杭州湾跨海大桥项目融资案例

工作研究—8—我国PPP 模式下政府审计问题及对策浅析——以杭州湾跨海大桥为例曲泓锟（青岛科技大学，山东 青岛 266100）引言：在我国经济发展新常态下,PPP 模式在深化改革持续推进的进程中得到了有效推广,在解决政府基础设施供给不足的问题,创造新的产业链、新的增长点,强化政府法治及契约意识等方面体现出了初步优势。

但我国目前对于PPP 项目的研究较少,从政府审计视角出发的研究内容仍然处于探索阶段。

基于此,本文将通过结合政府审计当前的审计工作重点,探索PPP 项目政府审计工作的绩效审计重点内容，对PPP 模式公共项目应纳入政府审计范围及审计中应重点关注的问题展开研究和探讨，结合当前的政策方向和实践需求，有效的完善审计制度、指导审计实践。

1.我国PPP 模式下政府审计发展现状——杭州湾跨海大桥PPP 项目1.1.杭州湾跨海大桥PPP 项目介绍 出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17 家民营企业以BOT 形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

然而现在投资人股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目。

地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。

通车5年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。

而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。

按照30年收费期限，可能无法回收本金。

1.2.杭州湾跨海大桥PPP 项目政府审计现状 （1）政府审计实施的全周期覆盖面不足 在大桥建设期间，浙江省的材料价格呈上涨趋势，5年内从104.4上升到109.5的价格指数，由此推算出项目在材料费用上要多花费一大笔钱。

由于项目建设运行时间具有长期性且在项目目标实现过程中内外部环境是多变的,很难将许多不可控危机考虑在内。

项目从规划到建成期间多次追加投资,从64亿涨到118亿，可见在项目开始前对经济可行性进行审计时，没有考虑到物价因素，其次在后期的定价中，没有预料到成本上升，导致后期社会资本方要求保证回报率进而要求提高收费。

杭州湾跨海大桥项目融资分析杭州湾跨海大桥项目融资分析杭州湾跨海大桥项目融资分析内容摘要项目融资在我国处于萌芽阶段，但由于与传统直接投资方式相比有诸多优势，为了适应我国经济的高速发展，所以通过项目融资引入外资来建设我国的基础设施很有必要的。

本文通过对杭州湾跨海大桥项目的融资分析，进一步加深对项目融资的理解和认识，分析问题，总结经验。

文章从项目融资结构逐步展开讨论，对项目融资暴露出的问题进行分析，最后提出可行的改善办法。

关键词：杭州湾跨海大桥、项目融资、改善问题I杭州湾跨海大桥项目融资分析目录内容摘要 (I)1 项目融资概述 (2)1.1项目融资的基本内涵 (2)1.1.1 项目的概念 (2)1.1.2 项目融资的特征及结构 (2)1.2 项目融资的实际意义 (3)2 杭州湾跨海大桥项目的项目融资分析 (4)2.1 杭州湾跨海大桥项目简介 (4)2.2杭州湾跨海大桥项目融资基本情况 (4)2.2.1杭州湾跨海大桥融资模式介绍 (4)2.2.2杭州湾跨海大桥项目融资结构 (4)2.2.3杭州湾跨海大桥项目融资的风险 (5)2.2.4风险的防范措施 (5)2.3杭州湾跨海大桥的项目融资成本分析 (6)2.3.1项目初期的成本分析 (6)2.3.2建设完成后运营状况 (6)2.3.3原因分析 (7)3 完善我国项目融资的建议 (8)3.1 我国当前项目融资存在问题 (8)3.1.1融资渠道仍较为单一，过度依赖银行贷款。

(8)3.1.2信誉问题 (8)3.1.3 法律问题:管辖法律和法律完善 (8)3.2 提升我国项目融资水平建议 (9)3.2.1为我国发展项目融资培养基础人才 (9)3.2.2加强对项目融资方式审批政策的研究 (9)3.2.3完善相应法律法规 (9)结论与展望 (10)参考文献 (11)II杭州湾跨海大桥项目融资分析引言工程项目融资已经在一些发达国家中，特别是在亚太和拉丁美洲地区的一些发展中国家和地区取得相当大的成功。

民营资本进入公共产品领域引发的思考公共产品对于一个国家的国民经济和社会发展起到至关重要的作用，而目前公共产品的供给也是我国经济体制和政府职能转变过程中需要关注的问题。

