中国地方行政改革和发展的历程与特点_以深圳特区为例的分析
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41行政改 革的基 本目 标取 向是“去 计 划 体 制 化 ”。虽然这一阶段行政管理体制改革的现实起点 和基本内容都是机构改革 ,行政机构的总数增增减 减 ,组织机构不断地被分分合合 ,但改革总体上从单 纯的机构调整 、人员裁减依次深入到理顺关系等层 面 ,甚至提出了转变职能的目标 。虽然有些改革目标 到现在也没有完全实现 ,但改革的基本取向始终是不 断深入地消除传统的高度集权的计划经济体制的弊 端 ,为经济发展开辟道路和创造条件 。
三 、“特区后时代 ”(2002 —) :竞争压力下的政府 体制创新
进入新的世纪 ,深圳的行政环境发生了更加深刻 的变化 。首先是 2001年底中国正式加入世界贸易组 织对政府提出了前所未有的新要求 。其次 ,深圳面临Fra bibliotek9热点聚焦
着更加激烈的竞争态势 ,国内各个地区 、各个城市之 间在发展经济 、吸引投资方面新一轮的竞争日益激 烈 。深圳不仅要面对上海 、江苏 、浙江等地区的挑战 , 而且要面对东莞 、顺德等周边原先小城市的挑战 。总 之 ,“在加入世贸组织之后 ,国家给予特区的优惠政 策在实质上已消失 , 特区也只有象征性的涵义 了 ”, [ 3 ]深圳进入“特区后 时代 ”或者 说“新特 区时 代 ”。在这一阶段 , 在竞争压力和前途危机的推动 下 ,深圳行政改革的速度 、频率和内容 ,与前一阶段有 了明显的不同 。
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中国地方行政改革和发展的历程与特点 :
以深圳特区为例的分析 3
汪永成
[摘 要 ] 深圳特区的行政改革是我国地方行政改革的一个窗口 。在不同阶段 ,深圳行政改革的环境 、动力和主题各 有不同 。在新的行政环境下 ,地方行政改革的基本趋势和主要内容是提高政府有效性 ,加强政府能力建 设 ,强化对政府的监督和制约 ,整体性创新行政体制 。
[关键词 ] 地方政府 ;行政改革 ;政府创新 [中图分类号 ] D 03515 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2007 ) 08 - 0018 - 04
改革开放以来 ,随着行政环境全面快速的发展变 迁 ,中国地方政府的改革和发展也不断推进 。深圳特 区作为中国改革开放的实验场 ,其行政改革与发展是 整个中国地方行政发展的一个缩影 ,所面临的问题及 发展方向无疑也是观察中国今后地方行政改革与发 展的一个窗口 。本文对深圳特区不同阶段行政改革 的动力 、特点等进行了分析 ,旨在为进一步推进中国 地方政府的行政发展有所启示 。
21行政改革的动力充足 。这一阶段深圳的每次 改革 ,虽然也根据中央政府统一部署进行的 ,但是自 主性较强 ,属于“我要改 ”型 。这说明 ,这个时期深圳 的行政改革动力充足 。这些动力大体来自以下几个 方面 : (1)使命 。经济特区的任务和使命就是试验 , 就是改革 。这一使命成为行政改革最强大的动力 ,从 这个意义上 ,我们可以说这个时期的行政改革是“使 命驱动 ”型的 。 (2)中央政府的鼓励和支持 。中央政 府包括最高领导人邓小平同志始终鼓励特区特事特 办 、新事新办 ,赋予深圳经济特区先行先试的权力 ,同 时对改革过程中存在的失误能以宽容的心态对待 。 (3)成功的强化 。一方面 ,深圳本身持续高速发展的 经济不断确认了政府改革的正确性 ,强化了路径依 赖 ;另一方面 ,这一时期深圳几乎成为全国各地的学 习榜样 ,来学习借鉴经验者络绎不绝 ,这种标杆角色 强化了深圳以改革为兄弟省市创造经验的责任感 。
3 本研究成果获教育部“新世纪优秀人才支持计划 ”资助 (编号 : NCET - 05 - 0749) 。
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2007年第 8期 总第 266期
