建立船舶建造质量长效监管机制

一　臣哩　第３２卷第３期２０１０年３月　

建立船舶建造质量长效监管机制　周华斌，葛同林，石丘ｒｊ％．－　（江苏海事局　船舶监督处，江苏　南京２１０００９）　【摘要】为推进我国船舶工业和航运业的健康发展，分析船舶建立质量监管的必要性以及　目前存在的问题，认为缺乏长效监管机制是问题的根源，并对此提出对策建议：建立行业准入制度；　建立适检评估和开工前检查标准；推进船检体制改革；健全船舶检验质量监督机制；明确船舶质量　责任人。　【关键词】船舶工业；船舶建造；船舶检验；长效监管　１　加强船舶建造质量监管的必要性　１．１　加快我国船舶工业结构调整的需要　我国船舶工业历经６０年的发展，在基础设施、生　产能力、产品种类及建造质量等方面都取得令人瞩目　的成就。但在高速发展的同时，国内船舶工业自主创　新能力不强、增长方式粗放、低水平重复投资、产能严　重过剩等问题Ｅｌ益显现。２００９年２月１１　Ｅｌ，国务院常　务会议审议并原则通过《船舶工业调整和振兴规划》，　提出加快船舶工业结构调整、支持企业兼并重组、严格　控制产Ａ月　ｂ，等多项目标。　在国：引皖出台振兴船舶丁业、扩大船舶市场需求、　加快老ＩＥｌｊ￣Ｊ３舶报废等一系列措施的背景下，加强船舶　建造质量管理，帮助船舶建造企业提高竞争力，引导企　业转型升级更显重要。　１。２公共安全的需要　船舶建造质量是水上交通安全的基础，是船舶适　航的重要保证。船舶建造质量直接关系到其整个生　命周期的营运安全乃至社会公共安全和环境保护问　题　收稿日期：２，０１０一Ｏ１．１　８　作者简介：周华斌（１９７８一），男，硕士，国家Ａ级注册验船师　１。３治理低质量船舶的需要　低质量造船屡禁不止的问题长期困扰我国船舶工　业发展。２００８年下半年，全球金融风暴波及国内造船　业，钢材和船用设备价格大幅下跌，国内船舶建造特别　是内河船舶建造出现“价格抄底”现象，而监管滞后又　为低质量船舶开辟“绿色通道”，使滩涂造船、沙滩造船　等现象进一步蔓延。一些不具备完整基础设施、没有　科学管理、缺乏基本安全保障的船厂非法建造低质量　船舶并不断投入营运，严重威胁航行安全，也严重扰乱　造船和航运市场的公平竞争秩序。　针对这一问题，近年来国家有关部委多次组织专　项活动，如２００５年国家４部委联合开展的全国低质量　船舶专项整治、２００９年大船小证专项整治、２００５－－２００７　年建造海船检验质量检查等活动。这类专项整治在当　时都取得比较明显的成效，但活动结束之后，低质量造　船现象又卷土重来，问题并未从根本上得到解决。　２　目前船舶建造质量监管中存在的问题　２．１　缺乏长效监管机制　船舶建造质量监管涉及海事、船检、渔政、渔检、安　・　３７　・

　全生产监管等部门。在船舶建造质量的管理体系中，　国防科工委是船舶行业主管机构，各级船舶检验机构　是船舶检验的法定实施主体，海事局是船舶检验质量　的法定主管机关，也是船舶航行安全监督的主管机关。　此外，安全生产监管部门也负责管理船舶修造企业的　生产安全。　作为船舶行业管理的主管部门，国防科工委及其　下级单位对低质量造船缺乏有效的管理手段，难以对　相关企业进行有效制约，只能从产业政策和规划上予　以一定的引导，作用有限。国防科工委曾　台《船舶生　产企业生产评价标准》。作为我国第１部船舶生产企　业的行业准人标准，这一标准在评价体系和具体标准　方面存在诸多不足。实际上，目前船舶行业主管部门　对船舶修造企业并不具备真正的约束力。　由于对于船舶修造缺乏具有实际约束力的资质管　理，所以大量不具备船舶建造资质的企业进人这一行　业。这些企业技术力量薄弱、生产设备简陋、生产组织　混乱，船舶建造质量低下，给船舶检验带来严峻的挑　战。　