记载ꎬ１９２１年３月间ꎬ香山县商人何瑞年向内政部申请组织西沙群岛实业无限公司开发渔业㊁采挖鸟粪(磷酸石灰矿)㊁开垦土地并勘测岛屿ꎮ其 承领书 则声明开发之目的在于维护领土主权:西沙群岛本无定名ꎬ现图所注名称或据海边渔人所云ꎬ或以形状拟定ꎮ又查勘时期太迫ꎬ未曾延有精于测绘之人逐一测量确实ꎬ尚有数岛相距太远者亦未有完全履勘ꎬ只得先行绘具大概略图ꎬ呈请承领ꎮ俟奉准给照前往开办时ꎬ再当聘请测绘人员ꎬ逐一实地测量ꎬ２７２０２０年南海学刊第４期①②③④孙文:«建国方略»ꎬ上海:民智书局ꎬ１９２２年ꎬ第２３２㊁２４４㊁２４６页ꎮ孙文:«‹战后太平洋问题›序»ꎬ中山大学历史系孙中山研究室㊁广东社会科学院历史研究所㊁中国社会科学院近代史研究所中华民国史研究室合编:«孙中山全集(第５卷)»ꎬ第１１９页ꎮ陈宗舜:«海南建省运动纪要»ꎬ«海南简讯复刊»ꎬ１９６０年第６卷ꎮ陈天锡㊁郑资约㊁杨秀清编:«(编者)说明»ꎬ郑行顺点校:«南海诸岛三种»ꎬ海口:海南出版社ꎬ２００４年ꎬ第３页ꎮ并将其他未经履勘各岛一并详绘总图分图ꎬ呈请核定名称ꎬ刊石立碑ꎬ以重领土之权①ꎮ获得批准后ꎬ公司即于当年１０月１日成立ꎬ并于１１月间呈请注册ꎬ资本５万元ꎬ全称 广东琼崖西沙群岛实业无限公司 ꎬ并于１２月赴西沙群岛开展勘测工作ꎮ次年４月ꎬ公司又向省属呈明ꎬ有梁国之等四位新股东加入ꎬ共出资２万元ꎬ此后梁国之即成为公司内仅次于何瑞年的二号人物②ꎮ琼崖各界对何瑞年经营西沙之反对ꎬ源于１９２２年４月崖县县长孙毓斌将县委员陈明华与西沙实业公司经理人陈介叔等前往西沙群岛实地勘察之情况呈报广东省署ꎬ呈文中提道:抑委员尚有言者:查该实业公司系由何瑞年㊁梁国之所组织ꎬ总为七股ꎬ何占三而梁占四ꎮ访知梁国之系日本浪人ꎬ冒充闽籍ꎬ现住香港ꎬ素与何瑞年交好ꎬ故得合组公司而占多分ꎮ 观其此次测勘ꎬ南兴丸全船人ꎬ除陈介叔及测绘生与委员为我国人外ꎬ其余皆日人与台湾人ꎮ(原注:当时台湾省为日本国所侵占ꎬ至抗日战争胜利后方为我国收回ꎮ)即号为经理之冒称福建人高瑞南者ꎬ亦是日本人ꎮ 琼崖一岛为南洋之门户ꎬ为东粤之屏藩ꎻ而西沙群岛密迩榆林港ꎬ车辅相依ꎬ又扼洋船出入之咽喉ꎬ关系实属甚巨ꎮ 果使张冠李戴ꎬ大阿倒持ꎬ遗衅匪轻ꎬ该公司自无存在之可言ꎬ应即改组经营ꎬ以杜觊觎而免交涉ꎬ保海权而固国基③ꎮ省署收到报告后ꎬ即敕令何瑞年就相关问题给予答复ꎬ而琼崖乃至广东各界各团体㊁海外侨胞闻讯均纷纷抗议ꎬ请求取消何瑞年所办公司④ꎮ何瑞年则否认了所有指控ꎮ因陈炯明兵变ꎬ时局混乱ꎬ迁延至九月间ꎬ由时任广东省省长陈席儒批准照案开办ꎬ旋即又因省议会林超南等议员提案咨请将公司注销ꎮ至１９２３年初孙中山返粤后ꎬ复批准何瑞年再度承办西沙群岛资源开发ꎬ据«成案»记载:民国十二年三月间ꎬ何瑞年以兴办实业横遭诬挠㊁案经查明妄被注销等情ꎬ诉请省署维持原案ꎮ省长徐绍桢当派委员张锡光㊁司徒瑞再为一度之调查ꎬ据覆与从前公安局查覆相符ꎮ于是遂令知何瑞年ꎬ准予维持原案ꎬ仍由该公司承办ꎬ而该公司纷扰经年之局以定⑤ꎮ赵德旺通过日本亚洲资料中心(ＪＡＣＡＲ)史料ꎬ对 