31行政改革与经济体制改革 、政治体制改革具 有统一性 。行政管理体制作为政治体制和经济体制 的结合部 ,对它进行的改革 ,既是经济体制改革的客 观要求 ,也是中国政治体制改革的重要内容 。这一时 期深圳把构建新的经济体制同改革旧的行政管理体 制紧密结合在一起 ,同步推进 ,为市场经济的发展创 造条件 。同时 ,这一过程也可以理解为政治体制改革 (通过 行 政 管 理 体 制 改 革 ) 寓 于 经 济 体 制 改 革 之 中 。[ 1 ]因此 ,那些认为这一时期深圳乃至中国只进行 经济体制和行政体制改革 ,没有政治体制改革的看法 是片面的 。
11 行 政 改 革 的 高 频 性 、渐 进 性 与 应 景 性 。从 1981年到 1993年年底 ,深圳几乎每两年进行一次大 规模的政府机构改革 ,频率是非常高的 。这一方面说
明深圳经济发展速度是如此之快 ,以至于既有的政府 改革成果很快就不适应环境的要求 ,需要以不断地政 府管理体制改革为社会经济的迅速变迁开辟空间 ,另 一方面也说明每次改革虽有大致的方向 ,但一直没有 明确的远景目标 ,改革具有应景性 、探索性 、复杂性等 特点 ,具有明显的渐进性改革和“摸着石头过河 ”的 特征 。这其实也是与整个中国改革的特点相吻合的 。
出现以上特点的主要原因有以下几个方面 : 首 先 ,全国其他地区政府管理创新的热情被全面激活 , 发展市场经济的动能被充分释放 ,深圳经济特区丧失 了先行先试的特权 。其次 ,随着社会经济的发展 ,形 成了既定的利益格局 ,改革的阻力比以前增大了 。第 三 ,随着改革的深入和发展阶段的转换 ,改革逐渐深 入到旧体制的核心部位 ,问题的复杂性和解决难度也 日益提高 ,光靠原先那种“敢闯敢干 ”的精神和勇气 已经不行 。改革的深入对政府及其工作人员的能力 和素质提出了更高的要求 ,而与这种新要求相比 ,改 革者尚有不足 。第四 ,“特区时代 ”的改革创新者在 政治上和经济上有可能已经成为既得利益者 ,他们的 惰性增强了 ,改革的意愿和改革的动力减弱了 。这一 时期 ,改什么 、怎么改 、改革的效果如何 ,这些基本问 题在很大程度上已经取决于政府部门及其工作人员 对自己利益的判断 ,从这个意义上 ,我们说这一时期 的行政改革是“利益导向型 ”的 。
2007年第 8期 总第 266期
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的频率明显减低 。1994年到 2001年的 8年中 ,没有 进行大规模的系统的行政改革 ,仅有的一次党政机构 改革 ,还是根据中央统一部署进行的 。第二 ,改革的 力度不大 。审批制度改革 、依法行政都是政府行为层 面的改革 ,政府体制 、政府职能方面进展不大 。第三 , 改革措施的效果不大 。 2001 年年初 ,深圳市政府为 了“提高行政效率 、优化投资发展环境 ”,宣布推行政 府工作“提速 ”运动 ,但实际效果不大 。再如 ,就 1997 年的审批制度改革而言 ,一些改革措施由于种种原因 并没有真正落到实处 ,甚至还出现了一些变相增加审 批事项 、随意附加审批条件的“回潮 ”现象 。第四 ,在 某些方面向旧体制回归 。在某些领域 ———如党政机 构设置 、办事程序 、行政收费项目等特区向内地看齐 , 以至出现了特区内地化 、特区改革落后于内地的现 象 。经济发展也由市场推动向政府主导演变 。第五 , 改革产生的影响力明显减弱 。除行政审批制度改革 外 ,其他的改革很少在全国产生什么影响 。可以说 , 这一时期国内政府管理当中比较有影响的创新举措 , 如政府服务“承诺制 ”、政务公 开 、行政 审批“一 条 龙 ”、“首问责任制 ”、“窗口 ”式办文制度等均是其他 地方推行以后深圳才实施的 。
除第七次行政管理体制改革以外 , 2002 年以来 深圳市政府先后出台了多项改革措施 ,改革的力度和 频率呈加速之势 。2003年 ,市政府推行“优化投资发 展环境年 ”活动 ,其中政务环境为基本内容 ,同年 ,还 开展了旨在改变公务员队伍精神状态的“提质提效 提神 ”运动和旨在“净化城市环境 ,畅通城市交通 ,安 宁社会秩序 ”的“净畅宁工程 ”。2004年 8月 1日起 , 深圳市党政机关事业单位实行雇员制 。 2005年 1月 深圳事业单位开始推行职员制 ,同年 ,行业协会民间 化改革展开 。2006年 ,在全市掀起“责任风暴 ”、实施 “治庸计划 ”,出台了《关于健全行政责任体系加强行 政执行力建设的实施意见 》,同年在国内率先推行职 能部门责任白皮书制度 。 2007 年初 ,深圳市政府发 布《深圳市民生净福利指标体系 》,以促进政府工作 人员和各职能部门形成符合科学发展观要求的新的 决策导向和政绩观导向 , 同年又开展了“行政绩效 年 ”活动 。
