2013.07.17人民日报理论版

调整 “以小为主”的城镇化方针
以改革创新提高城镇化质量、促进城镇化转型升级，首 先应合理确定城镇化方针，以明确城镇化方向。我国一度实 行积极发展小城镇、适当发展中等城市、严格限制大城市规 模的城镇化方针。这一方针无疑是从当时我国实际出发，符 合改革开放前期农村人口占绝大多数、生产力不发达基本国 情的。发展小城镇投入少、见效快，既有利于农村富余劳动 力转移、加快人口城镇化进程，也有利于“三农”问题的解 决。然而，到 !" 世纪 #" 年代后期，“以小为主”的城镇化 造成的资源浪费、环境污染、效率低下等问题突出出来，城 镇发展开始向“以大为主”转变。但这只是实践上的转变， 城镇化方针并没有调整。 城镇化是社会生产力发展到一定阶段、社会进步达到一 定程度的产物。从国际经验看，城镇化进程基本上呈 $ 形曲 线三阶段走势。第一阶段为 $ 形曲线底部，农村人口主要向 中小城镇转移，可称之为乡村城镇化阶段；第二阶段为 $ 形 曲线挺起的中部，以乡村和中小城镇人口向大城市转移和集 中为主要特征，可称之为大城市主导阶段；第三阶段为 $ 形 曲线顶部，以大城市尤其是超大城市中心区人口向郊区迁移 为新动向，可称之为逆城镇化阶段。以此衡量，我国在改革 开放前期的 !" 年成功走过了第一阶段，随即进入第二阶段， 是合乎规律的发展。如果仍然坚持“以小为主” ，甚至认为
上世纪 2" 年代我国农民创造的城镇化道路 主要是市场调节的结果。 当 时 以 苏 南 模 式 和 温 州模式为代表，在农村启 动 工 业 化 的 同 时 发 展 小城镇、转移农业富余劳 动 力 。 这 种 农 民 自 发 的城镇化“村村点火、户户冒烟” ，走的是分散 型道路。后来农民进城意 义 上 的 城 镇 化 也 是 市 场导向的，即所谓“百万民工大流动” 。如果说 这一阶段的城镇化有政府 导 向 ， 那 主 要 是 指 设 立各类开发区所推进的土 地 城 镇 化 以 及 各 级 政 府所进行的城市建设。 现在我国进 入 了 中 等 收 入 国 家 行 列 ， 人 口 城镇化 率 已 超 过 %"+ 。 过 去 以 城 市 建 设 为 中 心 的城镇化虽然在一定程度 上 提 升 了 经 济 发 展 水 平，也转移了大量农业富 余 劳 动 力 ， 但 工 农 差 距、城乡差距进一步扩大 了 。 与 此 同 时 ， 城 市 尤其是大城市普遍出现了人口拥挤、交通拥堵、 环境污染、房价高涨等“城市病” 。在此背景下 推进城镇化，决不能重复 以 前 的 老 路 ， 而 应 赋 予其新的内涵，特别应把 重 点 放 在 发 展 农 村 城 镇，这样才能充分发挥城镇化的作用。 以城镇化促进城市现代化。 通过发展城镇， 使偿付土地租金能力差的 大 量 工 业 、 普 通 住 宅 等从城市迁出进入城镇， 为 租 金 偿 付 能 力 强 的 金融、商务、公司总部及 公 共 建 筑 等 进 入 城 市 腾出空间。与此相适应，增强城镇的产业发展、 公共服务、就业吸纳、人 口 集 聚 功 能 ， 使 其 具 有吸收城市产业和人口的 能 力 。 这 种 城 市 产 业 和人口向城镇转移意义上 的 城 镇 化 ， 可 以 克 服 “城市病” ；可以在提升城市经济价值的基础上， 为提升城市文化价值和生 态 价 值 创 造 条 件 ； 可 以优化城市中心业态，提 高 城 市 单 位 土 地 使 用 效益。 以城镇化带 动 城 乡 发 展 一 体 化 。 这 是 以 城 镇化带动“三农”问题的 解 决 。 目 前 的 城 乡 差 距体现在多个方面，除了 城 乡 收 入 差 距 ， 还 包 括城乡居民生活条件差距 等 。 在 现 阶 段 ， 最 为 紧迫而又有可能优先缩小 的 就 是 城 乡 居 民 居 住 和生活条件的差距。