当前行政执法状况的调查与思考

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2004年第

6期湖南行政学院学报(双月刊)

No1

6,2004

(总第

31期)

JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONINSTITUTEGerneralNo131

文章编号

:1009-3605(

2004)

06-0032-03当前行政执法状况的调查与思考

李思贤1

 虢海平2

作者简介

:李思贤

,男

,湖南平江人

,湖南省法制局调研员。(

1湖南省法制局

,湖南长沙 

410001;2长沙市警察学校

,湖南长沙 

410000)

摘要

:近年来

,尽管行政执法状况在总体上有着完善和改观

,但是

,在整个执法的过程中

,仍存在许多不相容忽视的问

,因此

,必须采取有效的措施

,端正行政执法的指导思想

,完善行政法律法规

,理顺执法关系

,建立健全执法监督机制

,

提高执法人员素质

,为社会主义市场经济建设营造一个良好的行政执法环境。

关键词

:行政执法

;执法环境

;执法效力

;途径

中图分类号

:D9 文献标识码

:A

一、当前行政执法的状况不容乐观

(一)随意变更法定的行政执法行为

在行政执法过程中

,少数领导干部及行政执法人员对法

律已有明确规定的行政执法行为

,凭主观意志办事

,随意作

了变更。其表现为

:11乱提口号

,随意出台政策。如有的

市提出了所谓“三不政策”即

:“对外地过往车辆不拦车、

不检查、不罚款”

