公共管理学第五章 政府间关系17页PPT

2、立法控制 立法控制包括两个基本方面：第一，中央政 府通过规范地方政府权限行使的各种法律， 要求地方政府遵循。第二，中央政府监督地 方政府的立法。
3、行政控制
行政控制则是中央政府在地方政府活动过程中 所进行的经常性控制，通常是由中央行政机关 行使这种控制。 由于地方政府所承担的事务性质和各国具体情 况不同，行政控制在不同的国家和不同事务上 呈现出差异。
中央与地方权限的划分，涉及两个领域：政治 的和行政的。政治领域内的权限划分有两种情 况，一种涉及到主权，反映在联邦制国家中； 另一种与主权无关，反映在单一制国家中，表 现在中央政府与混合体地方政府、自治体地方 政府的关系上。 中央政府与行政体地方政府不存在政治领域的 权限划分问题。
行政方面的权限划分表现为国家对社会公共事 务的权限划分：谁对这些社会事务的公共管理 做出决定，谁去执行决定和进行管理。
与国家整体利益相关事务、与当地居民利益相 关、与国家整体利益相关但须在地方执行实施。
2、联邦政府权限的来源
成员政府的权限是自身固有的，并不来自联邦政府； 相反地，联邦政府的权限则来自于成员的授予。成 员政府基于建立联邦的目的，将与之有关的部分主 权授予联邦政府。在成员政府管辖的地域内，成员 对其保有的权限，拥有最高的权威，即拥有相对的 主权。 联邦政府与成员政府的权限划分以宪法规定的形式 进行。
1992年，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩 权，扩大了县级政府机关在基本建设 、技术改造 和外商投资等项目的审批权。 2002年8月17日，313项属于地级市经济管理的 权限被下放到20个县级行政区头上。涵盖了计划、 经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类 扩权事项。 随后一条更显决心：对国务院有关部委办文件规定 的，须经市审核、审批的事项，原则是也要放。

➢ 5.1.1 府际关系涵义与特征
府际关系主要是指一个国家内部不同 层级政府之间在纵向关系和横向关系上 的权力互动和利益博弈。
府际关系的涵义可从以下3方面理解: 第一，府际关系的主体是政府。 第二，府际关系的核心内容是利益关系。 第三，纵向府际关系与横向府际关系同等重要。
• （2）府际关系的特征
5.3 府际关系处理
➢ 5.3.1 府际关系处理新模式：府际管理
府际管理是处理政府间关系的一种新型管理 模式，代表着以互惠合作为基础的政府关系 模型。它是以问题解决为取向，通过协商、 谈判、合作等手段实现公共政策目标和治理
任务的一种网络行政新模式。
• 府际管理的主要内容
1.从层级体制到网络型结构 2.公共物品和公共服务供给的多元化途径 3.政府之间在公共物品项目和管理功能上分工合作 4.多元主体协商、调和的合作机制 5.小社区和大都市相结合的地区治理结构 6.多方参与、对话和协商的冲突解决方式
• 分税制
分税制是我国按照税种来划分中央和地方 收入来源的一种财政管理体制，体现了当 代中国纵向府际关系中的财政关系。分税 制的实行目的是有效处理中央政府和地方 政府之间的事权和财权关系,让中央掌握财 政的主动权。
➢ 5.1.4 中国纵向府际关系的现实分析
• 分税制的制度设计
第一，在划分事权的基础上划分中央与地方的支出范 围。 第二，中央与地方的预算收入采取相对固定的分税种 划分方法。 第三，设中央和地方两套税务机构，分别征税。 第四，实行税收返还和转移支付制度。
地 与方 合政 作府 形间 式的 ：交
流
➢ 5.2.4 国内横向府际关系发展中的竞争与冲突
第一，竞争中央政府所掌握的资源分配份额。 第二，争夺能源、原材料、人才、资金、项目、技术 等资源。 第三，重复建设导致产业结构趋同。 第四，地区原料大战和市场分割。 第五，跨区域性的公共物品供给不足和公共事务治理 失灵。

