行政体制对政治与行政关系的影响

《政治与行政》读书笔记摘要：古德诺在《政治与行政》一书中，不仅明确提出政治是“国家意志的表达”，行政是“国家意志的执行”，而且系统地论述了在政治与行政二分的前提下，如何使二者协调发展的问题。

并从行政与立法、司法的关系，以及国家行政与政治、法律、政党的相互关系;行政与立法、司法的相互关系;中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等角度做出考察和分析，比较系统地论述了如何实现政治与行政的协调。

当前，国务院正进行职能转变和机构改革，如何处理好政治与行政之间的关系，尤其是党和政府的关系，让其分工合作，需要我们在经典中找寻灵感。

关键词：古德诺政治行政一、写作背景《政治与行政》这本书写于1900年，作者F·J·古德诺是美国著名的政治学家、行政学家和法学家。

古德诺执笔《政治与行政》的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，正如作者自己所说：“这本小书的目的在于指出，法律条文所表明的正式政府体制，并不总与实际的体制相同。

本书还试图指出，为了实际的体制比现在更符合作为法定体制基础的政治思想，对美国法定的正式体制必须进行那些改革。

”那么，为什么当时的美国的政府体制需要改革呢？那就需要了解此书的写作背景。

从美国独立到十九世纪末二十世纪初，短短的一百多年的时间里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。

美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。

美国的政治体制面临诸多问题，其中尤以以下三点为甚：1. 分权过度众所周知，从独立那一天起，美国的“国父们”就按照卢梭的三权分立的原则为其国家设置了三权分立的政治体制。

但是，过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏19世纪后半期的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。

《政治与行政》—读书笔记在国家的主要功能一章中,开篇讨论了法外制度和法定制度的关系。

古德诺提出，大多数研究政府问题的著述者，都倾向于考察法定的正式政府组织。

但这种方法会使学者们在判断国家真正的政治生活时误入歧途。

古德诺认为，同法定的制度一样，法外的制度也决定着政府体制的特点。

“事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大”，对此古德诺用了英国内阁和美国总统选举的例子来证明。

“政府体制不是建立在成文宪法之上的国家，法外的制度就更有可能在关于政府体制的理论讨论中占据一席之地。

因为在这种国家里，宪法本身在很大程度上也是一种惯例。

”古德诺引用甄内斯特的观点，得出其观点：不同民族的政治制度，将显示出比只囿于考察宪法和法律的正式条款所想象的政治制度具有更大的相似性。

人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类的事实。

正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能去用抽象的方法考察国家。

其次，古德诺还借鉴孟德斯鸠的政府功能划分思想，分析诠释了孟德斯鸠的三权分立的分权理论。

在阐述国家的主要功能中，古德诺认为，在多有的政治体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，称之为“政治”与“行政”。

政治即是通过公民中的政党组织指导或影响政府政策的行为或职业。

而行政则是公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施。

从而总结出“政治”与“行政”即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能的结论。

在第二章政治的功能中，古德诺综述了政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。

政治的需要要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

原因是：功能的行使可能不只委托给政府中的一个或某一套机构；任何一个机构或一套机构也可能不只限于行使这一功能。

通过考察政党体制研究政治的功能问题，古德诺认为政治功能与国家意志的表达有关。

他指出了选举和投票的法律发展的过程，并对选举和投票的法律发展表明：政党作为一种政治机构获得了某种法律上的承认，即政党在法定的正式政府组织中已取得了它的地位。

公共行政学第四章自测答案1、行政体制的核心问题是（）。

上诉三者，即ABC2、行政体制的滞后性是由其（）演变而来的。

稳定性3、内阁制，起源于18世纪的（）国，后来为许多西方国家所采用。

英国4、总统制，起源于18世纪末期的（）国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。

美国5、法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是（）。

半总统制6、委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的（）。

瑞士7、英国地方政府形式是最典型的（）体制。

自治体地方政府8、典型的行政体地方政府是（）国的地方政府。

德国9、对于一般的省、市、县、乡而言，实行民族自治的自治区、自治州、自治县、自治乡就是（）的行政区。

特殊型10、回归后的香港行政区和澳门行政区属于（）的行政区。

特殊型11、行政体制的特点主要有（）。

历史的继承性, 严格的系统性, 鲜明的政治性, 相对的滞后性, 较强的稳定性12、按社会制度划分，行政体制可分为（）。

奴隶社会的行政体制, 封建社会的行政体制, 资本主义社会的行政体制, 社会主义的行政体制13、以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为（）。

