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时间：2021年x月x日
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第 1 页 共 8 页 政治与行政
——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析
摘 要
十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。
关 键 词
行政 政治 协调
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第 2 页 共 8 页
一、基本内容
（一）威尔逊之《行政学研究》
作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。
1.行政学的产生是由于社会现实的需求
威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”②；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。
古德诺与威尔逊的政治行政二分思想的比较及其现实意义
政治与行政二者之间的关系是当代公共行政学理论研究中起点也是贯穿其中的核心命题，关于二者之间的关系学者威尔逊和古德诺都有论述，对比分析二者的观点异同有助于更好地了解政治与行政之间的关系，也有助于正确认识公共行政学学科地位的建立，同时还能在此基础上对我国的政治现实有所关照。
标签：威尔逊；古德诺；政治与行政二分
政治与行政二者之间的关系是行政学研究中的一个核心命题，一方面它涉及公共行政的学科身份定位，即公共行政要成为一门独立学科，构建独立的研究体系，需要体现其与政治之间明确的区分。“行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深根植于稳定的原则之上。①”
尽管学术界提到政治与行政二分时都会把焦点放在威尔逊与古德诺身上，但是正像威尔逊在《行政学研究》中提到的那样，最早意识到行政独立性地位的研究并不是在美国开始的，而是发源于欧洲。德国学者布隆赤里认为在一个国家中有政治活动和行政活动两方面的基本活动，这两种基本活动的区分在于两者所承担的国家事务侧重方面有所差异，即“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动， 而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此， 政治是政治家的特殊活动范围， 而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治②”
从行政这一概念本身来说，最早在古希腊和罗马时代，亚里士多德将国家权力分成议事、行政和审判三种，其中行政指的是国家中的官职及其承担的相应事務，这一时期“行政”概念特别强调其作为一种官职的含义。到中世纪，开始关注行政的职能意义，阐述行政的职能意义主要是从与法律的对比中得出的：强调法律与行政的关系是制定法律与执行法律的关系，因此中世纪“行政”概念是执行法律的职能。在后期三权分立观点提出后行政才被赋予了权力的内涵，最初洛克提出立法权、行政权、联盟权的分立时立法权与行政权、联盟权的地位是不平等的，立法权被列为最高权力，而且行政权力整体上属于政治权力。从威尔逊开始，区分了抽象意义的执行性权力即政治和具体的执行权力即行政，标志着正式提出了政治和行政二分的观点，并在此基础上讨论了行政学作为一门单独学科建立的必要性。后美国学者古德诺在《政治与行政》中进一步探讨政治和行政两者之间的区分与协调。
西方行政学说史
第 1 页 古德诺的政治行政二分法
摘要：政行二分思想发展过程中，古德诺继续威尔逊之后，对政行二分理论进行系统的阐述并提出了他的政治与行政协调发展理论，结合当时的历史时代背景与实践，从而分析古德诺的思想在行政学学科上的历史意义。
关键词：政行二分；政行协调；历史独创性
在古德诺所处的时代中，政治与行政二分的思想并不是什么新鲜的提法。特别是在行政学研究较为发达的德国，斯坦因就曾指出，宪政是主体有组织的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。而在古德诺之前素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来，将行政学建立作为一门独立学科。然而，对于政治与行政二分做出系统的阐释的还是只有古德诺，他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面：
(1)提出了政行二分思想的经典表述，把政行分开的必要性与民治政府、西方文官制度的历史背景结合在一起考虑。古德诺在《政治与行政》的第一章“国家的主要功能”中就明确地指出了：“作为政治实体的国家的行为，既存在于对表达其意志所必需的活动中，也存在于对执行其意志所必需的活动中。”所以我们可以知道，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。这一表述成为他的政行二分思想的核心理论基础。并且，古德诺认为，政治与行政的分开是必要的。为了证明这一点，首先，他提出了民治政府的概念，民治政府实际上指的是多党制的政治体制。其次，政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。
(2)扬弃了“三分法”，采取两分的手法使行政机构权利得到扩张。为了进一步阐述政行二分的思想，古德诺对孟德斯鸠的“三分法”做了分析。他认为，孟德斯鸠在《论法的精神》中提出的将政府权力三分为立法，行政和司法的观点，是有其存在的理论依据的。“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法，可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。在他著书立说的时期，英国大概是当时文明世界中唯一在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家”。但是，英国的法官是独立的，并不意味着司法功能可以被单独
脉络、进路与局限：关于古德诺行政集权的一个分析
一 引言
20世纪初，美国后来居上，与欧洲传统帝国实力比肩。这个时期，美国的政治研究实现了从政治思想向政治科学的重要转向。换句话说，处于这个时代的众多政治人物实际上是美国最后一批政治思想家，也是美国最早一批政治学家，而古德诺（Frank J.Goodnow，1859-1939）则是这一转向过程中的代表人物，其思想遗产影响至今，并仍有进一步探讨和研究的价值。
二 古德诺政治与行政研究的思想集成
一般认为古德诺的贡献在于其政治——行政二分法。实际上，并非古德诺最早提出政治——行政二分法。威尔逊（1887）已经提及了政治——行政的分立，而威尔逊的这一思想的渊源又可以追溯到德国的斯坦因。斯坦因认为国家是一个有机体，是一定社会秩序条件下的人格主体，具有心理学意义上的意志与活动的两相对立，具体表现为宪政与行政的关系。而国家的宪政不能包有行政，此恰如意志本身，不能就是行为或者劳动一样。
实际上，古德诺最大的贡献在于对政治——行政二分进行了进一步阐释，并提出了独创性的行政管理思想。总结来看，古德诺关于政治与行政的理论主要包括以下几个方面:(1)政治——行政二分思想的再认识。古德诺认为在所有的政府体制中，都存在着两种功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，分别称为“政治”与“行政”。但理论上两相分立的极端原则无法成为具体政治组织的原则，即实践中政治与行政的分离据有操作上的不可行性。（2）政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础。既然政治、行政二分只是理论建构上的设想，那么如何在经验世界实现政治、行政的协调就至关重要。古德诺的答案是实现表达功能的政治对执行功能的行政的一定控制。途径是在对行政功能界定的基础上，将行政内部分为执行、司法、准司法、统计、半科学功能。政治控制仅针对执行功能，其他功能独立。（3）行政集权化是对政治行政协调的必要途径。行政机构根据权力大小分为执行机构（行政首脑、总统或者首相）和下层文官（公务员）。行政执行机构，尤其是政府首脑应该受政治控制，并随政治相进退，而下层文官应该是独立并且常任的。行政权力应该集中到首脑处，以实现政治与行政的协调和意见表达的实际执行。（4）政党的法外调节是美国政治行政协调的独特道路。政党通过对立法机构成员的挑选和对执行机构成员的挑选，恢复了宪政体制割裂的立法机构对执行机构的控制；政党通过对中央和地方行政官员的挑选，恢复了
