实施城市公共安全规划提高城市安全保障水平

目前，国际和国内日益突出的城市公共安全问题，即公共事故灾害（如自然灾害、人为灾害等）的频繁发生，给城市人群和财产带来巨大损失。

在工业生产安全管理中，《中华人民共和国安全生产法》明确规定了生产经营单位新建、改建、扩建工程项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，即“三同时”管理。

建设工程项目的“三同时”管理是劳动安全卫生管理的有效方法，同时也是增强企业竞争能力和社会持续和谐发展的需要。

尽管城市公共安全区别于工业生产安全和职业安全，但城市公共安全规划与城市发展规划设计之间同样应遵循“三同时”的设计理念。

城市公共安全规划与城市规划有机结合是确保城市规划建设布局的合理性、城市人群和财产的安全性、城市社会发展的可持续性的基本要求。

城市公共安全规划需建立在城市公共安全现状分析与评价的基础上，以保证城市公共安全规划的合理性、可行性、可操作性，适应城市防灾减灾的安全需要，将事故与灾害危险程度或灾后损失减少到人们可以接受的程度。

编制城市公共安全规划，建设城市公共安全保障体系，实现城市灾害事故的预防、预警、应急救援、事故与灾害控制及灾后处理等系统化的安全管理模式，对确保城市健康、稳定、快速发展，适应构建和谐社会的需要具有重要的现实意义。

一、城市公共安全规划的对象与内容１．城市公共安全规划的对象城市公共安全规划的对象广义上是指城市公共安全保障体系，包括事故与灾害预防系统、事故与灾害预警系统、事故与灾害应急反应及救援预案系统、灾后处理系统等。

城市公共安全系统可靠性分析表明：上述各个环节在城市公共安全规划中缺一不可，其中事故与灾害的预防规划环节尤为重要。

事故、灾害预防与预警系统主要是对即将发生或可能发生的各种事故与灾害做出准确判断，分析其发生的频率、大小、原因及可能产生的后果，并以此作为对其预防与预警的依据，以将其损失减少到最低程度。

事故、灾害预防与预警系统规划是在城市公共安全进行风险分析（安全评价）的基础上，明确城市的工业危险源、危险场所、基础设施、自然灾害、人为灾害等灾害、事故发生的原因、性质及其预防措施，据此规划设计事故、灾害的预防与预警系统。

事故与灾害应急反应及救援预案系统是指在重大事故与灾害刚刚发生或出现某些征兆时，在极短的时间内，搜集、处理有关的信息，明确问题与目标，拟订各种可行方案，经分析评价后选择一个最佳的方案，组织实施并不断跟踪检验，及时纠正应急决策过程中的失误，直至问题解决为止的一个动态过程；事故与灾害应急救援预案又称事故与灾害应急计划，是指在系统风险评价的基础上，针对系统中存在的危险源而制定的一项应急反应救援计划，是事故防御体系的一个重要组成部分，其目标是控制紧急事件的发展并尽可能排除，将事故与灾害对人、财产和环境的损害和影响减少到最低程度。

事故与灾害灾后处理系统是指在各种突发性事故与灾害发生后，迅速协调、组织有关单位及人员对事发地点进行有效处理，以控制其进一步扩大与蔓延，对受伤人员及时实施治疗，保证财产的安全，并在结束后对事发现场进行局部修复。

实施城市公共安全规划提高城市安全保障水平□李昆事故与灾害灾后处理需要完备的医疗救助物资与人力，完善的消防物资力量及其他救助物资与人员作为后盾。

编制城市公共安全规划过程中，为明确城市公共安全规划目标，确保城市公共安全保障体系的合理、健康的建设和发展，应针对城市公共安全保障体系提出具体的城市公共安全规划对象，即狭义的城市公共安全规划对象，其包括如下八个方面。