中央政府体制, 地方政府体制, 行政区划体制14、下列实行内阁制的国家有（）。

比利时, 加拿大, 斯里兰卡15、下列实行总统制的国家有（）。

墨西哥, 埃及16、下列实行半总统制的国家有（）。

葡萄牙, 坦桑尼亚, 奥地利, 芬兰, 苏联解体后的俄罗斯联邦17、地方政府体制的类型主要分为（）。

自治体地方政府, 公共行政学是政治较强的学科, 三权分立制地方政府呢18、行政区划的类型可以分为（）。

传统型, 特殊型, 发展型19、行政区划体制应遵循的原则有（）。

民族自治原则, 政治原则, 有效管理原则, 有利于发展的原则, 尊重历史传统的原则20、简述行政体制的特点。

1）鲜明的政治性；（2）较强的稳定性；（3）严格的系统性；（4）相对的滞后性；（5）历史的继承性。

形考任务一题目：如何实现政治与行政的协调？（一）政治对行政的适度控制是政治与行政协调的重要基础。

政治与行政取得协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。

这种控制可以通过法定的制度来达到，比如，英国的内阁对议会负责的体制。

在英国，人民通过对议会的控制达到他们对国家意志表达的控制后，他们就立刻着手使议会对被委以国家意志执行的政府机构有一种控制权。

或者这种控制可以通过法外途径来实现，比如美国的政党控制行政的机制。

美国是政党，正像他们热衷于按照必须以表达国家意志为准则，选举具有明显的政治色彩的团体那样去进行行政和执行官的选举。

政党制度由此保证了政治功能与行政功能之间的协调，而这种协调是政府成功地开展工作所必须的。

不过，我们在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也必须注意到这种控制有一定的限度，应该使这种控制扩展到国家意志的表达与执行之间产生非常需要的协调为止。

如果控制扩展超出了一定限度的话，它就会立刻失去其存在的理由。

只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能实现。

（二）行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径。

协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权利是必要集中问题。

国家的分权，特别是中央和地方的分权，容易造成行政力量统一性的破坏，从而使国家意志表达执行出现问题。

要控制出现这种问题，只有通过行政权的集中这个唯一的途径。

因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间的必要协调。

（三）中国的公共行政实践中必须坚持政治与行政的协调关系。

我国特殊的政治国情和政府行政的实践决定了政治与行政二分在我国的不可行性并且坚持协调关系。

政治上，以公有制为基础的社会主义制度的建立，确立了中国共产党领导下的人民当家作主的国家政权以及中国共产党领导执政地位。

这种政治制度意味着共产党必须支持人民当家作主，保证人民当家作主的权利。

在这里我们特指无产阶级政党政府作为党管理国家各项事务的工具，它必须接受党的政治领导、组织领导、思想领导。

政治与行政关系的深刻解读中图分类号:d09 文献标识:a 文章编号:1009-4202(2010)08-226-02摘要古德诺是继威尔逊之后将政治和行政关系进行全面阐释和系统梳理的重要人物。

本文概括了古德诺关于政治和行政关系的基本界定,重点阐释其对于二者关系的协调基础和途径选择的观点,分析得出古德诺的公共行政思想进一步完善和深化了政治、行政二分的原则,有力地促进了公共行政学的理论的构建和方法的创新,并基于其实践性和针对性强的特点,科学地指导了各国公共管理实践的重要结论。

关键词政治行政协调评价学界通常认为,威尔逊于1887年发表的《行政学研究》是行政学的开山之作,正是威尔逊通过对政治和行政二分原则的精辟论述,第一次明确地将行政管理的活动和过程进行专门化的研究,使行政从政治中分离出来,确立了行政学作为一门独立学科的地位。

而随其后的著名公共管理学家古德诺,在批判三权分立的基础上,继承和发展了威尔逊政治、行政二分的论述,成为了政治与行政关系深刻、系统论述的集大成者。

他一系列富有创建的理论对公共行政的发展起到了重大的推动作用。

一、古德诺政治与行政关系的基本界定关于政治与行政关系的在古德诺的著作《政治与行政》中得到了系统地阐释。

在威尔逊的理论基础上,古德诺主要从功能差异角度对二者进行了区分,即“在所有的政府体制中都存在者两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家一直的执行功能,前者谓之政治,后者谓之行政①。

