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中国人民银行印发《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)》的通知文章属性•【制定机关】中国人民银行•【公布日期】2010.03.08•【文号】银发[2010]88号•【施行日期】2010.03.08•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】失效•【主题分类】票据正文中国人民银行印发《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)》的通知（2010年3月8日银发[2010]88号）人民银行上海总部，各分行、营业管理部：为减少对签发空头支票或者与预留银行签章不符支票行为实施行政处罚引发的行政争议，化解社会矛盾，维护金融秩序稳定，根据《中华人民共和国行政处罚法》确定的“处罚与教育相结合”的原则，以及《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条和第三十八条的有关规定，总行制定了《关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)》，现印发你们试行。
试行中应当注意以下问题：一、对违法签发支票的行为，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》(中国人民银行令[2001]第3号发布)的规定，并参照本实施意见实施行政处罚。
二、试行期间应当进一步加强调查研究，及时跟踪并上报本辖区试行的相关情况。
附件：关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行)附件关于对违法签发支票行为行政处罚若干问题的实施意见(试行) 中国人民银行各级机构(以下简称人民银行)依法对签发空头支票或者与预留银行签章不符支票行为实施行政处罚的，应当根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)确定的“处罚与教育相结合”的原则，以及《行政处罚法》第二十七条和第三十八条的有关规定，参照本实施意见处理。
一、下列情形属于《行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项规定的“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”情形，可以对出票人减轻行政处罚：(一)出票人第一次签发空头支票或者与预留银行签章不符支票，在银行退票后能主动、及时支付票款，但未获得收款人谅解的，可以给予支票票面金额1%但不低于300元的罚款；(二)出票人第二次签发空头支票或者与预留银行签章不符支票，并且在银行退票后能主动、及时支付票款的，可以给予支票票面金额2%但不低于400元的罚款；(三)除本实施意见规定的不予行政处罚的情形外，出票人第三次签发空头支票或者与预留银行签章不符支票，并且在银行退票后能主动、及时支付票款的，可以给予支票票面金额3%但不低于500元的罚款。
农商银行对企业签发空头支票的分析及建议今年以来，受国际大环境的影响，我国经济增长总体趋缓，实体经济下滑，企业的经营能力下降，导致一些企业签发空头支票的数量呈上升趋势。
签发空头支票，不仅破坏了票据的信用，损害了持票人的利益，影响了金融秩序的稳定，也给结算工作带来了很多困难。
一、我行签发空头支票的形式和特点2013-2015年端州农商银行客户开立空头支票情况表从上表可以看出，2013-2015年，我行的空头支票数量呈快速上升趋势，且实际缴款金额占处罚金额的比例较小，分别为3.7%、9.6%和0.52%。
对我行客户签发的空头支票进行分析，主要分为恶意签发和非恶意签发两种。
恶意签发是指企业在签发支票前，已经知道其账户余额不足，但为骗取销货单位发货，无偿占用他人资金，依然签发空头支票进行诈骗；非恶意签发是指企业的三角债务比较多，在开立支票时，企业预计有几笔款项到达，但实际并没有按时收到，致使持票人要求付款时，企业账户余额不足。
按照《票据法》规定，2015年上报人行空头支票82笔，金额1153.41万元；其中：个人签发10笔，金额35.49万元；企业签发72笔，金额1117.92万元。