其基 本 路 径 是 发 展 农 村 城 镇，使其具有城市功能。 首 先 ， 使 城 镇 具 有 城 市生活功能，让城镇周边的农民能就近享受城市生活。这样 的城镇就成为城乡发展一体化的关键性节点。相应的城镇建 设包括：适宜人居的城市设施支撑体系，如安全饮用水、环 境卫生和能源供应；达到城市水平的文化、教育、医疗服务 等设施；便捷通畅的交通、信息网络；等等。具有城市功能 的城镇，不仅能留住农村的人力资本，还能吸引城市人来居 住，为发展现代农业和新农村建设提供各种支持。其次，使 城镇具有城市的增长极功能。城市的 基 本 功 能 是 市 场 中 心 ， 是人流、物流、信息流和资金流的集聚地，也是服务业发 展的载体。发展农村城镇，提高城镇的市场化水平和生产 要素聚集能力，发展达到城市水平的金融、商业等服务， 可以推动生产要素在城乡间顺畅流动，增强城镇以及农业 获取资源的能力。第三，使城镇具有带动新农村建设功能。 根据范围经济和规模经济的要求，许 多支持农村发展的公共设施只能建在 城镇，通过城镇向周边农村辐射。相 应地，在新农村建设中可以在科学规 划的基础上，适当推行农民集中居住 的村庄集中化。这有利于基础设施和 公共设施的集中建设和供给，改善农 村生产生活条件。
以改革创新推动城镇化转型升级
中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心
只有突出小城镇式城镇化才是中国特色，那么，在理论上就 是一种误读和误导，会模糊城镇化的阶段性特征；在实践上 则会阻碍城镇化的转型升级。近一个时期，农村并村组建中 心村、乡镇，中心村、乡镇又急于升级为建制镇，以镇为龙 头的城镇化大有卷土重来之势。在当前城镇化率 超 过 %!+ %!& 、 实际上早已步入 “以大为主”的发展阶段，这一趋 势 应 引 起 警觉。因为城镇化效率和效益同城市规模呈正相关关系是 普遍规律，不顾这一规律，固守以小为主“铺摊子”式的 城镇化，势必助长盲目圈地占地、投资开发，造成资源浪 费、成本升高，使城镇化偏离转变经济发展方式和推进新 农村建设的方向。因此，“以小为主”的城镇化方针到了 需要改革调整到以大为主、大中小城市和小城镇协调发展 的时候了。 比，土地城镇化增幅是城镇人口增幅的 ,-* 倍。至于城市经 济、社会、文化、环境等的建设跟不上土地城镇化步伐的 现 象 更 是 随 处 可 见 。 目 前 ， 我 国 城 市 经 济 密 度 （单 位 面 积 产 值） 只 相 当 于 发 达 国 家 的 几 分 之 一 ； 基 础 设 施 建 设 以 及 教育、医疗、卫生、社会保障等事业发展长期滞后；不少 城市空气、水、固体废物和噪声污染严重。其实，土地不 过是承担自然、产出、人力、社会资本运作的载体，其规 模应根据满足人的需要和资本积聚的程度来定，而不能倒 —先扩大载体规模再集聚资本、填充人力，变成为 过 来—— 城镇化而造城、迁人。 当前，土地城镇化超前于人口城镇化积累起来的问题和 矛盾如果不认真解决，就会产生城镇化方向走偏的风险。首 先是脱离信息化、工业化驱动的风险。当前，信息化和信息 产业爆发式增长正在引发第三次产业革命，现代城镇化必须 依靠信息化、工业化驱动。如果依靠征地卖地支撑城镇化， 凭借大片廉价土地吸引投资和劳动力，重投入、轻产出，重 速度、轻效益，就会陷入脱离信息化、工业化驱动和滋生城 市经济泡沫的风险。其次是脱离以城带乡、统筹城乡发展的 风险。如果失地农民不能得到应有的补偿，一些人断了务农 的路又不能成为真正的市民，就业和收入不稳定，就会增加 落入拉美“城市化陷阱”的风险，背离以城带乡、城市反哺 农村、统筹城乡发展的城镇化方向。还应看到，如果长期推 行政府主导型城镇化，将土地财政用过了头，就有可能累积 地方债务风险，给改革发展带来隐患。 因此，推进新型城镇化，需要改革政府主导型机制，特 别是改革地方政府土地财政机制。应进 一步推进财税体制和各级政府公共服务 事权改革，认真研究中央和地方间的财 力事权关系，以财力定事权，完善转移 支付制度，健全公共财政体系，构建地 方税体系，促进形成有利于经济结构优 化、城镇化健康发展的税收制度。 （执笔： 田雪原）