,致使交警、交通等部门不能依法执法

,

车辆违章、超速、超载的问题相当突出

,有的甚至诱发事

故。更有甚者对有的严于执法

,秉公办事的人员还给了行政

警告和降一级工资的行政处分。

21打招呼、递条子

,干扰

行政执法。据交通、工商、技监、城建、环保、卫生、财政

等部门反映

,几乎每查处一个案件

,就有领导打招呼

,递条

,使行政处罚难以实施和执行

,有的甚至成为一纸空文。

导致相当一部分老百姓不相信政府

,不相信法律

,而相信人

情关系。

31办事不讲程序

,盲目决策。有的地方在进行重

大决策时

,抛开法律、法规规定的内容、程序和要求

,随意

改变和设定减免税费、报批手续、注册登记、检测、许可、

核准等方面的规定。

(二)交叉执法、重复处罚问题突出

在行政执法过程中

,交叉执法与重复处罚的问题也相当

突出

,主要表现在

:1.在同一城市中

,市与区执法交叉重

复。有些辖区内有市管企业

,市管部门按主管原则执法

,区

管部门按属地原则执法

,同一个企业或市场

,市、区两级都

管、都执法。再是在同一城区中

,区与区之间执法交叉重

复。

2.部门与部门之间交叉执法。如公安与交通、交通与

建委、国土与交通、交通与水政及渔政、工商与技监、公安

与林业、渔政、司法等部门

,都存在执法交叉和重复执法等

问题。

3.重复处罚。在执法过程中

,对同一违法行为经常

发生多家处罚情况。

4.行政机关与司法部门执法交叉。由于规范行政方面的法律、法规与规范刑事方面的法律、法规

在相互衔接方面不够完善

,超越职权与范围执法的问题时有

发生。有的是公安行政机关参与经济纠纷查处

,有的是司法

机关在案件未进入法定程序的情况下

,受利益驱动

,也介入

行政执法领域。

(三)违规增加和扩大收费、罚款项目和额度

由于大多数行政执法单位预算内经费得不到保障

,缺口

相当大

,其经费大部分靠收费、罚款以及乱收费

,乱罚款来

维持。因此

,一些地方和部门从小团体利益出发

,打着解决

经费不足的旗号

,明确给下级机关下达罚没收入指标

,有些

地方财政部门对上缴的罚没款收入

,变相或按比例返还给执

法单位

,这样

,就从客观上助长了这些单位以执法为手段

,

利益为前提、为目的

,靠收费、罚款和乱收乱罚来养执法

,

致使乱罚款、乱收费现象屡见不鲜。执法经费不足

,就促使

这些部门在执法时

,随意增加和扩大收费罚款项目和额度。

(四)执法环境差

,工作难度大

执法环境差

,工作难度大主要表现在

:1.管理相对人

不配合。据交通部门反映

,交通规费征收非常困难

,逃避征

收情况严重

,暴力抗缴的情况不断

,收缴人员被打现象经常

发生。不仅交通部门

,其他部门亦有例似情况。

2、强制执

行难。目前

,有强制执法权的执法部门只是少数

,许多没有

强制执法权的执法部门对违法行为作出处罚决定后

,大多数

处罚决定相对管理人自觉履行的少

,在行政机关向人民法院

申请强制执行时

,因种种原因法院没有执行或者执行不到

,导致行政处罚决定成为一纸空文。

3.部门与部门之间

不配合。有的单位由于人员少

,本身执法任务重

,没有力量

配合

;有的从部门利益出发

,有利可图就上

,无利可图就

;有的为了争夺利益

,竟相互拆台。

4.执法条件差。大

多数执法部门没有专门的执法队伍

,人员编制又少

,不少县

的执法部门连一台车都没有

,更谈不上有其它摄像等设备

,

23使执法缺乏机动性及收集证据的能力。

(五)不讲程序

,违规操作

在行政执法中

,不遵守法定程序

,违规操作的问题屡见

不鲜。其中突出表现是

:1、任意扩大简易程序的适用范围。

根据法律规定

,对公民处罚款

50元以上

,对单位或组织处

罚款

1000元以上都不能适用简易程序。但不少执法单位为

了图省事

,图方便

,规避程序的要求

,违规操作。

2.随意

剥夺当事人应享有的告知、救济等权利。

31不出示有效法

定证件

,就从事行政执法。通过出示法定的有效证件表明身

,是行政处罚法规定的行政执法程序之一。不少公民和单

位反映

,有些行政执法人员在从事行政执法时

,在未表明身

份情况下

,就不问青红皂白地责令当事人关门停业。当有的

当事人要执法人员表明身份时

,甚至用已作废的证件欺骗管

理相对人

,引起当事人的强烈不满

,使严肃的执法行为流于

形式。

二、影响行政执法效力的多种因素

影响和制约行政执法效力的因素是多方面的

,

但其主要

方面是

:

(一)认识上存在偏差

由于受传统的封建主义的“人治”思想的影响

,因此

,

在行政执法的过程中

,不少地方和领导

,不能正确处理行政

执法与经济发展

,行政执法与社会进步的关系

,

反而把开展

正常的行政执法活动称之为“紧箍咒”、“绊脚石”