何瑞年出卖西沙群岛权益案 进行分析指出ꎬ何瑞年为孙中山同乡ꎬ在第一次大革命期间曾资助孙中山ꎮ孙中山初以何瑞年开发西沙㊁兴办实业意在维护国家权益ꎬ因表示支持ꎮ何瑞年与梁国之合作ꎬ何为西沙群岛权利代表方ꎬ梁为资本代表方ꎮ而梁让日本商人平田末治(ＨｉｒａｔａＳｕｅｈａｒｕ)出资ꎬ何㊁梁二人与平田末治秘密签订合同ꎬ将西沙群岛磷矿开采权外包转让给日本人ꎮ１９２３年４月何瑞年重新获得西沙群岛采矿权后ꎬ平田末治退出了经营ꎬ其背后的金主台湾盐水港制糖株式会社社长槙哲(ＭａｋｉＡｋｉｒａ)又使齐藤藤四郎(ＳａｉｔｏＴｏｕｓｈｉｒｏｕ)与何瑞年签订合同ꎬ鸟粪开采之经营权又掌握在齐藤的 南兴实业公司 手中⑥ꎮ其后１９２３年４月８日中午ꎬ琼崖请愿团代表十二人在广州元帅府与孙中山见面ꎮ据４月１１日«申报»刊发消息称:香港电:琼人举黄耀武等代表谒孙ꎬ诘其是否准日人西沙实业公司恢复ꎮ孙承此事ꎬ３７林勰宇:民国年间南海岛礁维权与琼崖改省运动始末①②③④⑤⑥陈天锡:«西沙岛成案汇编»ꎬ郑行顺点校:«南海诸岛三种»ꎬ第４２－４３页ꎮ同①:第５７页ꎮ同①:第６１页ꎮ«琼崖公民对西沙群岛危亡宣言书(一九二二年)»ꎬ中共海南省委党史研究室编:«琼崖大革命史料选编»ꎬ第１２－１４页ꎮ同①:第７７页ꎮ相关研究参见赵德旺:«论民国时期 何瑞年出卖西沙群岛权益案 经纬»ꎬ«南海学刊»ꎬ２０１８年第２期ꎮ并谓西沙不过枝叶ꎬ琼人何不从根本将琼改省ꎬ然后自撤销该公司ꎮ黄谓何必俟改省ꎬ请顾琼民意ꎮ孙谓昔四万万人均谓清朝深仁厚泽ꎬ余独反对ꎬ可知民意未尽得当ꎮ(十日下午六钟)①又据４月１５日«时报»刊发消息ꎬ报道了琼崖代表请愿谈话的内容:孙中山略谓 该公司系余手批准ꎬ借用日资则有之ꎬ谓为日股ꎬ则余保其非是ꎮ以保护私人既得权而论ꎬ当然予以恢复ꎮ 况该岛离琼颇远ꎬ无论如何ꎬ绝无妨碍ꎮ譬之ꎬ琼岛犹根也ꎬ西沙犹叶也ꎮ余早数年已倡议琼崖改省ꎬ以图自立之论ꎬ琼人何不从根本做功夫ꎬ反而斤斤于一叶ꎮ即该公司应注销ꎬ亦可俟诸改省之后ꎬ由琼人为之耳 ꎮ吴代表略谓 该公司如系日资ꎬ应即注销ꎬ何必俟诸改省之后 ꎮ孙中山报: 当满清时ꎬ四万万人民ꎬ均谓清朝深仁厚泽ꎬ余一人独反对之ꎬ民意未得尽当也ꎮ 次由林代表请示最后断语ꎬ孙中山云 余手予之ꎬ当由予手复之 ꎮ各代表以谈话时间已久ꎬ不得要领ꎬ始兴辞而返云②ꎮ郭渊指出ꎬ 孙中山认为问题的根本解决ꎬ是琼崖建省ꎬ 从当时的琼崖局势来看ꎬ邓本殷率部盘踞琼崖ꎬ依靠琼州海峡屏障ꎬ自立门户ꎬ 对于西沙的管控ꎬ邓更具有地缘优势ꎬ革命势力想绕过海南岛进入西沙几乎不可能ꎬ更何况当时南方政府海军力量薄弱ꎬ亦未有这方面的筹划 ③ꎮ曾为请愿代表团成员之一的徐成章回忆起当年情形ꎬ仍感叹孙中山对于琼崖建省问题的关注及重视:我因西沙岛问题ꎬ与琼崖各界人士十二人当请愿代表ꎬ往帅府见中山先生ꎬ中山先生除解释西沙岛问题外ꎬ特别叫我们发起改省ꎬ并说: 诸位是琼崖人ꎬ要图救琼崖ꎬ须先将琼崖改为行省ꎬ直隶于革命政府 ꎬ中山先生看见改省为救琼崖的良方ꎬ句句说出ꎬ多是责备我们应负责任等语ꎮ第二次因请愿讨邓本殷事ꎬ往谒中山先生ꎬ所谈之话ꎬ也不外是叫我们发起组织琼崖行省大会ꎬ以促琼崖改省的进行ꎮ由这两次训话中ꎬ我们才认识中山先生对琼崖的注意ꎬ才认识中山先生指示我们救琼崖的办法ꎮ看«建国方略»海口港改良的论文ꎬ及述琼崖黎地矿产的宝藏ꎬ越足证明中山先生注重琼崖ꎬ非一般人所能及的④ꎮ由此可见ꎬ在１９２１年以后ꎬ孙中山对于琼崖建省的指导思想即在于开发西沙群岛资源ꎮ这一时期ꎬ日本商人亦试图染指西沙ꎬ赵德旺研究认为 虽然何瑞年等人与日本商人勾结出卖了国家利益ꎬ但是这些都是在广东省政府管辖下ꎬ何瑞年以外包的形式出现ꎬ体现出了中国政府依法对西沙群岛的管辖 ⑤ꎮ不仅如此ꎬ与民国初年推动琼崖建省之议时应和者寥寥不同ꎬ１９２１至１９２３年间广东琼崖各界对于西沙维权的积极响应ꎬ体现了广大民众本土意识与海洋意识的觉醒ꎮ三㊁水陆地图审查与海疆观念的变化１９３０年１月２７日ꎬ由参谋本部及海军部牵头ꎬ国民政府颁布«水陆地图审查条例»ꎬ筹划对全国范围内出版的各类地图进行审查工作ꎮ至１９３３年５月ꎬ水陆地图审查委员会正式成立ꎮ关于水陆地图审查委员会之工作及其对南海岛礁维权之贡献ꎬ学界已有一定研究ꎬ其中较有代表性者ꎬ如张晓虹㊁王均认为水陆地图审查委员会为内政部附属机关ꎬ其工作从１９３１年７月开始ꎬ以１９３５年４７２０２０年南海学刊第４期①②③④⑤«国内专电»ꎬ«申报»ꎬ１９２３年４月１１日ꎬ第４版ꎮ«琼代表向孙中山请愿:撤销西沙群岛实业公司»ꎬ«时报»ꎬ１９２３年４月１５日ꎬ第５版ꎮ郭渊:«２０世纪２０年代初孙中山与西沙岛务开发关系之考量 兼论英国对日本在西沙存在的关注与研判»ꎬ«社会科学»ꎬ２０１８年第５期ꎮ徐成章:«中山先生逝世后与琼崖(一九二五年四月十五日)»ꎬ陈永阶编:«琼崖革命先驱者文集»ꎬ第１１９页ꎮ赵德旺:«论民国时期 何瑞年出卖西沙群岛权益案 经纬»ꎬ«南海学刊»ꎬ２０１８年第２期ꎮ为界ꎬ 以前是以审查已出版的地图为主ꎬ此后侧重于未出版地图的审批上 ①ꎮ温小平指出ꎬ国民政府的水陆地图审查及编绘指导工作一直持续至抗战胜利之后ꎬ其意义主要有 提升国家地图质量 增强国民爱国意识 维护国家主权利益 三方面②ꎮ王琦㊁陈平殿对国民政府水陆地图审查工作的背景及成果进行梳理ꎬ鲜明地指出 (水陆地图审查委员会)摸清南海岛礁基本情况ꎬ公布中英文名并绘制标准地图的一系列举动有着极强的现实意义 为应对１９３３年法占 九小岛 事件对我国南海主权的侵犯 ꎬ同时认为 在水陆地图审查工作展开之前ꎬ 部分由民间机构出版的㊁包含错误的地图ꎬ并不能反映南海诸岛的历史与现实ꎬ亦不能代表国民政府的官方主张 ③ꎬ相关问题仍有进一步研讨的空间ꎮ民国年间受历史局限性影响ꎬ官方及民间对南海岛礁的具体情况缺乏认识ꎬ往往导致对我国海洋疆界的认识发生混乱ꎮ韩振华在«我国南海诸岛史料汇编»中按照年代划分ꎬ将所搜集的一百多份民国时期地图进行分类ꎬ指出相关地图对南海诸岛的表现方式不断发展变化ꎬ 总的来说ꎬ在１９３３年７月法国殖民主义者占领我南沙群岛九小岛以前出版的地图ꎬ一般在南海海域中只标有东沙岛和西沙群岛ꎻ从１９３３年７月至１９３５年４月ꎬ即在水陆地图审查委员会出版«中国南海各岛屿图»之前ꎬ一般的地图除标有东沙岛和西沙群岛外ꎬ还标有琼南九岛或南海九岛等名称ꎻ从１９３５年４月以后ꎬ中国出版的地图有关南海诸岛的画法ꎬ一般地说才算得比较完整 ④ꎮ徐志良研究指出ꎬ 中国的海疆界线经历了一个从清末全面收缩到民国末年的部分恢复的过程 ⑤ꎬ而促使这一变化发生的内在因素ꎬ是民国年间官方及民间海疆观念的变化ꎮ１９３６年北平建设图书馆出版由地理学家白眉初所著的«中华建设新图»ꎬ书中第２图«海疆南展后之中国全图»左下角注释有云:廿二年七月ꎬ法占我南海六岛ꎬ继由海军部海道测量局实测得南沙㊁团沙两群岛ꎬ概系我渔民生息之地ꎬ其主权当然归我ꎮ廿四年四月ꎬ中央水陆地图审查委员会会刊发表了«中国南海各岛屿图»ꎬ海疆南展至团沙群岛最南之曾母滩ꎬ适履北纬四度ꎬ是为海疆南拓之经过⑥ꎮ１９３９年ꎬ谭廉撰文详细梳理民国间南海海疆界线及海洋观念变化之经过ꎬ指出这是一个渐进的过程:我国南部国界ꎬ因为逐渐向南扩展ꎬ极南国界ꎬ究竟到那里为止ꎬ大家对之不甚明了ꎮ不特一般人的观念模糊ꎬ就是各家所出版的地理教科书ꎬ错误的也不少ꎮ 民国二十二年ꎬ法占南海九小岛ꎮ 我国人初疑心他是西沙群岛中的岛屿ꎻ后经政府查明ꎬ知道西沙群岛之南ꎬ还有团沙群岛ꎬ也在我国境内ꎬ就定团沙群岛极南一岛叫曾姆滩的做国界ꎬ地当北纬四度⑦ꎮ正因有此历史背景ꎬ水陆地图审查委员会编制«中国南海各岛屿华英名对照表»并公布«中国南海５７林勰宇:民国年间南海岛礁维权与琼崖改省运动始末①②③④⑤⑥⑦张晓虹㊁王均:«中国近代测绘机构与地图管理(１９００ １９４９)»ꎬ邹逸麟㊁张修桂主编ꎬ中国地理学会历史地理专业委员会«历史地理»编辑委员会编:«历史地理»第１８辑ꎬ上海:上海人民出版社ꎬ２００２年ꎬ第３２９页ꎮ温小平:«民国时期国民政府水陆地图出版审查与编绘指导»ꎬ«编辑之友»ꎬ２０１７年第１２期ꎮ王琦㊁陈平殿:«民国时期水陆地图审查委员会与南海岛礁维权考»ꎬ«海南大学学报(人文社会科学版)»ꎬ２０２０年第２期ꎮ韩振华主编ꎬ林金枝㊁吴凤斌编:«我国南海诸岛史料汇编»ꎬ北京:东方出版社ꎬ１９８８年ꎬ第３１８－３１９页ꎮ徐志良:«民国海疆版图演变与南海断续国界线的形成»ꎬ«太平洋学报»ꎬ２０１０年第４期ꎮ同④:第３６０页ꎮ谭廉:«我国亟应纠正的南部国界»ꎬ«兼明月刊»ꎬ１９３９年第１期ꎮ。