企业签发空头支票中，有1家企业连续签发3笔，其中1笔金额为134.73万元，为我行至今面额最大的空头支票，3家企业分别签发10笔以上，个人签发空头支票的10笔中有1人签发6笔，经了解，该些客户开户时购买了一本支票后，没有正常的业务往来，实际上购买支票的目的就是签发空头支票。
空头支票成为一些不法分子实现其目的的手段，造成企业间经济往来的信用度下降，纠纷增多，影响收款人正常的资金回笼；增加银行结算的工作量和差错事故，影响银行结算在社会经济活动中的地位和信誉。
从2015年我行客户签发的82笔空头支票中分析，其中有60多笔属5家企业签发，9笔分别由3个对私个人签发，而这些支票的签发均是在我行开户时存入一些存款并购买一本支票，之后便大量签发面额几万元甚至几十万元的空头支票，因此，恶意签发是我行空头支票上升的主要原因。
精心整理附件中国人民银行沈阳分行空头支票行政处罚管理实施细则（试行）目录第一章总则第二章源头治理第三章事中管理第四章分类处置第五章行政处罚流程第六章惩戒机制第七章报送制度第八章考核与通报第九章附则附件第一条、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行关于开展空头支票行政处罚改革试点工作的通知》等有关法律、法规、规定，特制定本实施细则。
第二条本实施细则所称签发空头支票行为是指出票人签发空头支票、与预留银行印鉴不符支票的行为。
对辽宁辖内签发空头支票行为的管理，适用本实施细则。
.第三条人民银行各分支机构按属地管理原则，对所在地签发空头支票行为进行处罚。
发生在跨行政区划的区域票据交换中的签发空头支票行为由支票付款银行所在地的人民银行分支机构进行处罚。
第四条人民银行各分支机构处罚签发空头支票行为，应当事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当。
未经调查核实，不得做出行政处罚。
第五条本实施细则统计签发空头支票行为或受到行政处罚的起始时点为2017年8月1日。
支票签发日期在2017年8月1日之前，票据提入行退票时间为2017年8月1日及其之后的，按本实施细则执行。
第二章源头治理第六条对存在下列情形之一的客户，银行业金融机构（以下简称银行）应当限制向其出售支票凭证的数量：（一）账户开户时间不满3个月（自然月，下同）的；（二）最近12个月在本银行发生签发空头支票行为三次（含三次，同一出票日签发多张空头支票的，合并认定为一次违法行为，下同）以内；（三）最近12个月因签发空头支票受到行政处罚的；（四）单位法定代表人或负责人（以下简称单位法定代表人）担任单位法定代表人的其他单位，或者单位法定代表人因签发空头支票受到行政处罚且尚未缴清罚款的。
银行向符合上述情形的客户出售支票凭证时，应根据经营规模和支票使用情况合理限制出售支票凭证数量，其中符合第（一）项中所述情形，出售支票凭证数量每自然月原则上不得多于25张（含25张），符合第（二）、（三）、（四）项中所述情形，出售支票凭证数量每自然月原则上不得多于10张（含10张）。
中国人民银行深圳市中心支行对签发空头支票行为实施行政
处罚细则
【法规类别】支票
【发布部门】中国人民银行深圳分行
【时效性】现行有效
【效力级别】地方规范性文件
中国人民银行深圳市中心支行对签发空头支票行为实施行政处罚细则
为了保护持票人的合法利益，提高社会信用，根据《中华人民共和国票据法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《票据管理实施办法》、《金融违法行为处罚办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《财政部、中国人民银行关于空头支票罚款缴库有关问题的通知》（财金〔2005〕29号）和《中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》（银发〔2005〕114号）等法律、法规及文件，结合深圳市实际情况，制定本细则。
一、实施处罚的主体资格
中国人民银行深圳市中心支行依法对付款人为深圳市银行机构的出票人的支票违规行为实施行政处罚。
二、处罚的依据和标准
《中华人民共和国票据法》第八十七条“支票的出票人所签发的支票金额不得超
过其付款时在付款人处实。