,以致发

生一些不适时宜的想法和作法。

11混淆行政执法活动与经

济发展的关系

,并把二者对立起来。认为搞行政执法地方经

济就会死

,于是就制定一些“土政策”、“土办法”来对抗国

家法律、法规的规定

;个别甚至认为制假、售假以及偷税漏

税等违法犯罪行为不仅可以繁荣地方经济

,而且能增加就

业。致使一些地方违法乱纪活动猖獗

,不仅没有使本地经济

发展起来

,而且恶化了经济发展环境

,影响本地经济正常发

展。

21混淆行政执法与行政管理关系

,往往运用行政管理

手段来代替行政执法活动。在开展行政执法活动时

,就避开

法律法规的规定

,用行政管理的办法组织、部署、检查执法

行为

,致使正在进行的或者已经产生法律效力的执法行为流

于形式。

31混淆权力与责任关系。强调和滥用个人权力多

,

讲奉献、讲责任少

,没有把运用权力的过程当作依法行政

,

认真履行法定职责的过程

,当作按照法定程序办事的过程。

(二)法律、法规不完善

行政执法过程中暴露出来的问题是多方面原因造成的。

其中法律、法规的不完善

,相互冲突

,是导致行政执法效果

不佳的一个重要因素

:11有些法与法之间相互冲突

,这个

问题在涉及农业、林业、公安、交通、国土、建设、工商、

技监等法律规范中反映突出。

21有些法律、法规过于原则

,

在执法实践中不便于操作。

31有些国务院部委规章和地方

政府的规章相冲突。如行政执法证的发放、管理

,各省政府

制定了规章并作了规范

,国务院各部委也发布了内容相同的

部门规章。上述两个规章都要求对行政执法人员进行培训和

发证

,因此

,有些地方和部门在执行过程中

,哪一家规定对

谁有利就执行谁的

,无形中形成了规章与规章之间的不统

一、不规范

;有的重复发证

,持“两证”执法

,增加了执法

成本。这些不规范的作法

,严重削弱了法制的统一

,影响了

法制的尊严。

41有些法律相对滞后

,影响了正常工作的开

展。目前

,全国正在推开相对集中处罚权制度和综合执法制度

,但是有关实行相对集中处罚权和综合执法的法律、法规

都有没有制定出来。总之

,由于法律、法规不完善,导致行

政执法出现空白和误区

,影响了行政执法效力。

(三)行政执法机制不健全

从目前执法状况看

,行政执法机制不健全的主要表现是

多方面的。

11监管机制不健全。部门与部门、上级与下级之间因职能交叉

,既可能导致重复执法

,也可能因交叉都不

管而又放弃执法

,出现执法空白

,给某些违法犯罪行为以可

乘之机。

21协调机制不健全。在执法过程中

,往往出现主

执(以本部门为主的执法活动)、共执(几个部门共同协同

执法)和辅执(以一个部门为主其它部门配合)执法的情

况。

3.执行机制不健全。根据现行法律、行政法规的规定

,

除了公安、海关、税务等部门对自己查处的违法案件可能依

法自行强制执行处

,建设、林业、农业等行政部门有的可以

自行强制执行

,有的需向人民法院申请强制执行

,而其它行

政机关没有强制执行权利

,只能申请人民法院强制执行。从

目前来看

,即使享有自行强制执行权的行政机关

,对拒不执

行行政处罚决定的行为往往力不从心

,难以达到使管理相对

人履行义务目的

;不享有自行强制执行权的行政机关而又因

法院“执行难”而遭遇尴尬。总之

,建立健全的行政执法机

,是搞好执法

,提高执法效力重要环节。

(四)行政执法监督力度不够

在行政执法过程中

,尽管有来自人大的权力监督、各民

主党派的民主监督、人民群众的社会监督、新闻媒体的舆论

监督

,以及上级政府对下级政府、同级政府对部门的层级监

,但由于规定这些监督权的法律仅以条文形式分布于各单

项法律条文中

,原则性强

,不具有可操作性

,加之监督又缺

乏与之相配套的工作制度和方式

,因此

,这些监督就显得软

弱无力

,所产生作用不是很大。

(五)行政执法人员素质不高

由于行政执法人员内在和外在素质参差不齐

,所以在一

定程度上影响和削弱了行政执法效力。如有的执政为民意识

,说话办事从部门小团体利益出发

,有利的就办

,没利的

就不办

;有的不依法办事

,凭个人意气好恶执法

,给好处就

办事

,不给好处就不办事

;还有的丧失原则

,办人情案、关

系案。有的业务素质差

,不熟悉法律依据、办案程序

,特别

是在行政执法过程中

,对执掌的法律规定的违法行为的适用

不够清楚

,搞不清哪些是行政违法行为

,哪些是行政管理行

;在实施处罚过程中

,适用处罚种类不准确

,该处罚的没

有处罚

,不该处罚的又作了处罚

,甚至发生了定性不准

,适

用法律错误等问题。有的办案人员证据意识不强

,往往是先

处理后收集证据或者是仅有处罚没有证据

,有的丧失收集证

据和保全证据的时机

,影响对案件查处。有的违法执法

,贪

赃枉法

,甚至与犯罪分子沆瀣一气

,充当犯罪分子的保护伞。

三、加强和改善行政执法的基本途径

(一)端正行政执法指导思想

行政执法是宪法、法律赋予国家行政机关的一项重要的

职责和权力

,也是使法律、法规直接生效的具体行为。为

,各级领导及行政机关工作人员应增强宗旨意识和大局意

,一切以国家和人民利益为重

,克服狭隘的部门利益和地

方观念

,正确行使手中权力

,认真履行法定职责

,坚持有法

必依

,执法必严

,违法必究。各级行政机关及其工作人员应

进一步深化对市场经济运行规律的认识

,深入实际调查研

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