国家海洋局关于印发《海域使用测量管理办法》的通知文章属性•【制定机关】国家海洋局•【公布日期】2002.06.28•【文号】国海发[2002]22号•【施行日期】2002.10.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】海洋资源正文国家海洋局关于印发《海域使用测量管理办法》的通知（国海发[2002]22号）沿海省、自治区、直辖市海洋厅（局），局属各有关单位：为了有效贯彻落实《中华人民共和国海域使用管理法》，规范海域使用权界址测量工作，推进海域使用管理工作的科学化、规范化和法制化，现将《海域使用测量管理办法》印发给你们，请遵照执行。

根据工作需要，由我局批准的海域使用论证甲级和乙级资质单位作为海域使用测量临时资质单位，依照本办法承担海域使用测量任务。

临时资质有效期截止到2003年12月31日。

二00二年六月二十八日海域使用测量管理办法（国家海洋局2002年6月28日）第一章总则第一条为了加强海域使用测量管理，促进海域使用管理工作的科学化、规范化和法制化，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国测绘法》，制定本办法。

第二条在海域使用活动中，单位和个人对海域（包括我国内水、领海的水面、水体、海床和底土）的位置、界线、面积等开展的测量活动，必须遵守本办法。

第三条海域使用测量应当使用国家规定的测量基准和坐标系统，遵循国家有关海域使用测量的技术、标准和规范。

第四条国家海洋局负责全国海域使用测量的监督管理。

沿海县级以上地方海洋行政主管部门负责毗邻海域使用测量的监督管理。

第五条国家海洋局对在海域使用测量工作和有关的科学技术研究等方面做出显著成绩的单位和个人，给予奖励。

第二章测量资质管理第六条单位和个人申请海域使用权，海洋行政主管部门招标或者拍卖海域使用权，应当委托海域使用测量单位进行海域使用测量。

海域使用权管理需要的海域使用测量，由海洋行政主管部门委托海域使用测量单位进行。

第七条国家实行海域使用测量资质认证制度。

地图审核管理办法正文：---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 国家测绘局令（第３号）《地图审核管理办法》已于一九九六年十二月二十四日经国家测绘局常务会议审议通过，现予发布，自一九九七年一月一日起施行。

局长金祥文一九九六年十二月二十四日地图审核管理办法第一章总则第一条为加强地图编制出版管理工作，保证公开出版的地图符合国家有关法律、法规及有关规定，根据《中华人民共和国地图编制出版管理条例》（以下简称《条例》），制定本办法。

第二条国家测绘局，各省、自治区、直辖市人民政府管理测绘工作的部门，负责地图审核工作。

第二章地图送审第三条本办法规定送审的地图包括纸质地图、电子地图以及其它形式的地图。

第四条国家测绘局负责受理审核下列地图：（一）绘有国界线的地图；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的地图；（三）台湾、香港、澳门地区地图；（四）历史地图、世界地图、时事宣传地图。

国家测绘局受理审核历史地图、世界地图和时事宣传地图，在没有明确的审核标准和依据时，转送外交部审核。

跨省、自治区、直辖市行政区域的地图是指以两个或者两个以上省、自治区、直辖市行政区域为主区的地图。

第五条省、自治区、直辖市人民政府管辖测绘工作的部门负责受理审核下列地图：（一）省、自治区、直辖市行政区域内的地方性地图；（二）国家测绘局授权审核的绘有国界线的省、自治区地图。

第六条本办法第四条所列地图，公开出版的，其选题由出版单位送经国务院出版行政管理部门同意后，报送国家测绘局审批；展示或者在电视、报刊、广告中使用的，由展示或者使用单位直接送国家测绘局审核。

第七条省、自治区、直辖市行政区域内的地方性地图，公开出版的，其选题由出版单位送经所在地省、自治区、直辖市出版行政管理部门同意后，报送所在地省、自治区、直辖市人民政府管理测绘工作的部门审核；展示或者在电视、报刊、广告中使用的，由展示或者使用单位直接送所在地省、自治区、直辖市人民政府管理测绘工作的部门审核。