理
论
编者的话
年 月 日 星期三

新型城镇化该怎样推进
城镇化一端连接工业化、信息化，一端带动农业现代 化，是扩大内需的最大潜力所在和转方式、调结构的最大希 望所在。积极稳妥推进城镇化，最重要的是提高城镇化质 量，促进城镇化转型升级。打造这样的城镇化升级版，必须 依靠改革创新驱动，特别是合理确定城镇化方针和推进城镇 化体制机制改革。 目 前 ! 亿 进 城 农 民 中 扣 除 虚 张 部 分 ， 其 余 ,-(% 亿 左 右 理 应 通过户籍制度改革转变为同原有市民一样的城镇居民。 改革试点的情况表明，只要设计周全、方案具体、措施 得力，二元户籍制度改革的困难和问题可以得到解决。关键 是提高认识，将二元户籍制度改革提高到消除城镇化虚张、 事关城镇化和社会经济发展全局的高度来认识。首先，改革 二元户籍制度，逐步实行统一的居住证制度，可以从根本上 消除就业、购房、医疗、子女入学等方面长期存在的不平 等，使进城农民可以同城市居民一样人尽其才，促进城市自 然资本、产出资本、社会资本更有效地物尽其用、财尽其 效 ，从而产生人、物、财 ,3,.,/) ,.,.,/) 的叠加效应，释 放 提 高 城镇化质量的正能量。其次，进城农民工因为难以在城镇定 居，一般会将其收入所得做“三三制”分配：本人生活费支 出 ,0) ， 寄 给 农 村 家 属 ,0) ， 剩 下 ,0) 用 作 春 节 返 乡 探 亲 交 通、年货、礼物等项支出。这样， ! 亿农民工在城市拉动的 主要是固定资产投资，对消费的贡献率很低。如果通过户籍 制度改革使进变为拉动消费为主，有效地消除 城市规模、人口等的虚张，推动我国经济发展向消费主导型 转变。 当前，城镇 化 成 为 我 国 经 济 社 会 发 展 新 的 抓手和突破口。有一种观 点 认 为 ， 推 进 城 镇 化 应依靠市场机制，政府不 应 介 入 。 如 果 这 种 观 点针对的是前一时期一些 城 镇 建 设 中 政 府 主 导 的大拆大建，是有参考意 义 的 ； 但 就 现 阶 段 城 镇化所要担负的经济社会 发 展 任 务 来 说 ， 则 不 能排除政府的积极引导作用。
着力推进进城农民市民化
我国城乡二元人口、经济和社会结构由来已久。随着改 革开放后进城务工经商的农民与日俱增，这种二元结构也带 到城市中来，形成城市中的二元结构。在住房、就业、看 病、上学、社会保障等方面，城市大都将本市居民和进城农 民区分开来，实行差别化政策。然而，人口普查和人口抽样 调查则把在城镇居住半年以上的人口登记为城镇常住人口， 即统计口径上的城镇人口。目前全国流动人口约 !-( !'( 亿，其 中 ! 亿左右为进城农民，形成一定程度的城镇人口虚张。但 虚张多少，要做出实事求是的估量。有学者把非农业人口认 定为城镇人口，则目前的城镇化率只有 )%+ )%& 左右。如此“去 虚张”未免有些矫枉过正，因为任何国家 （城市国家除外） 的城镇人口中都包含一定数量的农业人口。怎样确定合理的 农业人口占比？新中国成立 (" 多年的经验数据表明，城 镇 辖区人口中非农业人口占 *%+ 左右、农业人口占 !%+ !%& 左右较 为正常，有利于城乡协调发展。据此计算，现在的实际城镇 化 率 应 当 在 %"+ %"& 左 右 ， 比 统 计 数 据 少 约 )%"" 万 人 。 如 此 ，