浅议公立医院的管办分离

“管办分离”对我国公立医院管理体制的影响_以上海申康医院管理中心为例
【摘要】：本文论述了“管办分离”的内涵，从“管办分离”的角度提出解决我国公立医院管理体制问题的改革措施，最后以上海申康医院管理中心为例解释“管办分离”对其管理体制的影响。

【关键字】：公立医院、管办分离
【作者】：
一、公立医院“管办分离”的内涵
公立医院“管办分离”包括两个层面的意思：
1、监管权与所有权的分离。

监管权的主体是卫生行政部门。

其对医院具有统一规划，统一准入，统一监管的职责；所有权的主体指政府出资部门。

其职责可类比企业股东，主要有公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用等。

这里的分离是指明确举办者和监管者的主体与职责，避免主体不清，职责不明的现象。

2、所有权与经营权的分离。

政府出资部门拥有所有权。

在公立医院的管理方面，出资部门倾向于制定有关公立医院发展的战略性决策，具有全局性、指引性、长远性等特点；经营权的落实必须以公立医院独立法人地位为前提，医院的管理层对公立医院具有一定的经营管理自主权，具体表现在资源配置、人事制度、价格制定等方面拥有独立自主的权力。

为了更容易的理解两者之间的关系，笔者把政府出资部门类比为公司股东，医院管理层类比为公司的董事会，董事会的各种决策需要对公司股东负责，即医院管理层的做出的各种决策需要为出资人负责。

这三者的明确分离可以使得监管权、所有权、经营权相互制约，相互监督，从而使得公立医院健康发展。

二、我国公立医院管理体制存在的问题
众所周知，公立医院是我国医疗卫生事业的主体，承担了绝大部分的医疗需求。

然而公立医院的管理体制问题不断突出且亟待解决。

其主要表现为以下几个方面：
1、我国的公立医院获得了较大的自主权，经济人冲动导致公立医院逐利化倾向明显，其公益属性逐渐淡化。

看病难、看病贵成了其公益性下降的最主要表现；
2、公立医院现有产权不明晰，医政职能不分，运行效率低下。

行政管理机构对公立医院的经营管理直接干预，随意性大，经常出现管理错位、越位行为，依法行政力度欠缺
3、我国的卫生行政部门存在监管不公的问题，难以做到对公立医院和私立医院一视同仁，监管公平。

我认为对公立医院实施管办分开能够很好的解决上述问题。

管办分开的实质是政府职能的转变，目的在于追求公立医院的公益性，运行效率和对整个医疗行业监管的公平性。

三、公立医院管理体制问题产生的原因和基于“管办分离”的思想提出的措施
1、公立医院公益性下降是由于我国政府部门作为公立医院出资人的现状造成的，主要表现为以下两个方面：
1.1权力分散。

公立医院出资人职责分散在卫生、财政、发展改革、组织、人事等部门。

部门之间管制权利分散难以形成管人、管事、管资产相结合的统一体；
1.2、出资人虚位。

公立医院的融资渠道单一，补偿机制不健全。

补偿渠道按比重大小排序分别为：药品差价收入、医疗服务和政府财政补助制度。

政府财政补助相对不足。

目前，公立医院自负盈亏，政府相关部门已经不构成主要出资人，其筹资比例在卫生总费用中比例急剧下降，已从1983 年的24%，降到了2012 年的5. 7%。

这种现象导致公立医院过度依赖药品差价和大型设备检查收入取得补偿，助长了过度医疗等不正之风。

同时，国家政府的出资人角色缺位使得其对公立医院所有权逐渐淡化，必然导致政府出资人对公立医院的运营管理缺乏监督。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）另设办医机构，明确出资人主体，对原来分散的权力和资源进行整合；
（2）制定公立医院出资人制度，避免国有资产产权主体虚位，加大政府对公立医院的财政投入，以保证公立医院的公益性；
2、公立医院运行效率低下的原因是所有权和经营权不分。

具体表现为国家拥有对国有资产的所有权和经营权，医院的整体规划、资源使用、人事安排、收入分配等分别由多个行政部门管理，导致较高的组织和协调成本。

利益关系的分配以及各机构间的相互协调，直接影响到我国公立医院运行效率。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）明确办医主体及其职责，办医主体即政府出资部门需深刻理解与公立医院管理团队的契约式委托——代理关系，要适当下放部分经营自主权；
（2）落实公立医院独立法人地位，赋予其相当的经营自主权。

3、卫生行政部门监督不公现象是由卫生行政部门既是公立医院的举办人又是医疗行业的监管者的双重身份造成的。

基于管办分离思想提出的改革措施如下：
（1）剥离卫生行政部门对公立医院的举办权，使其以行业监管者的身份存在。

避免裁判员同时是运动员的不公平现象，营造公平的竞争环境。

综上所述，管办分离能够达到公益性、高效率、公平性这三大指标。

具体说来有以下几点：（1）强化监管能力。

卫生行政部门专职进行医院的监管，更好地履行全行业统一监管的职责，推动社会化办医；（2）强化举办者的管理能力。

举办机构将依靠科学化、专业化的管理手段，实现对医院的资产管理和绩效考核，同时确保其公益性；（3）增强公立医院的自主性。

随着管办分离的实施，公立医院具有部分经营自主权，这将调动公立医院管理人员的积极性，提高医院运营效率。

四、上海申康医院管理中心改革模式简介及分析
1、申康改革模式简介：
2005年9月，上海市成立申康医院发展中心，作为政府办医主体和公立医院资产运营的主体，负责公立医院的规划、管理、资产监管和绩效考核。

申康改革模式
纵向上行：隶属国资委，通过国资委向政府负责
下行：向公立医院下放部分经营权
横向独立于卫生行政部门之外且与其平行；通过理事会的形式将其他相关部门的权力整合在一起，实行统一协商的制度
2、申康模式分析
与国资委的隶属关系保证了其与卫生行政部门的独立和平行地位，从而避免造成内部人监管，重走之前既是裁判员又是运动员的老路；以理事会的形式作为所有权整合的过度，理顺了与其他相关部门的关系，使得申康与相关政府部门间建立了良好的沟通协调机制；通过契约形式下放部分经营自主权，同时加强对医院的绩效考核，实现管理手段向科学化、专业化的方向转变。

而卫生局则重点进行全行业的政策制定和监管。

【参考文献】
[1]夏冕，《“管办分离”视角下公立医院管理体制的研究》，《中国卫生经济》，2010年03期；
[2]李文敏，《我国公立医院管办分离改革实证研究-以无锡和上海两地为例》，《国家行政学院学报》，2010年06期；。