”也就是说政治是国家意志的表达,而行政是国家意志的执行。

同时,古德诺还对二者的关系进行了更深层次的研究。

他认为,基于社会政治生活的复杂性和多样性所决定,政治和行政绝非泾渭分明、各司其职,而在运行中呈现出相互交织、相互协调的关系特征。

即古德诺进一步发展了威尔逊的政治、行政二分的理论,从更加全面和广阔的视角阐释了政治和行政的逻辑关系,并将重心放在了二者关系的协调与配合之方面,这对于实现国家民主与效率的发展目标的平衡意义深远。

行政管理学（论述题）1、试论述公共行政的作用。

答:第一、公共行政是对国家的治理。

公共行政是政府行政,是政府对国家的治理。

一个国家的公共行政决定了一个国家的治理水平，善政才有善治。

可以讲，一个国家有什么样的公共行政，就会造就什么样的生产力,就会有什么样的科学技术,就会有什么的经济状况，人民也就有什么样的生活水平。

公共行政就是治国安邦，它的核心问题是如何管理好国家,如何使社会全面快速地发展，使人民安居乐业。

第二，公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。

公共行政必须以实现公共利益为最高宗旨。

这不仅是政府存在的基础，也是政府存在的目的。

公共利益必须由政府予以贯彻执行才能实现。

只有政府才能满足人民群众的有关社会稳定、社会公平、社会安全的需要.如果政府不能实现公共利益，那么,就必然缺乏存在的合法性.第三，公共行政是发展社会主义市场经济的保证.我国正在进行社会主义市场经济建设，良好的公共行政是建立和完善市场经济体制的保证.正确处理好政府与市场之间的关系,是公共行政的重要课题，也是政府的重要责任。

政府有管理市场、规范市场的责任。

第四，公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。

政府是国家发展的主要推动力，公共行政的魅力就在于管理出效率，管理出速度。

没有一个高效、民主、公平的政府，社会就不可能在各个方面的快速发燕尾服。

学习和研究公共行政学的目的就是提高和完善政府的管理，以加速我国的社会主义建设的步伐，把我国尽愉地建设成现代化的强国。

第五，公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的公务员队伍的需要。

公共行政学是国家公务员的基础专业学科。

身为公务员，必须学习并掌握公共行政学。

2、试述公共行政环境的作用。

答：（1）公共行政环境决定、限制与制约公共行政。

公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观环境,是公共行政生产力、生存和发展的土壤和行动的空间.有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政.自然地理、政治制度、经济制度、意识形态、传统、人文环境都对公共行政有很大的影响,有的甚至起决定作用。

第一章国家的主要功能考察政治体制，也要考虑法外体制；国家职能权力不可能被截然分开，各个部门以某一特定权力为主体时不不可避会行使其他权力职能；国家权力分为政策制定与执行，也称政治与行政；国家权力和机构的分立是必然的。

第二章政治的功能国家意志的表达与执行之间要求得到协调，在民治政府下，执行机构必须要服从表达机构，政治要能够控制行政。

政治的功能首先与国家意志的表达有关，其次与国家意志的执行有关。

在美国体制下，政党制度是协调政治与行政的重要之处。

第三章中央与地方政治在处理中央与地方的关系中，有两种方法，一种是立法集权，一种是行政集权。

立法集权：在这些国家和地区，一方面立法是集权的，另一方面这个立法的行政执行却是分散的或地方化的。

这种行政方式的理论前提是：国家对组成它的地方政治共同体拥有主权。

国家控制立法权，不承认地方的个别意志，只表达国家意志。

同时，它也授予了地方政治共同体以实际上在任何国家有效的控制之外执行国家法律的权力。

政治权力在国家，行政权力在地方，通过政党、立法等政治方式来协调、控制，但随着最近地方权力诉求的兴起，这一方法不太适合，地方渴望表达自己的意志。

行政集权：一方面地方自治政府常常伴以颇多的立法分权，另一方面行政集权也常常伴以颇多的立法分权。

也就是说，在国家意志是合在一起或主要由一个中央机关表达时，从行政的观点上说，其执行大多委托给了独立的地方政治共同体；而在国家意志的执行是由国家中央政府控制时，地方政治共同体具有很大的不受国家控制的地方意志表达权也不算什么稀罕事。

政治在地方，行政在中央，地方与中央的协调、控制在执行机构内进行，作者倾向于这一种方式。

第四章行政的功能政治对行政的控制不应超过它用以保证国家意志执行的必须的限度。

如果超过的话，真正的国家意志的自然表达就会发生困难，可能被政党用来谋私，并且执行会没有效率。

行政既是司法的，有是政府的，司法行政与政府行政是行政功能的分支。

司法行政指独立于立法的对国家意志的解释。