空头支票行政处罚工作存在的问题及建议一、存在问题（一）实施空头支票行政处罚的相关法律法规不完善目前，对签发空头支票行为实施行政处罚的依据主要是《中华人民共和国行政处罚法》、《票据管理实施办法》、《中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》（银发〔2005〕114号）等法律和规范性文件，但随着我国经济形势发展变化，原有法律法规已滞后于票据业务的发展。
在实际操作过程中，广州分行还制定了《关于印发〈中国人民银行广州分行对签发空头支票行为实施行政处罚的操作程序〉的通知》（广州银办发〔2006〕194号）、以分行2008年第17期“专业会议纪要”的附件形式下发的《关于对签发空头支票行为实施行政处罚的指导意见》等规章制度，但法律层次相对较低，发挥的效力薄弱，在一定程度上制约了空头支票行政处罚工作的开展。
（二）银行机构实施行政处罚过程存在处理不及时情况1、报送《空头支票报告书》不及时。
在空头支票行政处罚实际执行中个别商业银行存在瞒报、迟报、漏报现象，对此人民银行采用最多的办法就是经办人电话督促和询问，一定程度影响了对签发空头支票行为实施行政处罚效率。
2、送达《空头支票告知书》、《空头支票决定书》不及时。
在实际执行中由于人民银行与被处罚人无直接业务往来，《空头支票告知书》、《空头支票决定书》均需要通过商业银行送达。
实际操作中商业银行考虑人员、成本因素，基本采用电话通知被处罚人到营业柜台签收领取的方式。
如果因为各种因素通知不到被处罚人或被处罚人拒绝签收，处罚程序会因此中断无法进行。
（三）执法行政经费得不到保障工作经费不足，在一定程度上影响了空头支票行政处罚工作的正常开展。
根据有关文件，收到的空头支票罚款须全额缴入国库，还要按每案罚款的10%向举报银行支付执行手续费。
基层人民银行日常办公经费本来就比较有限，加之空头支票行政处罚工作又没有专门的执法经费，导致执法过程中的一些技术性费用，如无法送达的媒体公示费用、移交法院强制执行手续费和诉讼费、日常办公设备及系统维护费用等均得不到保障，无法保障空头支票执法程序的正常运转。
空头支票行政处罚相关法律问题研究周晓刚摘要：空头支票是支票票据领域特有的问题，其对于支票票据的有序流通有着较大的负面影响。
多年来，人民银行一直对空头支票行为实施行政处罚，维护了支付结算领域的市场秩序。
但在实践中，空头支票处罚也面临着实施主体、处罚标准、处罚依据等方面的问题，本文从实践出发，通过分析相关问题，并结合国际范围内其他国家的法律实践，提出立法建议。
关键词：空头支票 行政处罚 立法中图分类号：DF438 文献标识码：A 文章编号：1009 - 1246（2017）03 - 0015 - 05自2005年6月人民银行直接履行空头支票行政处罚职责以来，各级人民银行依据《票据法》《票据管理实施办法》等法律法规，依法行使处罚权，对维护支付清算秩序起到了重要作用。
但是在空头支票处罚实施过程中，也面临着处罚实施主体不明晰、处罚标准过于单一、处罚程序与执行不顺畅等问题。
在加快政府职能转变、进一步深化金融重点领域改革的背景下，需要对空头支票行政处罚法律框架作进一步研究并予以改进、完善。
一、我国有关空头支票的法律规范及存在问题（一）有关法律条文1.法律。
《票据法》中涉及空头支票的法律规定主要有四条：一是第八十七条规定，“支票的出票人所签发的支票金额不得超过其付款时在付款人处实有的存款金额。
”“出票人签发的支票金额超过其付款时在付款人处实有的存款金额的，为空头支票。
禁止签发空头支票。
”二是第八十八条规定，“支票的出票人不得签发与其预留本名的签名式样或者印鉴不符的支票。
”三是第一百○二条规定，“有下列票据欺诈行为之一的，依法追究刑事责任：（一）伪造、变造票据的；（二）故意使用伪造、变造的票据的；（三）签发空头支票或者故意签发与其预留的本名签名式样或者印鉴不符的支票，骗取财物的……”四是第一百○三条规定，“有前条所列行为之一，情节轻微，不构成犯罪的，依照国家有关规定给予行政处罚。
”2.行政法规。
《票据管理实施办法》第三十条和第三十一条规定了签发空头支票行为应承担的行政责任，分别是：“有票据法第一百零二条所列行为之一，情节轻微，不构成犯罪的，由公安机关依法予以处罚”“签发空头支票或者签发与其预留的签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元的罚款；持票人有权要求出票人赔偿支票金额2%的赔偿金”。