①城市危险源城市中各个工厂（单位）存有的易燃易爆、有毒有害物质和能量及其工业设备、设施与场所。

②城市自然灾害地震灾害、洪涝灾害、地质灾害以及气象灾害等自然灾害。

③城市重要机构及场所政府机构、城市生命线控制机构、教育机构、医疗机构，文物保护单位等；人群高度聚集、流动性大的场所，如影剧院、车站、码头、商务中心、超市和商场等。

④城市公共基础设施城市生命线中的水、热、电、气、交通、通讯设施和信息网络系统，以及地铁、轻轨等设施。

⑤城市突发公共卫生事件诸如ＳＡＲＳ造成公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业性中毒以及严重影响公众健康的事件。

⑥恐怖袭击破坏城市中恐怖分子、暴力主义者和极端主义者故意制造极端事件，如恐怖爆炸、纵火、施放毒气等。

⑦城市道路交通。

⑧城市应急救援力量消防、公安、交警、医院、应急机构、防疫部门、劳动部门、环保部门、洪涝灾害等应急救援方面的人力。

⑨城市应急救援设备设施消火栓、消防水池、堤坝等设施；消防车、灭火器材、防护器材、侦检器材、破拆器材、运输器材等。

２．城市公共安全规划的内容城市公共安全规划是针对城市公共安全规划的对象，根据城市的经济社会、公共设施发展目标以及有关生产力布局的要求，充分研究城市灾害的现状并进行安全评价，确定城市公共安全规划的中长期目标，提出预测和预防措施，规划应急救援体系及信息管理系统，制定城市公共安全规划实施细则及其组织机构建设。

为促进城市建设安全、稳定和可持续发展，在城市规划设计的同时必须进行城市公共安全的规划，城市公共安全规划的内容大体包括如下六个方面。

（１）城市公共安全的风险分析充分研究城市系统，分析影响城市公共安全的主要因素及其灾害，依据系统安全工程和安全科学理论，定性或定量地评价城市系统存在的各种风险，以确定城市系统发生危险的可能性和严重程度。

（２）城市公共安全规划目标的确定城市公共安全规划的目的和任务，必须转化为目标，若城市公共安全规划没有特定的目标，则这个规划必然会被人们所忽视；城市公共安全规划的目标应是以系统安全工程及安全科学理论为指导，在调查分析城市系统内自然、社会、经济等方面诸要素及其相互关系的基础上，结合城市系统基本特征及现有城市资源供给的可能性，来确定城市公共安全规划的总体目标及专项目标。

（３）城市公共安全规划的风险消除或减弱措施在城市系统风险识别与评价基础上，研究如何利用工程技术对策、教育对策、法制对策等一切措施，以达到消除或减少城市灾害事故的发生及财产损失的目的。

在规划城市公共安全风险的防治措施过程中，应坚持预防为主，善后为辅的原则，来制定和完善城市公共安全灾害事故的预防措施。

（４）城市公共安全的应急救援系统城市系统中人群和财产的密集特性、系统的脆弱性和敏感性使城市系统原发事故损害程度增大，致使城市灾害事故极易造成重大的人员伤亡和财产损失，甚至造成城市生产、生活秩序的紊乱和城市生命线的瘫痪。

预防措施的有效实施是防止城市灾害事故发生的重要环节，灾害事故发生后的快速应急救援是减少人员伤亡和财产损失的有力手段。

城市公共安全应急救援是一个涉及面广，专业性很强的工作，单靠某一个部门是无法完成任务的，必须把各个部门的力量组织起来，形成统一的救援指挥中心，来协调安全、消防、公安、交通、环保、卫生等各救援组织，协同作战，迅速有效地进行应急救援和善后处理。

（５）城市公共安全规划的信息管理系统城市公共安全规划信息管理系统是城市灾害事故的预防和善后快速应急救援的必然要求，建立城市公共安全现状、风险预防及应急救援等基础信息数据库，实现系统内信息资源的共享，形成协调统一的决策指挥网络，对提高城市灾害事故预防、应急救援和公共安全规划工作的整体水平具有重要的意义。

