公共危机管理(讲义)

公共危机管理问题：我国的公共危机事件分哪几种？我国的公共危机事件分哪几级？它们分别用哪种颜色预警？《中华人民共和国突发事件应对法》和国务院的总体应急预案把公共危机事件分为四大类139种：第一大类自然灾害类，像地震、台风等等属于此类。

第二大类是公共卫生事件，像非典、禽流感、食品安全方面等等都属于此类，工商局跟这类危机事件联系比较多一些。

第三大类是事故灾难类，比如重大的交通事故、火灾、安全生产方面的问题都属于这一类。

第四大类是社会安全事件类，比如金融危机、恐怖活动、群体性事件等等。

预警分四级：第一级（特别严重），用红色表示；第二级（严重），用橙色表示；第三级（较重），用黄色表示；第四级（一般），用蓝色表示。

一、严峻的公共安全形势怎样看待当前的公共安全形势？公共安全形势是不是严峻的？我们可以从三个层面来透视一下。

（一）世界面临的公共安全形势先看一下世界重大危机事件编年史。

我们截取离现在很近的这几十年。

从1979年到1991年，有很多年代世界没有发生重大危机事件，1980、1981、1983、1985、1987、1990、1991年都是天下太平。

1992年以后就大不一样了，从1992年到2000年这个时间段，除了1999年没有发生重大危机事件，每一年都有，而且一般来说都是两三次以上的重大危机事件。

进入新世纪这九年，重大危机事件可以说是层出不穷。

总之，从上个世纪最后二三十年一直到新世纪初，危机发生的数量、危机的种类、危机的破坏程度都是过去所不能想象的。

（二）中国面临的公共安全形势中国怎么样？进入新世纪以来，我国每年因危机事件死亡的人数超过20万，伤残人数超过200万，经济损失超过6000亿元。

在四类危机中，在正常的年代，要特别关注的是自然灾害。

因为我们国家是世界上受自然灾害影响最严重的国家之一。

2009年全国各类自然灾害共造成约4.8亿人(次)受灾，死亡和失踪1528人，紧急转移安置709.9万人(次)；农作物受灾面积4721.4万公顷，绝收面积491.8万公顷；倒塌房屋83.8万间；因灾直接经济损失2523.7亿元。

在自然灾害里面，造成死亡人数最多的是台风，它占了49%，所以东南沿海各省每年都要花大量的时间和精力去应对台风。

其次是洪涝、滑坡和泥石流。

特别是城市，滑坡和泥石流是很厉害的。

我国煤矿百万吨死亡率为２．０４１，不但远高于美国０.０３的水平，而且大大高于同为发展中国家印度的０.３的水平。

最近十年来发生的群体性突发事件在迅速增加。

群体性事件1993年共8709宗，此后一直保持快速上升趋势，1999年总数超过32000宗，2003年60000宗,2004年74000宗,2005年87000宗。