由于公共产品的非竞争性与非排他的性质，一般观点认为公共产品理应由政府来供给，然而随着经济的发展，人民生活水平的提高，政府所提供的公共产品远远不能满足民众的需求，再加之政府运营公共产品的成本过高与效率过低的问题，使我们不得不去思考这样一系列问题:公共产品究竟能不能由私人经营管理？民营资本是否能够主导某些公共产品？假定民营资本进入公共产品生产领域并在某些重大项目中起主导作用，会不会带来社会不公平？而民资“破冰”杭州湾跨海大桥的经验则证明民资可以参与提供并且主导某些公共产品。

（一）民资参与公共产品供给的理论基础奥斯特罗姆夫妇的多中心理论表示：在公共产品的供给中，多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给主体，这些主体通过彼此竞争、提高效率来降低其供给成本以使收益的最大化。

在对公共事务的管理中，政府或者市场这种“单一制”的治理方式又呈现出不可避免的缺陷。

政府的财政投入有限且只注重公共产品供给的公平性，忽视了降低成本提高效率；而市场又一味的追逐经济效益的最大化无暇顾及社会公平与公益。

所以多中心治理既能避免二者的缺陷，又能有效综合两个主体、两种手段的优势。

80年代的新公共管理理论也曾说明，政府不是社会生活的划桨者，而是掌舵者。

因此民资参与杭州湾跨海大桥的修建，是打破政府在大型基建中单一垄断的行为，也是破解政府资金短缺、供给困难的合理与有效的途径。

（二）民资参与公共产品供给的必要性早在20世纪70年代，针对西方“福利国家政策”所导致的滞涨与经济衰退现象，公共选择学派就曾提出“政府失败论”一说，认为公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率过低，政府的活动达不到预期的目的甚至还会出现“寻租”行为等这样一些情况。

杭州湾跨海大桥项目融资分析内容摘要本文研究旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在全球迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。

在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，BOT TOTf PFI等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。

杭州湾跨海大桥作为国家重点基础设施建设项目，开启了民营化模式运作的又一扇大门。

对此，本文以杭州湾跨海大桥的实际运作作为分析对象，力图寻求推进公共事业领域内大型项目民营化运作的可行之策。

关键词：杭州湾跨海大桥，BOT模式，案例分析目录内容摘要 (I)引言 (1)1.1项目融资的基本内涵 (1)1.1.1项目融资的概念 (1)1.1.2 BOT 项目融资模式概念 (1)1.1.3 BOT 项目融资的特征及结构 (2)1.2 BOT 项目融资的实际意义 (2)2.1项目背景 (2)2.2 项目股权结构 (3)2.3项目融资结构 (4)2.3.1贷款银团 (4)2.3.2承包商 (4)2.3.3项目的可行性分析 (4)2.4杭州湾跨海大桥项目的评价 (6)3 完善我国项目融资的建议 (7)3.1 我国当前项目融资存在问题 (7)3.2 提升我国项目融资水平建议 (7)参考文献 (9)引言20世纪下半叶以来，随着世界范围内行政改革的风起云涌，旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在各国崭露头角，并迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。

在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公事业领域的门槛，BOT TOTf PFI等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。

这些民营化模式在引入民间资本、提高管理效率方面起了十分重要的作用，然而其具体运作中也逐渐暴露许多问题。

本文通过研究杭州湾跨海大桥项目的融资方式，通过计算WC和IRR来分析该项目的可行性，以及该项目的不足之处。

杭州湾跨海大桥作为国内首次在重点基础设施建设中引入BO模式的先例，通过研究杭州湾跨海大桥这个案例来分析其民营化模式运作实践，及时总结经验教训，显然十分必要。

［摘要］［关键词］旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在全球迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。

在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，ＢＯＴ、ＴＯＴ与ＰＦＩ等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。

杭州湾跨海大桥作为国家重点基础设施建设项目，开启了民营化模式运作的又一扇大门。

对此，本文以杭州湾跨海大桥的实际运作作为分析对象，力图寻求推进公共事业领域内大型项目民营化运作的可行之策。

公共事业民营化ＢＯＴ模式作者王雁红，宁波大学公共管理系讲师，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。

（浙江宁波３１５２１１）王雁红公共事业民营化模式探求——以杭州湾跨海大桥为例的实证研究２０世纪下半叶以来，随着世界范围内行政改革的风起云涌，旨在改善公共部门绩效、提高公共物品供给质量的民营化运动在各国崭露头角，并迅速发展成为公共事业领域改革的重要取向。