政府是国家权力的执行机关承担着管理国家和社会事物的责任是国家对社会进行统一管理的权力机构任何一个社会组织作为社会的分子都必须服从政府的统一管理也就必然存在政府关系
第六小组作业
公共关系学之
政府关系的协调
目录：
什么是政府关系？ 协调政府关系的意义？ 协调政府关系的据体做法？ 典型案例
什么是政府关系？ 什么是政府关系？
3、熟悉政府机构的具 、 体设置、职责分工、 体设置、职责分工、 负责人员， 负责人员，以保证有 效地开展工作。 效地开展工作。 经常与政府主管部门的 领导联系，认真完成 他们下达的任务，有 助于协调彼此间的关 系，提高办事效率。
4、积极参加政府组织 、 的各项公益活动。 的各项公益活动。 参加此类活动一方面可 以赢得政府对组织的 信赖与赞许，另一方 面可以提高组织的声 誉和知名度。
2、加强与政府的信息沟通，扩大组织的影响，取 、加强与政府的信息沟通，扩大组织的影响， 得政府的信赖。 得政府的信赖。 、组织要与政府处理好关系，要加强与政府之间 的沟通。 、政府是社会和经济各方面资料和信息的重要来 源。组织也要按一定的程序向政府部门提供各种经 济活动的各项数据。 、及时与政府沟通信息，才有可能使政府全面掌 握组织的情况，有利于政府制定出更符合实际的各 项方针政策。
协调政府关系的意义
良好的政府关系可以取得最具权威性和影响力的 认可和支持
1、政府担负着对社会、国家进行管理的职能，通过制定政 、 策、执行法律、代表公众的意志来协调各种关系。 2、政府公众具有其特殊性——权威性，政府的意见、态度会 、 对整个社会产生广泛的影响 3、一个组织的政策行为及其产品如果得到政府的认可和支 、 持，无疑会对社会其他方面产生重大影响。
良好的政府关系能够为组织形成有力的政策、 良好的政府关系能够为组织形成有力的政策、法 律和社会管理环境 1、政府掌握着制定政策、执行法律的权利职责。 2、良好的政府关系可以使组织在政策法律的范围内 获得更有利的发展空间。 3、良好的政府关系可以使组织及时了解到政府有关 政策的变化，并按照这种变化去调整本组织的政 策和活动。 4、良好的政府关系还能使组织的实际情况和特殊问 题能够为政府了解，取得政府的关心和支持

及后果。
主观 责任
客观 责任
责任
消极 责任
第二节 公共责任概述
5.2.2公共责任的表现形式
1．政治责任 政治责任指政府机关及其公务员因为享有和行使公共行政权力而产生的维 护社会制度、维护宪法和法律制度、维护国家安全稳定、保障公民的生命 财产安全不受侵犯、维护社会稳定和发展等职责。
2．法律责任 法律责任即政府及其公务员在公共行政活动中对滥用职权或者违法犯罪行 为应该承担的否定性的法律后果。公共行政活动中的法律责任一般主要存 在于公共行政主体与客体之间，可能由政府或政府机构、部门以整体形式 承担，也可能由公务员个人承担。
公共管理权力是全体公民公共意志的体现，从本质上讲，它 是中性的，本身不代表任何阶级和个人；政府权力却是公共 管理权力在人类社会进入国家这种特定历史状态后的产物， 它随着国家的产生而产生，随着国家的发展而发展，在阶级 社会不可避免地具有阶级的烙印，成为了统治阶级进行阶级 统治的工具。
第一节 公共管理权力概述
道。从公共管理权力运行角度来看，它是一种政治参与机制。
第一节 公共管理权力概述
5.1.4公共管理权力的运行机制 1．公共管理权力主体之间的关系
(1)政府与执政党之间的关系。政府与执政党的关系，实质上就 是党行使的执政权与政府行使的行政权之间的关系。处理好执 政权与行政权之间的关系的关键在于党切实做到依法执政、民 主执政和科学执政。
（4）行政干预，即政府依据有关法律和法规对一定的社会行为过程或 行为方式的介入、引导、干涉或制止。
第一节 公共管理权力概述
5.1.7行政权力
2. 行政权力的特征
（1）公共性。行政权力的基本目的是通过贯彻执行宪法和法律来实现国家意 志，管理社会公共事务，实现公共利益，因此公共性是其根本属性。具体言之 ，公共行政权力是通过社会公众授权才获得的，其权力主体是国家行政机关， 而不是私人组织或个人；公共行政权力的运用与行使只能用于谋取和增进公共 利益，保护公众权利，不能用于任何非公共目的；公共行政权力作为一种公共 管理权力，必须平等对待所有的公众，执行公共管理权力必须要公开、透明， 并且必须要接受公众的监督。

潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第五章 政府作用
7.擅长的任务差异
政府：政策实施、保障公平、防止歧视和剥夺、公
共服务事业连续性和稳定性、增强社会凝聚力等
企业：执行复杂任务、效仿其它组织成功方法、提 供灵活多样产品与服务等等
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第五章 政府作用
（二）政府与企业的联系
（二）政府的组成 1.中央和地方行政机关 2.行政首长 3.政府普通公务员
政机构； ●政府活动目的具公共性； ●各市场主体职能分工中，政 府主要负责提供公共产品或服 务，执行公共政策； ●政府能力是有限的，其介入 经济社会生活范围过宽过深， 易产生消极作用； ●政府权力具垄断性，权力行 使具强制性； ……
一天，纽约市出现了一场灾难性降雪，负责 扫雪的市公共卫生部门只有一半时间在工作，其 余时间则消耗在工间休息、取暖、喝咖啡、添加 燃料、午餐和洗涤上。这件事引起了纽约市立大 学管理学主任E〃S〃萨瓦斯的兴趣。经过研究， 他发现私营承包商收集每吨垃圾的花费约为17美 元，而市公共卫生部门却需要花费49美元。1987 年，萨瓦斯对美国、加拿大、瑞士、日本的公私 垃圾收集业进行对比研究，得出的结论是：受合 同约束的私营企业同公营企业一样负责，工作效 率却要高得多。
理界定政府职能的关键
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第五章 政府作用
1.组织性质差异 政府：公共利益、公共权力、依法行政、权力的垄断 性与强制性 企业：利润、资源配臵基本经济单位，自主经营、自 负盈亏、自我发展、自我约束 2.运行目的差异 政府：公共产品或服务，增进公共利益 企业：生产、销售产品或服务，营利 区别不在于提供的产品与服务是否收费（有偿）， 而在与收费背后的动机，是实行公共利益还是谋求私 利

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刘祖云博士在《政府间关系:合作博弈与府际 治理》一文中将当前政府间关系研究概括为：
一个核心概念：政府间关系
两条基本路径：综合研究和单向研究。 综合研究如林尚立、谢庆奎等；单向研究如张紧
跟、张志红等 三维理论视角：政治学、经济学与法学 《法治视阈下的中国横向地方政府--府际争议及
其消解方略》《我国斜向府际关系初探》《伙伴 型府际关系》蔡英辉
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“四种研究动向”：
(1)“博弈论”作为一种新的分析工具应用于政府间 关系的研究中。在这一研究动向中,既有对政府间纵 向关系进行“利益博弈”的分析,也有对政府间横向 关系从“利益博弈”角度进行分析
(2)区域内政府间关系研究正呈兴盛之势。随着中山 大学陈瑞莲教授“区域公共管理”理念的提出,以及 相应的对珠三角区域内政府间关系研究文章的面世, 这一独特的而又富有生机的研究领域正蓬勃展开
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二、西方政府间关系的历史与现实
1、西方政府间关系的历史演进 2、西方政府间关系的若干模式 3、西方政府间关系发展的新趋势：网络模
式的出现
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2、西方政府间关系的若干模式
（1）拉焦尔模式
法国政治学者安德雷·拉焦尔在其著作《行政部门的结构》 中，将中央和地方之间的关系划分为三种模式，
种管辖范围应径渭分明，部门之间水泼不进的理论在19世 纪或许还有些意义，如今显而易见过时了。不仅在经典联 邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋 商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公 共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间 活动越来越重要了。” ——戴维·卡梅伦:《政府间关系的几种结构》,《国外社会 科学》2002年第1期。
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第四讲：政府间关系
4.1 什么是政府间关系
• 政府间关系是指中央与地方政府 之间纵横交错的网络关系。
4.2 政府间关系研究的途径
• 传统的中央控制模式 • 地方自治模式 • 网络模式
4.2.1 中央控制模式
• 资源主要掌握在中央政府手中，地 方政府对中央政府是依赖关系而非 自治的，中央与地方间的关系为政 策制定与执行的关系。
• 中国政府间关系的传统模式：等级控 制模式，其特征为：
• 结构上，政府间为层级隶属关系 • 权力分配上，中央高度集权 • 横向联系上，阻隔多，联系少
4.4 中国政府间关系的现状
网络模式初见端倪，表现为： (1) 政府间结构关系的变化（扁平化） (2) 地方分权改革 (3) 横向联系的扩展
4.5 我国政府间关系的发展趋势
• 简化政府间的层级结构（由中央 －－省（自治区、直辖市）－－ 市－－县－－乡（镇）的五级制 向中央政府、省（市）政府、基 层政府的三级制转变 ）
• 地方的合理分调的是高度的地方分 权和自主治理，中央政府要对
地方政府提供更多的资源。中 央政府从公共领域中退缩。
4.2.3 网络模式
• 中央政府及各级政府是网络的 平等行动者，他们因为资源的 相互依赖而彼此联结在一起， 并且采取合作的策略来实现自 己的目标。
4.3 中国政府间关系的历史