（三）深圳面临的公共安全形势深圳一方面是经济高速发展，另一方面也是危机事件不断。

我们对2001年到2006年深圳的一些资料做了一些分析，得出四个结论：第一,深圳的自然灾害呈现周期性上升趋势。

深圳每隔两三年左右，自然灾害会达到一个高峰。

在自然灾害中，排在第一位的是台风。

第二，安全生产事故高位运行。

安全生产的三项指标（发生安全生产事故的起数、死亡人数、受伤人数）一直都是居高不下。

所以安全生产对深圳来说，是一个永不言胜的问题。

安全生产方面排在第一位的是重大交通事故，排在第二位的是火灾。

第三，公共卫生事件发生概率较大。

深圳是一座移民城市，又是全国最大的口岸城市，客观上是有利于公共卫生事件的发生和传播的。

无论国内发生的公共卫生事件，还是国外发生的公共卫生事件，一般来说都能在深圳找到案例，而且案例都不会少。

非典、手足口病、甲流的案例都较多。

第四，群体性事件规模和影响较大。

每年都有七万起以上的群体性事件。

参与的人数，2004年2005年每年都有十万以上。

上述三个层面的资料表明：我们现在所处的世界是一个危机四伏的世界，中国正处在危机的高发阶段。

一般来说，人均GDP1000－3000美元这个区间，往往是危机事件高发期。

发达国家也是这么走过来的。

但是这个高发阶段的时间是可以缩短的。

美国、英国走出高发期用了６０年和７０年，而日本只用了２６年。

下一步我们要做的是怎样把这个高发阶段缩短，否则，国家和民族就要付出很重的代价。

正因为如此，2003年非典刚过不久，胡锦涛总书记说未来要增加各级领导干部应对风险和突发事件能力的培训。

这是我们党最高领导人在干部培训上第一次提到危机管理的问题。

培训哪些内容？总书记也说得很清楚。

他说，我们要做好“四个准备”：第一个思想准备；第二个预案准备；第三个机制准备；第四个工作准备。

我们要围绕这“四个准备”来培训，这也是检验培训质量的标准。

实际上这不光是培训，我们国家整个应急管理也是按照这四个方面来做的。

应急管理有一个专业术语，叫做“一案三制”，案就是指预案，三制指体制建设、机制建设、法制建设。

“一案三制”从何而来？就是从总书记“四个准备”中引申而来。

所以说“四个准备”是整个应急管理的指导思想。

二、提高危机处理能力这一部分要解决以下系列问题：事前、事发、事后，谁来处理危机？怎么处理？做什么？何时做？用什么资源去做？这些都是危机管理的最基本的问题。

解决这些最基本的问题，首先我们的思维上要有一个变化。

要有不谋全局者不足以谋一域的思维。

作为一个政府，尤其应该有这样一种全局观，这种全局观体现在危机管理中，就是先不要忙着提一两个对策，先要把应对危机的基本框架搭建好，就像建房子，先把房子的框架搞好，把几根主要的支柱立好。

先把应对危机的基本框架搭建好，然后各个国家、各个地方可以根据自己的实际，不断地在这个框架里面增添新的内容，从而丰富整个人类对危机管理的认识。

国际上比较权威的基本框架就是所谓的4P框架。

4P框架的内容比较多，简而言之，它把危机分为四个阶段：第一个阶段，叫做危机的潜伏期。

在潜伏期政府要干的是什么？是预防。

这是第一道防线。

危机的第二个阶段叫做征兆期，出现了很多危机的迹象、危机的征兆，政府的任务是要识别这些征兆和迹象，因为征兆和迹象真真假假，假假真真。

发生这么多征兆和迹象，是不是预示着一场危机要到来？如果是危机，这个危机的影响会有多大，会给这个地方造成多大的破坏？这个要靠政府去识别。

识别好了它，就可以把它扼杀在萌芽之中。

危机的第三个阶段叫做危机的发作期，在这个阶段政府要管理好危机。

第四个阶段叫做痊愈期，通过各方面的努力，危机会慢慢衰退，最终会消失。

在这个阶段，政府的主要任务是善后。

4P框架给我们的应急管理至少提供了这样几点启示：第一，危机管理是一个系统工程。

4P框架告诉我们，应对危机的四个阶段，就像战争中的四道防线，这四道防线缺一不可，只有把四道防线筑牢筑实，把每一个阶段的工作做好，才能科学地应对危机。

第二，在危机来之前，老天爷给政府提供了两次解决危机的最好的机会（潜伏期和征兆期），这个时候解决，花的成本很低，工作的主动性很强。

但是这两个机会政府很难抓住，往往要等危机爆发后，政府才去处理，付出的代价很高，工作很被动。

第三，政府危机管理的重点在哪里？危机管理的重点是在危机爆发之前，而不是在危机爆发之后。

这就要求政府把主要的人力、物力、财力放在危机爆发前。

（一）预防能力西方有一个很有名的危机管理学家，叫做戴维·奥斯本，他说：“政府危机管理的目的是使用少量钱去预防，而不是花大量钱去治疗，如果通过预防避免了危机的发生,就是达到了危机管理100%的效果。