“特区后时代 ”的行政改革总体上是在激烈竞争 环境所产生的危机推动下进行的 ,甚至在局部带有追 赶性质 ,总体目标是为了提高城市的综合竞争力 。虽 然改革的成效还没有显现出来 ,后果也具有不确定 性 ,但也比较明显地呈现出以下几个特点 :
1. 开始从城市竞争力的角度看待政府管理 ,对行
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政改革重要性的认识提高了 。中国加入 W TO 后 ,深 圳政府开始从城市竞争力的角度认识政府管理及其 改革问题 。在 2003———2007年连续 5个年度的政府 工作报告中 ,市长均专门以较大的篇幅谈到政府改革 的问题 ,这在深圳历史上是少见的 ,足见政府高层已 经认识到政府管理问题成为影响深圳城市竞争力和 持续发展的重要瓶颈 。
一 、“特区时代 ”( 1980 - 1993 ) : 使命驱动的党 政机构改革
1980年 ,深圳经济特区正式建立 ,“特区时代 ”正 式开始 。在经济特区建立之初 ,政府管理体制多为是 对内地高度集中的计划经济体制的“复制品 ”,政府 机构基本上是按产品分类和按部门上下对口设置的 业务主管局 。为了解决旧的管理体制及其机构体系 与外向型经济的发展不相适应的矛盾 ,深圳经济特区 先后在 1981年 、1983年 、1986年 、1988年 、1991年进 行了以党政机构改革为主要内容的 5 次机构改革 。 综观这一阶段深圳的行政改革 ,总体上具有以下几个 方面的特点 :
2. 开始以国内其他地区为标杆分析问题 ,对行政 改革紧迫性的认识提高了 。从 2002 年开始 ,深圳市 委 、市政府由最高领导组团 ,多次专门赴上海 、江苏 、 苏州等地考察 ,学习他们的经验 。 2002 年考察团得 出的一个结论是 ,“与上海 、苏州 、昆山等地相比 ,深 圳的服务意识还有较大的差距 ……需要进一步加快 行政体制创新 ,通过改革实现依法行政和高效行政的 统一 ,理顺工作机制 ,提高工作效率 。”[ 4 ]以往深圳被 视为国内改革试验田 ,是改革经验的输出地 ,现在则 开始以国内其他地区为参照分析自己存在的问题并 以此激活自身的竞争意识 、忧患意识和危机意识 。这 种心态变化的意义是深远的 。
三 、“特区后时代 ”(2002 —) :竞争压力下的政府 体制创新
进入新的世纪 ,深圳的行政环境发生了更加深刻 的变化 。首先是 2001年底中国正式加入世界贸易组 织对政府提出了前所未有的新要求 。其次 ,深圳面临Fra bibliotek9热点聚焦
着更加激烈的竞争态势 ,国内各个地区 、各个城市之 间在发展经济 、吸引投资方面新一轮的竞争日益激 烈 。深圳不仅要面对上海 、江苏 、浙江等地区的挑战 , 而且要面对东莞 、顺德等周边原先小城市的挑战 。总 之 ,“在加入世贸组织之后 ,国家给予特区的优惠政 策在实质上已消失 , 特区也只有象征性的涵义 了 ”, [ 3 ]深圳进入“特区后 时代 ”或者 说“新特 区时 代 ”。在这一阶段 , 在竞争压力和前途危机的推动 下 ,深圳行政改革的速度 、频率和内容 ,与前一阶段有 了明显的不同 。
热点聚焦
中国地方行政改革和发展的历程与特点 :
以深圳特区为例的分析 3
汪永成
[摘 要 ] 深圳特区的行政改革是我国地方行政改革的一个窗口 。在不同阶段 ,深圳行政改革的环境 、动力和主题各 有不同 。在新的行政环境下 ,地方行政改革的基本趋势和主要内容是提高政府有效性 ,加强政府能力建 设 ,强化对政府的监督和制约 ,整体性创新行政体制 。
[关键词 ] 地方政府 ;行政改革 ;政府创新 [中图分类号 ] D 03515 [文献标识码 ] A [文章编号 ]1006 - 0863 (2007 ) 08 - 0018 - 04