多个管理部门环环相扣，形成水上交通安全监管　管理链。海事部门对通航水域船舶的安全监管处于管　理链的末段，承受着低质量船舶带来的巨大压力。监　管缺失带来的问题会在水上交通安全上集中体现，有　时甚至会以某种尖锐的形式爆发。海事部门对船舶的　安全检查是保证船舶安全的最后防线。要从根本上缓　解水上交通安全压力，必须强化源头管理。　２．２船舶生产企业的责任缺位　根据《中华人民共和国产品质量法》的规定，生产　者应当对其生产的产品质量负责，因此船舶生产企业　是船舶建造质量的第１责任人。船舶的建造质量直接　影响航行安全和水域环境保护等社会公共利益问题。　由于历史和现实的原因，船舶生产企业除承担买卖双　方合同规定的民事责任外，无需为其所建造的船舶承　担社会公共责任和相应的法律责任。　２．３对船舶检验质量缺乏有效监督　海事机关是国家对船舶、海上设施和有关船用　产品实施技术监督检验的主管机关，所有船舶检验　机构在执行法定检验的过程中都应接受其监督检　查，但目前海事部门对船舶检验质量的监督缺乏长　・　３８　・　效机制。　实际上，船舶检验技术法规在从事法定检验的验　船机构得不到严格执行是相当普遍的现象。大量低质　量船舶不具备适航技术条件，却依然获得船舶检验机　构颁发的适航许可证，这给海事部门的水上安全监管　带来巨大的压力。由于长效监管机制的缺失，各种形　式的验船质量专项检查难以从根本上解决船舶检验质　量问题。　３建立船舶建造质量长效监管机制建议　３．１　建立行业准入制度　我国在建和拟建造船能力已达６　６００万载重吨，远　大于国务院２００６年制定的《船舶工业中长期规划》中　确定的，到２０１０年年造船能力达到２　３００万载重吨，到　２０１５年达到２　８００万载重吨的目标。造成产能过剩的　根本原因是民用船舶制造领域缺乏行业准人制度，在　市场需求旺盛的情况下，各路资本一哄而上，导致大量　低水平重复建设和盲目扩张，形成严重的产能过剩，严　重阻碍我国船舶工业健康稳定发展。　２００９年９月２６日，国务院批转发展改革委员会等　部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产　业健康发展若干意见的通知》，明确提出要严格执行　《船舶工业调整和振兴规划》及《船舶工业中长期发展　规划》，今后３年内各级土地、海洋、环保、金融等相关　部门不再受理新建船坞、船台项目的申请，暂停审批现　有造船企业船坞、船台的扩建项目，优化存量，引导企　业利用现有造船设施发展海洋工程装备等若干意见。　一方面，从源头上加强对船舶生产能力的宏观调　控，抑制产能过剩和重复建设，遏制低水平造船产能过　快增长已成为国家重要政策。要落实这一政策，促进　产业结构升级，必须尽快建立切实可行的行业准人制　度。另一方面，为了防止低质量船舶对社会公共安全　和社会利益带来危害，国家对船舶修造的行业准入设　立行政许可也很重要。　在促进船舶工业做大做强的同时，必须加强对市　场秩序的规范，推动船舶行业准人制度相关法规和标　准的制定。要从根本上解决船舶建造质量问题，依法　监管是关键。必须尽快研究制定《船舶生产许可证管　理条例》和行业准人标准，早日实现国家对船舶修造企　业行业准入的依法监管。