三门峡市空头支票行政处罚操作流程为了保护持票人的合法利益，提高社会信用，规范对空头支票的处罚程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《中国人民银行行政处罚程序规定》、《中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知(银发[2005]114号)和《河南省空头支票行政处罚操作流程》等有关法律法规、文件，并结合三门峡市实际，制定本流程。
一、报告出票人开户银行发现出票人有签发空头支票、与预留银行签章不符的支票(以下简称签发空头支票)行为的，应做出如下处理：1.立即填制一式两份《空头支票报告书》(附式1，以下简称《报告书》)。
2.复印支票退票理由书付款时出票人账户余额资料同城清算系统提入票据清单等其它足以证明出票人违规签发空头支票的资料，注明"与原件相符"并加盖单位公章后，作为《报告书》的附件。
3.当日最迟次日(节假日顺延)将《报告书》一份及其附件(以下统称"报告资料")报送当地人民银行会计财务(综合业务)部门;另一份《报告书》留存。
二、审查和拟决定人民银行会计财务(综合业务)部门收到"报告资料"后，在3个工作日内进行核实，并做出是否进行行政处罚的决定。
(一)在签发空头支票事实清楚证据确凿的情况下：1.人民银行会计财务(综合业务)部门提出处罚意见，填制一式三份《中国人民银行行政处罚意见告知书》(附件2，以下简称《告知书》)。
拟进行非重大行政处罚的，填制附件2;拟进行重大行政处罚的，填制附件3，连同"报告资料"移送法律事务部门进行复核。
2.人民银行法律事务部门对会计财务(综合业务)部门移送的资料按照有关规定进行审核，在一份《告知书》上签署同意意见后，连同会计财务(综合业务)部门移送的有关资料退会计财务(综合业务)部门。
3.人民银行会计财务(综合业务)部门将《告知书》及法律事务部门的意见一并报主管行领导或行政处罚委员会，非重大行政处罚的，由主管行领导审定签发;属于重大行政处罚的，提交行政处罚委员会讨论决定后，由主管行领导签发。
中国人民银行济南分行处罚签发空头支票行为实施细则第一章总则第一条为规范对签发空头支票行为的行政处罚，提高社会信用，根据《中国人民银行法》、《行政处罚法》、《票据管理实施办法》等有关规定，制定本实施细则。
第二条本实施细则所称签发空头支票行为是指出票人签发空头支票或签发与其预留银行签章不符支票的行为。
本实施细则适用于山东省内对签发空头支票行为实施行政处罚的人民银行分支机构、协助执行的银行业金融机构以及空头支票当事人。
第三条人民银行分支机构遵循属地管理原则，对签发空头支票行为实施行政处罚，进行监督管理。
支付结算管理部门为处罚签发空头支票行为的执法职能部门。
第四条人民银行分支机构处罚签发空头支票行为，应当事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当。
第五条出票人开户银行有义务报告出票人签发空头支票的行为；持票人或其开户银行有权利举报出票人签发空头支票的行为。
第二章取证与告知第六条出票人开户银行发现出票人存款账户余额不足以支付其签发的支票金额的，或签发与其预留银行签章不符支票的行为，应立即填制《空头支票报告书》（以下简称《报告书》，附式1），将支票复印件、其他足以证明出票人违规签发空头支票行为的有关资料复印件，于当日至迟次日（节假日顺延）报送人民银行分支机构支付结算管理部门。
前款所称“其他足以证明出票人违规签发空头支票行为的有关资料”是指出票人开户银行发现出票人有签发空头支票行为时的账户余额表、分户账、印鉴卡、退票理由书、付款时点的存款余额等；有关资料复印件须由经办人员签章并加盖业务公章，同时注明“与原件核对一致”字样。
第七条人民银行分支机构支付结算管理部门收到《报告书》后，应立即予以立案，并于3个工作日内进行调查核实。
对事实清楚、证据确凿的，由分管行长授权支付结算管理部门负责人作出行政处罚建议；对事实不清、证据不足的，应提出纠正意见，将材料退回出票人开户银行。
第八条经审核，认定应实施处罚的，由支付结算管理部门编制《中国人民银行行政处罚告知书》（附式2、3，以下简称《告知书》），交出票人开户银行。