改革开放以来 ,随着行政环境全面快速的发展变 迁 ,中国地方政府的改革和发展也不断推进 。深圳特 区作为中国改革开放的实验场 ,其行政改革与发展是 整个中国地方行政发展的一个缩影 ,所面临的问题及 发展方向无疑也是观察中国今后地方行政改革与发 展的一个窗口 。本文对深圳特区不同阶段行政改革 的动力 、特点等进行了分析 ,旨在为进一步推进中国 地方政府的行政发展有所启示 。
21行政改革的动力充足 。这一阶段深圳的每次 改革 ,虽然也根据中央政府统一部署进行的 ,但是自 主性较强 ,属于“我要改 ”型 。这说明 ,这个时期深圳 的行政改革动力充足 。这些动力大体来自以下几个 方面 : (1)使命 。经济特区的任务和使命就是试验 , 就是改革 。这一使命成为行政改革最强大的动力 ,从 这个意义上 ,我们可以说这个时期的行政改革是“使 命驱动 ”型的 。 (2)中央政府的鼓励和支持 。中央政 府包括最高领导人邓小平同志始终鼓励特区特事特 办 、新事新办 ,赋予深圳经济特区先行先试的权力 ,同 时对改革过程中存在的失误能以宽容的心态对待 。 (3)成功的强化 。一方面 ,深圳本身持续高速发展的 经济不断确认了政府改革的正确性 ,强化了路径依 赖 ;另一方面 ,这一时期深圳几乎成为全国各地的学 习榜样 ,来学习借鉴经验者络绎不绝 ,这种标杆角色 强化了深圳以改革为兄弟省市创造经验的责任感 。
3 本研究成果获教育部“新世纪优秀人才支持计划 ”资助 (编号 : NCET - 05 - 0749) 。
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2007年第 8期 总第 266期
31行政改革与经济体制改革 、政治体制改革具 有统一性 。行政管理体制作为政治体制和经济体制 的结合部 ,对它进行的改革 ,既是经济体制改革的客 观要求 ,也是中国政治体制改革的重要内容 。这一时 期深圳把构建新的经济体制同改革旧的行政管理体 制紧密结合在一起 ,同步推进 ,为市场经济的发展创 造条件 。同时 ,这一过程也可以理解为政治体制改革 (通过 行 政 管 理 体 制 改 革 ) 寓 于 经 济 体 制 改 革 之 中 。[ 1 ]因此 ,那些认为这一时期深圳乃至中国只进行 经济体制和行政体制改革 ,没有政治体制改革的看法 是片面的 。
11 行 政 改 革 的 高 频 性 、渐 进 性 与 应 景 性 。从 1981年到 1993年年底 ,深圳几乎每两年进行一次大 规模的政府机构改革 ,频率是非常高的 。这一方面说
明深圳经济发展速度是如此之快 ,以至于既有的政府 改革成果很快就不适应环境的要求 ,需要以不断地政 府管理体制改革为社会经济的迅速变迁开辟空间 ,另 一方面也说明每次改革虽有大致的方向 ,但一直没有 明确的远景目标 ,改革具有应景性 、探索性 、复杂性等 特点 ,具有明显的渐进性改革和“摸着石头过河 ”的 特征 。这其实也是与整个中国改革的特点相吻合的 。
出现以上特点的主要原因有以下几个方面 : 首 先 ,全国其他地区政府管理创新的热情被全面激活 , 发展市场经济的动能被充分释放 ,深圳经济特区丧失 了先行先试的特权 。其次 ,随着社会经济的发展 ,形 成了既定的利益格局 ,改革的阻力比以前增大了 。第 三 ,随着改革的深入和发展阶段的转换 ,改革逐渐深 入到旧体制的核心部位 ,问题的复杂性和解决难度也 日益提高 ,光靠原先那种“敢闯敢干 ”的精神和勇气 已经不行 。改革的深入对政府及其工作人员的能力 和素质提出了更高的要求 ,而与这种新要求相比 ,改 革者尚有不足 。第四 ,“特区时代 ”的改革创新者在 政治上和经济上有可能已经成为既得利益者 ,他们的 惰性增强了 ,改革的意愿和改革的动力减弱了 。这一 时期 ,改什么 、怎么改 、改革的效果如何 ,这些基本问 题在很大程度上已经取决于政府部门及其工作人员 对自己利益的判断 ,从这个意义上 ,我们说这一时期 的行政改革是“利益导向型 ”的 。
2007年第 8期 总第 266期
热点聚焦