– 非政府组织的由来
• 作为一种组织形式，非政府组织已存在几个世纪，但一般 认为现代意义上的非政府组织出现于二战前后，并以1942 年英国OXFAM的诞生为标志；作为一个概念，则最早见 于1945年签署的联合国宪章。我们现在经常谈到的非政府 组织主要是指在20世纪七十年代后期迅速成长起来的一种 民间组织形态。
• 从非政府组织的概念可以引申出其基本属性：
– 非政府性。 – 非营利性 – 志愿公益性或互益性
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5.4 非政府组织的参与治理
• 5.4.1 非政府组织的含义
– 几个相关概念
• 非营利组织（non - profit organization， NPO） • 市民社会（civil society） • 志愿者组织 （voluntary organization， VO） • 草根组织（grass roots organization， GRO） • 第三部门（the third sector， TS）
– 正确地确定政府职能的重要意义：
• 政府职能是建立行政组织的根本依据 • 政府职能是组织管理活动科学化的重要基础 • 政府职能的实施情况是政府管理效能的表征和检
验标尺
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5.1 政府职能概述
• 5.1.2 政府职能体系
– 政府的基本职能
• 政治职能 • 经济职能 • 文化教育职能 • 社会服务职能
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5.3 政府的公共事务管理
• 5.3.4 社会管理
– 社会管理是指政府及其管理机构代表全体人 民的意志和利益，遵循社会发展的规律，为 实现预期的社会发展目标，对社会生活进行 的管理。
– 社会管理包括人口管理、民政管理、社会保 障管理等。
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5.4 非政府组织的参与治理

3、横向联系的扩展
地方政府横向联系的类型 省区间的经济协作区、省区毗邻地区经济协作区、省区内经济协 作区、城市经济技术协作网络 地方政府间横向联系对政府间关系的影响 （1）密切了地方之间的经济关系，增加了地方政府之间的相互依 赖性。 （2）改变了中央与地方政府的博弈格局。
三、我国政府间关系的进一步调整 1、措施
网络途径的特点
1、行动者的多样性与等级制色彩的弱化 2、相互依赖与分权 3、策略活动与合作
政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
囚犯乙
Hale Waihona Puke 不承认 囚 犯 甲承认 3 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 10 不承认 1
承认
10 囚犯 囚犯乙, 囚犯乙 3
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政府间关系的本质：竞争？合作？ 政府间关系的本质：竞争？合作？
简化政府组织间的层级结构 地方的合理分权 加强横向合作
2、趋势
走向以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作 为特征的网络模式 政府间的组织结构不再以科层体系为基础，而是建立 在与信息社会相适应的网络组织之上。 从单向依赖走向相互依赖 地方政府间的合作关系会更加密切，合作的方式和领 域都将向纵深发展。
2、行政性分权
中央政府与地方政府之间存在优劣或者从属关系，在此基础上 中央政府与地方政府划分权限。地方政府的权限司法基础来自 中央政府，地方政府只有部分的财政自主权，地方政府首脑或 是由选举产生或是由上级政府任命。
3、行政权转让
地方政府从属于中央政府，由中央政府向其转让中央政府拥有 的部分权限。地方政府的权限司法基础是中央政府，是中央政 府的派出机构，地方政府领导人由中央政府任命。
中央政府对地方政府实行垂直的行政控制，地方政府的组织体 系、职能、权力都由中央政府予以明确规定，并且派驻专员监 督地方政府。