现代化的信息管理系统可以为管理者进行应急救援决策和公共安全规划提供准确、可靠的依据，是城市公共安全规划的重要组成部分，是现代化城市公共安全管理中公共安全信息处理的枢纽，它具有信息的收集、录入、信息的存储、信息的传输、信息的加工和信息的输出等功能。

（６）城市公共安全规划的实施城市公共安全规划的实施是一个综合性的概念，由政府组织领导，公民、法人和社会团体积极参与履行义务和职责。

城市人民政府居主导地位，体现为城市人民政府依法授权负责组织编制和实施城市公共安全规划；公民、法人和社会团体参与城市公共安全规划的实施。

城市公共安全规划的实施关系到城市的长远发展和整体利益，也关系到公民、法人和社会团体方方面面的根本利益。

所以，实施城市公共安全规划既是政府的职责，也是全社会的事情。

二、城市公共安全规划要素、原则与程序１．城市公共安全规划要素城市公共安全规划的要素包括＂硬件＂和＂软件＂两个方面。

＂硬件＂要素是指城市灾害事故的预防和应急救援规划措施；＂软件＂要素是指城市公共安全规划组织机构与财政措施，这两个要素相互作用协调发展。

其中，城市灾害事故预防规划是对城市灾害事故的预防的工程与对策；应急救援规划是城市灾害事故发生后所需采取的快速应急反应对策和措施，以减少事故灾害所造成的人员和财产损失，它包括现场决策和善后恢复建设两个方面；城市公共安全规划组织机构是制定城市公共安全规划、事故灾害预防及善后处理的组织救援及管理机构，包括城市公共安全规划设计研究中心、事故灾害应急救援指挥中心、事故灾害紧急运作中心、支撑保障中心、媒体中心和信息管理中心等六部分；城市公共安全财政措施规划是城市灾害事故预防、应急救援及善后处理所需资金的来源及财政管理措施。

城市公共安全规划设计研究中心在对城市公共安全“硬件”设施规划的同时，应制定明确的＂软件＂规划措施。

２．城市公共安全规划的基本原则根据城市公共安全规划的内容、对象的要求，城市公共安全规划应遵循以下原则。

（１）科学性和权威性成立专门的城市公共安全规划研究与发展机构，由市政府直接管理，负责全市公共安全规划的制定和发展完善，任何行业和部门（如消防、交通等）在安全管理、灾害预防与控制等主导方向上无条件依照城市公共安全规划进行；研究与发展机构成员应由国内外知名的城市规划、公共安全和防灾减灾等专家、学者组成，了解城市的整体布局、功能区分布、城市安全现状及发展趋势，确保制定的城市公共安全规划具有权威性和科学性。

（２）实用性城市安全规划的制定必须依据规划城市的实际情况，在对城市安全现状进行综合评价和掌握城市建设发展规划的基础上进行，确保城市安全规划的适用性，切实避免纸上谈兵。

（３）整体性城市公共安全规划研究与发展机构隶属于城市综合防灾减灾体系、应急救援和安全规划指挥中心，由市政府统一领导，负责全市各行各业的公共安全规划的制定和发展完善，确保城市安全的整体协调发展。

但是，现在城市安全面临的行业部门各自为政的规划建设和发展，常常造成安全投资的浪费或出现相互推托、无人负责的现象；这种分散管理模式，在事故应急救援上无法实现统一调度、统一指挥。

因此，建立综合性的城市公共安全规划和应急救援指挥中心，有利于城市事故与灾害的预防、控制、应急救援及安全管理的协调发展。

（４）前瞻性城市公共安全规划承担着整个城市公共安全的建设、发展和公共安全体系的建立等任务，城市公共安全规划的先进性、合理性直接影响着城市的整体公共安全，因此，城市公共安全规划的制定必须借鉴国内外先进的城市安全管理经验，掌握国际先进的安全科学理论与技术，确保城市公共安全规划具有前瞻性。