的频率明显减低 。1994年到 2001年的 8年中 ,没有 进行大规模的系统的行政改革 ,仅有的一次党政机构 改革 ,还是根据中央统一部署进行的 。第二 ,改革的 力度不大 。审批制度改革 、依法行政都是政府行为层 面的改革 ,政府体制 、政府职能方面进展不大 。第三 , 改革措施的效果不大 。 2001 年年初 ,深圳市政府为 了“提高行政效率 、优化投资发展环境 ”,宣布推行政 府工作“提速 ”运动 ,但实际效果不大 。再如 ,就 1997 年的审批制度改革而言 ,一些改革措施由于种种原因 并没有真正落到实处 ,甚至还出现了一些变相增加审 批事项 、随意附加审批条件的“回潮 ”现象 。第四 ,在 某些方面向旧体制回归 。在某些领域 ———如党政机 构设置 、办事程序 、行政收费项目等特区向内地看齐 , 以至出现了特区内地化 、特区改革落后于内地的现 象 。经济发展也由市场推动向政府主导演变 。第五 , 改革产生的影响力明显减弱 。除行政审批制度改革 外 ,其他的改革很少在全国产生什么影响 。可以说 , 这一时期国内政府管理当中比较有影响的创新举措 , 如政府服务“承诺制 ”、政务公 开 、行政 审批“一 条 龙 ”、“首问责任制 ”、“窗口 ”式办文制度等均是其他 地方推行以后深圳才实施的 。
除第七次行政管理体制改革以外 , 2002 年以来 深圳市政府先后出台了多项改革措施 ,改革的力度和 频率呈加速之势 。2003年 ,市政府推行“优化投资发 展环境年 ”活动 ,其中政务环境为基本内容 ,同年 ,还 开展了旨在改变公务员队伍精神状态的“提质提效 提神 ”运动和旨在“净化城市环境 ,畅通城市交通 ,安 宁社会秩序 ”的“净畅宁工程 ”。2004年 8月 1日起 , 深圳市党政机关事业单位实行雇员制 。 2005年 1月 深圳事业单位开始推行职员制 ,同年 ,行业协会民间 化改革展开 。2006年 ,在全市掀起“责任风暴 ”、实施 “治庸计划 ”,出台了《关于健全行政责任体系加强行 政执行力建设的实施意见 》,同年在国内率先推行职 能部门责任白皮书制度 。 2007 年初 ,深圳市政府发 布《深圳市民生净福利指标体系 》,以促进政府工作 人员和各职能部门形成符合科学发展观要求的新的 决策导向和政绩观导向 , 同年又开展了“行政绩效 年 ”活动 。
“特区后时代 ”的行政改革总体上是在激烈竞争 环境所产生的危机推动下进行的 ,甚至在局部带有追 赶性质 ,总体目标是为了提高城市的综合竞争力 。虽 然改革的成效还没有显现出来 ,后果也具有不确定 性 ,但也比较明显地呈现出以下几个特点 :
1. 开始从城市竞争力的角度看待政府管理 ,对行
20
政改革重要性的认识提高了 。中国加入 W TO 后 ,深 圳政府开始从城市竞争力的角度认识政府管理及其 改革问题 。在 2003———2007年连续 5个年度的政府 工作报告中 ,市长均专门以较大的篇幅谈到政府改革 的问题 ,这在深圳历史上是少见的 ,足见政府高层已 经认识到政府管理问题成为影响深圳城市竞争力和 持续发展的重要瓶颈 。
一 、“特区时代 ”( 1980 - 1993 ) : 使命驱动的党 政机构改革
1980年 ,深圳经济特区正式建立 ,“特区时代 ”正 式开始 。在经济特区建立之初 ,政府管理体制多为是 对内地高度集中的计划经济体制的“复制品 ”,政府 机构基本上是按产品分类和按部门上下对口设置的 业务主管局 。为了解决旧的管理体制及其机构体系 与外向型经济的发展不相适应的矛盾 ,深圳经济特区 先后在 1981年 、1983年 、1986年 、1988年 、1991年进 行了以党政机构改革为主要内容的 5 次机构改革 。 综观这一阶段深圳的行政改革 ,总体上具有以下几个 方面的特点 :
2. 开始以国内其他地区为标杆分析问题 ,对行政 改革紧迫性的认识提高了 。从 2002 年开始 ,深圳市 委 、市政府由最高领导组团 ,多次专门赴上海 、江苏 、 苏州等地考察 ,学习他们的经验 。 2002 年考察团得 出的一个结论是 ,“与上海 、苏州 、昆山等地相比 ,深 圳的服务意识还有较大的差距 ……需要进一步加快 行政体制创新 ,通过改革实现依法行政和高效行政的 统一 ,理顺工作机制 ,提高工作效率 。”[ 4 ]以往深圳被 视为国内改革试验田 ,是改革经验的输出地 ,现在则 开始以国内其他地区为参照分析自己存在的问题并 以此激活自身的竞争意识 、忧患意识和危机意识 。这 种心态变化的意义是深远的 。