在我国，随着政府逐渐放宽民间资本进入公共事业领域的门槛，ＢＯＴ、ＴＯＴ与ＰＦＩ等模式被广泛运用于公共事业民营化改革中。

这些民营化模式在引入民间资本、提高管理效率方面起了十分重要的作用，然而其具体运作中也逐渐暴露许多问题。

杭州湾跨海大桥作为国内首次在重点基础设施建设中引入ＢＯＴ模式的先例，分析其民营化模式运作实践，及时总结经验教训，显然十分必要。

（一）公共事业民营化的内涵公共事业，是社会全体公众的事业，是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会事务。

公共事业主要由公共物品和准公共物品构成，但主体是准公共物品，包括邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等，它的价格水平和服务方式与社会公众的切身利益直接相关。

一般而言，公共事业具有以下特点：第一，公共性，即具有某种程度的非竞争性和非排他性，某些经营设施可通过向使用者收费方式来补偿服务成本。

第二，自然垄断性，即公共事业具有投资期限长、投资额大，成本回收期长与具有规模经济等特点，通常由一家或少数几家企业来提供产品，容易带来行业垄断。

杭州湾大桥建设项目社会经济效益综合评价大桥概况杭州湾跨海大桥是国道主干线－同三线跨越杭州湾的便捷通道。

大桥建成后将缩短宁波至上海间的陆路距离120余公里，从而也大大缓解已经拥挤不堪沪杭甬高速公路的压力，形成以上海为中心的江浙沪两小时交通圈。

大桥总投资预计超过140亿人民币，其中大桥36公里，118亿；北岸连接线29.1公里，17亿；南岸连接线55.3公里，34亿。

来自民间的资本占了总资本的一半，包括雅戈尔、方太厨具、海通集团等民营企业都参与了对大桥的投资。

大桥收费年限为30年，收费标准预计为55元/辆。

杭州湾跨海大桥按双向六车道高速公路设计，设计时速100km/h，设计使用年限100年，总投资约118亿元。

大桥设南、北两个航道，其中北航道桥为主跨448ｍ的钻石型双塔双索面钢箱梁斜拉桥，通航标准35000吨；南航道桥为主跨318ｍ的A型单塔双索面钢箱梁斜拉桥，通航标准3000吨。

除南、北航道桥外其余引桥采用30～80ｍ不等的预应力混凝土连续箱梁结构。

杭州湾跨海大桥是目前世界上已建或在建的最长的跨海大桥，大桥主体工程确保2003年内顺利开工建设，2008年建成通车。

2001年9月成立项目公司，大桥建设投资额为118亿，资本金为38.5亿元。

其中，宁波方占90%股份，嘉兴方占10%股份。

公司资本金中民营企业投资占到50.25%。

本项目商请国家开发银行、中国工商银行、中国银行、浦发银行等四家银行贷款70亿元，已签订贷款协议。

大桥本身的经济效益是吸引投资者看好的重要基础。

据交通流量调查推测，2009年通过大桥的车流量达5.2万辆，2015年达8万辆，2027年达9.6万辆。

经测算，大桥财务内部收益率将达8.03～10.1%，投资回收期14.2年，投资回报率15.10%（不含建设期）、12.58%（含建设期）。

大桥是中国自行设计、自行管理、自行投资、自行建造的，工程创6项世界或国内之最，用钢量相当于7个“鸟巢”，可以抵抗12级以上台风。

早课 | PPP失败九大案例及评价2016-10-19导读PPP在运用过程中也有失败的教训，通过对几个典型失败案例的分析，亦能避免今后犯类似的错误。

1墨西哥国家电信公司1990年，卡洛斯·埃鲁收购了墨西哥国家电信公司 (Telmex)。

Telmex控制全墨90%以上的电话业务，因而埃鲁可以制定高于任何发达国家的收费标准，而用户除了按其要求缴费别无他法。

埃鲁还通过吞并美洲移动“抢夺”了墨西哥72%的移动电话客户和70%的互联网用户。

如今Telmex市值3660亿美元，埃鲁也成为2013年世界首富，但更多的人指责埃鲁通过垄断暴富，阻碍国家经济正常发展，侵害消费者利益。

点评评价：规模经济与垄断具有天然联系，垄断排斥竞争，阻碍技术进步，这一点在网络化行业（如电信、铁路和电网等）表现尤为突出。

墨西哥的教训就在于反垄断法缺位，监管不力直接导致埃鲁具有单边定价权。

2土耳其公共设施“泛市场化”2002年伊始，土耳其通过基础设施与公共工程的私有化加速国家的市场化。

到2009年，共有6个港口、8条收费高速公路、2座跨海大桥、数家大型电厂、多家公立医院及国家电信陆续被卖给包括跨国公司在内的私人部门。

对私人部门的涨价冲动，政府通过向居民发放“生活直补”来解决。

然而，缺乏监管的基础设施垄断成风，“生活直补”跟不上收费涨价，财政被企业“牵着鼻子走”，加之垄断带来的寻租与贫富分化，民众怨声四起，终于酿成2011年的全国性骚乱。