　３．２建立适检评估和开工前检查标准　目前，在船舶行业缺乏准人制度的情况下，通过适　检评估和开Ｔ前检查，要求船舶修造企业在基础设施、　技术人员、Ｔ艺水平方面达到一定的标准是相对有效　的手段。但由于目前国家主管机关对船检机构的适检　评估和开工前检查缺乏统一的标准，各个船检机构的　具体操作差异极大。制度和标准的缺失在一定程度上　使检验流于形式，使一些不具备基本建造条件的企业　顺利通过评估和检查。　建立适检评估和开工前检查的统一标准，使船舶　修造企业达到一定生产技术要求，对引导企业转型升　级而言十分必要。　３．３加快推进船检体制改革　目前，地方船检机构承担大多数国内航行船舶的　法定检验工作，但船检体制严重制约船舶法定检验质　量的提高。上下级船检部门之间仅有业务指导关系，　上级部门难以对下级部门实施有效管理。由于检验机　构大多依靠收取检验费维持运转，一些检验严格的机　构验船收入较低，而有些船检机构重收费、轻检验，为　了争抢业务，降低检验标准。法定检验市场化倾向日　趋严重。机构利益、验船师个人利益与国家利益、船舶　检验本质要求严重矛盾。船检体制成为提高船舶检验　质量、保证水上交通运输安全的巨大障碍。扩大检验　市场份额与严格执行检验标准的矛盾严重阻碍船检事　业的健康发展。船舶检验一旦以赢利为目的，就会失　去其技术权威性、检验公正性和工作独立性。　要推进船检体制改革，必须从管理制度上明确船　舶检验机构的职、权、利，从管理职责上保证其检验行　为处于有效的行政监督之下，从经费上确保其检验工　作的独立、公正。　３．４健全船舶检验质量监督机制　船舶法定检验维护社会公共安全，是政府行政职　能的体现。法定检验Ｔ作的弱化，不仅影响人命和财　产安全，还影响政府形象。法定检验是国家行政行为，　各船检机构是法定检验的实施主体，而各级政府则是　法定检验的责任主体。因此，当前必须对政府、船检机　构和验船人员３位１体的验船质量监督机制的建立和　完善进行研究，以强化法定检验质量。　海事管理机构较多地强调船舶营运期间的安全监　管，对船舶建造过程缺乏监管，对船舶检验机构授予船　舶适航证书的行为缺少监督。在大量的船舶安全检查　和事故调查分析中发现，很多重大或致命的缺陷是在　建造过程中形成的。低质量船舶投入航运市场给海事　管理机构的水上安全监管带来极大的压力。只有将从　设计、审查到建造、检验、发证的整个过程都纳入依法　监管的范围，才能从源头上控制船舶建造质量，才能从　根本上预防水上交通事故的发生。　３．５明确船舶建造质量责任人　船舶建造是水上安全监管管理链的重要环节，这　一环节是由设计、建造、检测等步骤组成的。设计是船　舶建造的首要步骤，其重要性不言而喻。目前设计单　位尚未被纳人资质管理范围，一些设计单位从事着超　出其能力范围的船舶设计工作，导致船舶在设计上存　在结构、稳性等方面的缺陷。当船舶发生事故时，却很　难让设计单位承担责任。因此，将设计单位纳入监管　范围，对其实施资质管理是当务之急。　船舶修造企业是船舶建造质量的第ｌ责任人。必　须从法律的角度明确船舶生产企业应当承担的责任的　内容和形式，严重侵犯公共利益的船舶修造企业必须　承担相应的法律责任。此外，还应明确各船舶检验机　构的法律责任，将其检验行为纳入监管范围，追究其弄　虚作假等违规行为。　４　结　语　船舶建造质量的监管是非常复杂的问题，涵盖内　容广泛，涉及部门众多，Ｔ作难度　大，利益碰撞激烈。　正是因为这项工作的复杂性、敏感性和迫切性，交通运　输部决定在江苏省进行船舶建造质量监管机制试点研　究，在试点基础上总结经验并在全国范围内推广。目　前，江苏海事局正联合江苏省国防科Ｔ办、中国船级社　和江苏省船舶检验局大力推进这项Ｔ作。可以相信，　试点工作能为破解我国船舶建造质量长效监管机制缺　失的难题提供宝贵的经验。　参考文献：　［１］桓兆平，谢西洲．船舶检验质量的现状与改进措施［Ｊ］船海　工程。２００ｌ（６）：３５—３８．　［２］胡俊权，齐向辉．开展船舶检验质量监督管理的思考［Ｊ】．航　海技术，２００９（４）：７２—７３．　［３】章剑．我国船舶检验管理体制存在的问题与对策［Ｊ］．航海　技术，２００６（６）：７０—７１．　・　３９　・