”也就说预防胜过治疗。

中国有句古话：“先其未然，谓之防；发而止之，谓之控；行而责之，谓之戒；防为上，控次之，戒为下”。

东西方的学者们都谈到了预防是最重要的。

然而，预防始终是应急管理工作中最薄弱的一环，这道防线最容易被攻破。

这道防线的薄弱点有：1．意识力不强政府和社会都要有强烈的危机意识。

什么才是强烈的危机意识？这种意识不能光停留在口头上和文件中，而是要内化为人的行为：普通老百姓要把危机意识内化为自己的日常生活和工作行为，各级管理者要把危机意识内化为自己的工作行为和管理行为。

对普通老百姓来说，危机意识不强，说不定哪一天飞来的横祸就被你撞上了。

你到宾馆的第一件事是干什么？恐怕很少有人注意这个宾馆的逃生通道在哪里。

1986年，哈尔滨白天鹅宾馆发生火灾。

同一个楼层，住着中国的游客﹑韩国的游客和日本的游客，死伤者是中国的游客、韩国的游客，日本的游客一个都没死伤。

为什么？日本人养成了“住到一个地方先记住应急出口位置”的习惯。

日本游客一到宾馆，首先弄清楚宾馆的逃生通道。

发生火灾后这些游客就沿着这条逃生通道逃生了。

现在各级领导大会小会都说应急管理很重要，安全生产很重要，但是要把这种强烈的危机意识转化为自己的工作行为和管理行为，不能文件上说说，口头上喊一喊。

检验各级领导是不是有强烈的危机意识的标准，就是看他们对事故征兆和事故苗头是不是进行认真的排查。

一些领导干部在工作中对隐患视而不见、见而不查、查而不报、报而不处，导致安全生产事故频发。

公共安全领域中有一个海恩法则，海恩是德国飞机涡轮机的发明者，对多起航空事故深入分析研究后指出：一次空难不是偶然的，空难的背后一定有三个东西在起作用，第一个是轻微事故，第二个是未遂先兆，第三个是事故隐患。

这三个东西的作用促成了一次空难。

而这三个东西通过我们的努力，是可以完全预防和控制的。

比海恩法则更有名的是“安全金字塔”法则。

美国安全工程师Heinrich 在1931出版的著作《安全事故预防：一个科学的方法》分析55万起工伤事故的发生概率提出：在1个死亡重伤害事故背后，有29起轻伤害事故，29起轻伤害事故背后，有300起无伤害虚惊事件，以及大量的不安全行为和不安全状态存在。

因此，要预防死亡重伤害事故，必须预防轻伤害事故；预防轻伤害事故，必须预防无伤害虚惊事故；预防无伤害虚惊事故，必须消除日常不安全行为和不安全状态；而能否消除日常不安全行为和不安全状态，则取决于日常管理是否到位，也就是我们常说的细节管理，这是作为预防死亡重伤害事故的最重要的基础工作。

2．分析力不强分析什么？风险。

现在是个高风险的社会。

聪明的领导能把风险控制住，不要让它演变成危机事件。

从比较宏观的层面来看，政府至少面对这样几个风险。

（1）人口风险。

人口风险两个内容，一个是人口多，人口爆炸。

我们这个地球到底能容纳多少人口？人多要消耗资源。

另一个是人口流动。

政府的管理和服务跟不上，流动人口就会成为一个高风险的群体。

（2）环境风险。

有些环境问题本身就是危机事件，有些是因为环境问题引起其他的危机事件。

当今世界除了北欧、北美和西欧有一部分环境应该说还是不错的。

许多亚非拉国家都被不同程度地污染了。

中国的环境问题也不容乐观。

（3）城市生命线风险。

城市无论大小，都有一条生命线：交通、通讯、供水、供电、供气、供热、供油等等。

但是这条生命线在很多城市是弱不禁风的，经常断水断电，汽车没有油加，燃气管道爆炸等等。