供给消费者使用。 政府间接提供公共物品是指政府利用预算安排和政策安 排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品的提供。其实 质是在公共物品的生产和供给过程中，引进市场和私人的力
量。
政府提供公共物品采取何种方式，应考虑以下
几种因素：
（1）公共物品的公共性程度。纯公共物品一般应该由 政府直接提供（如宪法、法律、政策等）；消费具有 完全排他性或很高排他性，也宜由政府直接提供。 （2）外部性的大小。公共物品的外部性越大，越宜由 政府提供。 （3）提供成本和效率。对于那些既可以由政府直接提 供，也可以采取间接提供的公共物品，应该考虑两种 提供方式的成本或效率。
①公共服务社区化。 （1）独立提供公共物品 ②与政府签订承包合同。 ③获取政府特许经营项目。 在这种情况下，非政府组织往往是通过自筹资金，依 ④接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策。 非政府组织与营利性组织建立协作关系来提供 公共物品有几种方式： 靠自身力量提供各种形式的公共物品。 ①非政府组织参与与交易关联的公益推广活动。② 共同主题营销。 （2）与政府合作提供公共物品 ③核发许可证。
2、公共物品
1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文
中，对公共物品和私人物品进行了细致的区分，
并给出公共物品的经典定义，他把公共物品界定
为这样一种产品：每个人对这种产品的消费都不 会导致其他人对该产品消费的减少。
根据这一概念，公共物品与私人物品相比具有以 下特性：
第一，不可分割性。所谓不可分割性是指公共物品通 常是作为一个整体向社会提供的，具有共同受益和联合消 费的特点，它通常没有一定的计量单位。 第二，非竞争性。所谓非竞争性是指一个消费者消费 公共物品并不影响其他消费者消费的数量和质量。
（二）公共物品的类型

根据美国政府在不同年代的中央政府与地方政府 的相对关系概括出三种模式：
1、分离模式 2、下位包含模式 3、相互依存模式
——赖特（Wright）的《理解政府间关系》
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（三）政体模式
根据国家结构形式的不同，政府间关系可 以概况为三种模式：
1、单一分权型模式（英国） 2、联邦分权型模式（美国） 3、单一集权型模式（法国）
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（四）市政管理体制
涉及的是州或省政府的下一级政府—市政 府的地位和职权。可以划分为三种模式：
1、市长议会制 2、委员会制 3、议会经理制
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三、我国政府间关系的特点及其发展
（一）传统的中央与地方政府之间的关系模式 （1）中央高度集权。 （2）上下级政府间呈现层级隶属关系。 （3）地方政府相互间横向联系少。
（2）中央与地方行政性分权。即地方政府与 中央政府不存在对等关系，地方拥有一定程度 的自治，在财政上享有部分自治权，地方政府 有时必须服从中央政府；
（3）中央与地方行政权转让。即中央向从属 于中央政府的地方转让部分权限，地方政府是 中央政府的派生机构，完全服从中央政府。
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（二）赖特模式
指中央政府与各级地方政府之间纵横交错 的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方 正、各级地方政府之间的关系，也包括同级地 方政府之间以及不存在行政礼数关系的非同级 地方政府之间的关系。
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（二）政府间关系的研究途径
1、传统的中央控制模式 中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对
政府间体系进行管理，而不是着眼于整个体系。 地方政府是被控制的，而不是自控的，是依赖 性的，而不是自治的。

“省直管县”改革。
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2、政府间关系改革方案一：省区划小问题 最典型的设想方案为：50个省（2004）
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反对意见： 当然也有学者对划小省区提出了质疑。 华伟、于鸣超肯定了学者们划小省区主张提出的
出发点在于减少行政层次，精简行政机构，提高 行政效率。但同时他们也指出，缩省不是一件轻 而易举的事，它会给方方面面的工作带来许多麻 烦，遇到难以想象的障碍。而且，由于大多数省 份已经有几百年的悠久历史，省籍本身己经具有 一种人文价值，给予人们一种无形的凝聚力。
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一、什么是政府间关系 二、西方政府间关系的历史与现实 三、我国政府间关系的演进与热点问题
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一、什么是政府间关系
1、“政府间关系”的词源 2、国内外学者对“政府间关系”的界定 3、政府间关系研究的网络途径
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1、“政府间关系”的词源 英语“intergovernmental relations ”（IGR），按照
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三、我国政府间关系的演进与改革热点问题
1、演进路线
改革开放30年来，在全球化、市场化、城市化等多种因素 的复合作用下，中国地方政府尤其是地级市—县级层面的 行政建制关系发生了多次重大变化：
1980年代初大规模的“撤地（地区行署）设市（地级 市）”；
1990年代大规模的“撤县设市（县级市）”； 2000年前后全国的撤县（市）设区”； 近两年来在中央政府的要求下，全国20多个省市又在推行
种管辖范围应径渭分明，部门之间水泼不进的理论在19世 纪或许还有些意义，如今显而易见过时了。不仅在经典联 邦国家，管辖权之间的界限逐渐在模糊，政府间讨论、磋 商、交流的需求在增长，就是在国家之内和国家之间，公 共生活也表现出这种倾向，可唤作‘多方治理’的政府间 活动越来越重要了。” ——戴维·卡梅伦:《政府间关系的几种结构》,《国外社会 科学》2002年第1期。