点评在微观领域，市场具有效率优势，但在宏观层面，没有政府的监管与平衡，最终谁的利益都无法保障，指望通过单一补贴手段来解决市场“失灵”问题极易陷入“补贴泥潭”，实为“懒政”。

3澳大利亚的“竞价售电”澳大利亚的供电系统由私人运营，供电全国联网，发电厂“竞价上网”，随行就市。

高峰时段用电量超负荷，“竞价上网”变成了发电企业竞价售电。

企业在卖更多的电给商业机构的同时对居民用电实行限量，电价攀高也导致政府无力为公共设施支付账单。

PPP项目失败案例无论是建设文化小镇还是综合管廊，国家目前全力推行PPP模式，虽然例如河北固安工业园区新型城镇化项目，实施PPP14年，有力带动县财政收入增长近50倍，投资方的资产规模也增加了10多倍，但PPP在运用过程中也有失败的教训，通过对国内外9个典型失败案例的分析，以避免今后犯类似的错误。

国内案例1案例1 杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。

通车五年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。

而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。

按照30年收费期限，可能无法回收本金。

评价：第一，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。

严重的预期收益误判导致民企决策错误。

第二，大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资，从规划阶段的64亿元到2011年的136亿元，投资累计追加1倍还多，参股的民企已先期投入，只能继续追加，最终被“套牢”。

第三，2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来，杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车，另外宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。

2案例2 汇津中国(长春)污水处理有限公司作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。

同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。

杭州湾跨海大桥投2000亿仍资金紧绷民资收益惨淡一览监理英才网了解：全长36公里，S形的桥身在海天一线间蜿蜒。

对于游客来说，杭州湾跨海大桥或许仍是难得一见的人造奇观。

但对民间资本来说，它的魅力早已荡然无存。

“今明两年内，我们打算把环驰在杭州湾大桥公司里的股份给卖了。

”日前，浙江环驰轴承集团的财务总监胡建银对本报记者表示。

环驰已在杭州湾大桥公司的出资名单上“留守”了十年。

十年前，大桥开工，这家全国最大的轴承生产企业出资1亿，成为最早投资杭州湾大桥项目的民营企业之一。

凭借大胆的设想和可观的效益预估，在新千年伊始正式提上议程后，杭州湾跨海大桥一度受到民间资本热捧。

包括环驰在内，17家民营企业先后以BOT的形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一百亿工程成为国家级重大交通项目融资范本。

但在2008年项目建成前，当初蜂拥而入的民企又纷纷转让股份，退出了杭州湾大桥项目。

时至今日，这个一度“不要国家投一分钱”的项目中，目前国有资本已经占到总股本的80%以上。

根据本报记者掌握的数据，进入通车第五年后，杭州湾大桥资金仍然紧张，今年全年资金缺口达到8.5亿元。

对比之下，今年上半年杭州湾大桥的通行费收入仅为6.43亿元。

车辆通行费几乎是杭州湾大桥唯一的收入来源。

从2008年通车至今，杭州湾大桥的车流量与《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》报告中对车流量的预测一直存在巨大的差距，至今车流量甚至仍不足预测中通车当年的车流量。

2013年7月，杭州湾上第二座跨海大桥嘉绍大桥通车。

本报记者根据公开报道统计，目前辽宁、浙江、广东、福建多等地，至少有六座投资百亿级跨海大桥项目已经获批或开建，其中投资最高的一座700亿，加上多座数十亿元级别的跨海大桥，投资总额超过2000亿元。

热潮之下，一地多座大桥正面竞争的景象正在多地上演，这一场投资拉动的盛宴，助推中国成为全球最“狂热”投建跨海大桥的国家外，对收益的预估却往往过于乐观。

民资收益惨淡：数年分红不及投资零头今明两年内如果能够找到买家，环驰集团将成为又一家中途出逃杭州湾大桥项目的民营企业。